我国城管执法中的问题与改善

摘要：2015年12月4日下午，毕某在三亚湾游泳，结束上岸之后，发现自己的自行车连同车筐内的衣物都不见踪迹，后毕某经过多番了解，获知被当地城管执法人员没收，毕某多次致电希望城管人员归还衣物并拨打三亚市政府热线希望其协调帮助取回衣物，协调等待4小时无果。在公权力进行处罚时，即使行政相对人存在违法行为，但是在进行行政行为过程中，是否可以如此简单粗暴？

关键词：行政强制；城管；公信力

中图分类号：FD922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）11-0079-01

一、城管人员此次执法行为法律分析

在本案过程中，经过多家媒体以及三亚市天涯区政府的报告中可以发现：城管执法人员对此部分并没有任何的行为，而是简单粗暴地剪断自行车的车锁，扣押并挪走毕某的自行车和车筐中的必须的衣物。根据《行政强制法》第十八条、第十九条的相关规定，行政强制行为在实施过程中，需要报批、并对行政相对人进行现场的问询，听取陈述和申辩等法定程序。从依法行政这一概念作为新兴词汇出现到中共十五届五中全会对落实依法行政提出明确要求，到中共十八届四中全会提出深入推进依法行政，都要求行政行为的最低标准且必须具有合法性。

根据《海南省城市市容和环境卫生管理办法》第十九条只规定了车辆应当摆放整齐并且不得影响主干道交通，在《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》第二十条规定了单位和个人不得在城市道路、公园绿地和其他公共场所放置或者设置影响车辆、行人通行的障碍物，否则罚款50元以上，100元以下。三亚市天涯区的城管执法人员的处罚依据是以上两条条例，但是均未规定可以直接将公民财物暂扣。而且，从立法的技术角度来讲，这两条均不明确，在执行过程中的主观性和任意性加大，权力难免任性而又随心所欲。

在《刑法》中第二百三十八条非法拘禁罪下关于“拘禁”的解释中规定了非法拘禁不限于直接的、暴力胁迫的拘禁，还包括有形和无形的方法，而当游泳时被拿走衣物导致基于羞耻心被限制在一定范围内，符合非法拘禁的条件。在此情况之下，可能还会触犯《刑法》规定。

二、城管人员执法中问题所在

从城管执法人员出现，便肩负着特殊的使命。一般认为，城管始于1997年国务院法制办以批复的方式启动的“相对集中行政处罚权”试点工作以避免此前各部门各司其职可能产生的行政效率低下或选择执法甚至消极执法等问题。同样地，在当时的大环境下，通过整合行政执法权和行政管理权的执法队伍——城管应运而生。

城管的出现是有积极作用的：城管执法人员的出现明确了执法责任，集中了执法力量，加强了监督处罚力度，从整体上提高了执法效率和透明度。但是，近年来城管执法人员出现的问题诸多，主要症结或许在于城管的招募过程并不像正规公务人员一样通过考试和选拔，所以城管执法人员素质参差不齐便不可避免。加之城管执法的过程与社会上广大的公民打交道，而且大多出于管理目的会影响底层公民的生活，容易引起行政行为相对人的反抗，但又难以妥善解决。而且，近年的“临时工”现象愈发严重，只要出事都是临时工的现象让社会对城管人员的形象大打折。也正是这样的现象导致城管执法越来越难，执法越难越容易出现暴力事件。这本就是一个死循环，如果不去从源头解决，那么只能越套越牢，使得政府、执法部门的公信力和执行力越来越弱。

追问下去，其实仍然是制度原因，源头在于招募过程，从工作人员的选拔就开始有各种各样的问题，那么很难或者说不可能得到后面良好的过程和结果。进而在工作过程中难以服众和解决切实的矛盾，导致冲突的产生和升级，使得冲突愈演愈烈。最后出了问题，没人站出来讨论解决，而单纯找人担责，根据《行政法》相关规定应当由雇员的直属机关（机构）负责，单纯说是临时工或者忽略问责行为使社会难以信服，工作人员肆无忌惮，大不了就换个工作而很少承担相应法律责任和刑事责任。

三、改善方法和出路

基于以上的论述和举例，可以看出，执法难大多归因于政府执法机关公信力的下降，信服度降低，在处理问题时容易产生冲突，而且更容易使冲突升级。基于以上几个问题，大致可以总结一下几个改善方法：

（一）提高城管执法人员素质。依法行政逐渐推进，无疑会帮助解决源头的问题，同时可以提高城管执法人员在公众心中的地位和信服度。而且，城管执法人员的素质和法律素养会得到大幅度提高，起码毕某这样的遭遇应该不会再出现，到处城管执法人员打人的现象会有所减少直至消失。

（二）对城管执法人员进行上岗培训和监督检查规则，同时制定城管执法人员执法过程的法律依据。城管执法人员可以进行心理学习，让执法过程更加人性化。立法可以真正地让城管执法人员在执法过程中有法可依，而不是在大量主观性的基础上任意妄为，同时也为其执法的合理性提供法律基础。

（三）当问题出现时，相关部门应当勇敢担责，不要以临时工作为借口进行推辞。近来天津化工仓库爆炸案、川师大杀人案、百度推广案等大案都已经证明如果单纯的靠封锁消息和进展，一味推卸责任已经难以服众，这么做下去只会让公众越来越不信任。提高公信力，让公众对政府抱有希望才能从根本上解决执法难的问题。当然，公信力流失地快，恢复地慢，但是只要是朝着更好的方向发展，便是值得的。在毕某一案中，如果市政热线真的起到该有的作用，想必事情也不会进入公众视野。

作为一支职业的、综合的、明确的执法队伍，城管执法人员执法行为理所应当，但是凡事要讲求合法，在此基础上还应把握相应的方式方法。希望有一天可以看到城管执法人员可以和行政相对人和谐相处，关系融洽，既依法管理好城市，也会服务好百姓。

参考文献：

[1]《关于<行政强制法>意义上的“行政强制措施”之认定——对20种特殊行为是否属于“行政强制措施”的评判和甄别》，胡建淼，政治与法律，2012年第12期；

[2]《行政强制之禁止研究》，解志勇，法学杂志，2016年第1期；

[3]《论行政强制的谦抑性》，普晓威，法制博览，2016年第18期；

[4]《论行政强制执行程序的完善》，张雨，尚，2016年第3期。

作者简介：杨超（1992-），男，回族，黑龙江人，硕士，西南民族大学，研究方向：宪法学与行政法学