关于加强农产品质量安全监管工作的思考

张小健

（陕西省旬邑县农产品质量安全检验检测站，陕西 旬邑711399）

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国陆续出台了 《农业法》《中华人民共和国食品安全法》《动物防疫法》《产品质量法》及《中华人民共和国农药管理条例》等一系列法律法规，以加强对农产品生产及安全的规范和监管，但是总体上存在监管有漏洞、效果不明显等问题，农产品质量安全仍然未从根本上解决。笔者通过多年工作实践和调查研究，就加强农产品质量安全监管工作提出一些粗浅建议，与各位同仁共同探讨，推动我国农产品质量安全水平再上新台阶。

1 存在的问题

1.1 农业生产集约化程度低，监管难度较大

从技术层面来说，仅就安全农产品生产的本质而言，只有在科学规范的标准下，所有生产者按照统一标准、统一生产要素进行生产，才能保证所生产农产品质量的可靠性。统一标准更有利于扩大生产规模、降低成本和提质增效。反之，如果生产者是一家一户的个体经营，仅从生产者自身利益出发，很难体现标准化生产的利益激励和环境约束，质量安全监管就是一句空话。

目前，我国一家一户为基础的生产模式并未有所改变，土地流转和集约化经营的进程仍然缓慢，虽然在某些省份和地区农产品生产逐步走向规模化、专业化，但全国整体上尤其是陕西西部县区，土地流转规模较小，农业生产还是以家庭联产承包责任制为主，生产主体的多样性和流通渠道的复杂性给农产品监管带来了不小的压力和困难[1]。因此，要维护老百姓“餐桌上的安全”及身体健康，就必须加强对农产品从田间到餐桌的全程控制，完善合理的农产品质量安全监管工作则是保证农产品质量的重要手段。

1.2 农产品质量安全监管机制不健全，检测、执法和监管难以有效整合

农产品从生产基地到市场流通，监管责任隶属不同部门。从法律法规上规定的部门职责分工来看，农业部门负责农产品从生产基地到市场的初级农产品的质量安全监督管理，质监部门负责加工环节的食品安全监管，工商部门负责流通环节的食品安全监管，卫生部门负责消费环节的日常卫生监督，食品药品监管部门负责组织协调各部门对食品安全进行综合监督检查（包括对食品重大安全事故的查处），其他部门在各自职责范围内履行食品安全监管职能。但从实际效果看，体制和运行机制还不顺畅，权责不清，职能分散，缺乏协调，相互扯皮。在实际工作中还存在交叉执法、重复检验、相互推诿、监管不力等现象。

另外，从农业系统内部来看，《中华人民共和国食品安全法》虽然赋予基层农产品质量安全工作人员检测和监管的权力，但是具体执法主体又分属不同站所，如动物检疫属于动物疫病检查所，种子执法属于种子管理站，植物检疫属于植保站……执法权剥离使其检测和监管职能很难有效发挥。农产品质量安全监管执法这个岗位，由于行业初设，没有统一的制服、证件和法律宣传，加之缺乏执法经验，面对工作对象时常遭到对方的质疑。面对发现的问题和违法行为，只能口头通知整改和劝教，但很难说服，因没有执法处罚的权力。

1.3 农产品监管对象法律意识淡漠，对农产品质量安全缺乏足够重视

许多生产主体、贮运企业或个人，对农产品的质量检测意义及目的认识不足，质量安全意识淡漠[2]，对《农产品质量安全法》《农药管理条例》等相关法律缺乏认识。主要表现为，一是对农药、化肥、生长调节剂等投入品随意使用；二是经常以种种“理由”阻碍或拒绝监管人员采样检测，有的甚至无理取闹，恶意阻挠。以笔者所在的陕西省旬邑县为例，技术人员到大棚基地进行抽样检测时，得不到应有的理解与支持，有些监管对象甚至要求检测人员对抽样付费，否则不能带走。有些监管对象对监管人员的电话拒接，拒开大门……总之，农产品质量安全工作很难开展，形成大量的监管漏洞，加大了各类问题农产品进入市场的风险，给公众健康埋下隐患。

1.4 县乡从业人员数量不足，生产企业和个人忽视品牌建设

农产品质量安全检验检测体系基本上都是近年来新建，农产品质量安全检测设备随着项目的普及而逐步完善。但农产品质量安全监测工作的技术力量比较薄弱，很多人都是农业部门内部调剂的，挂上牌子，再加几套设备，就组建成了农产品质量安全工作的机构。县乡农产品质量安全监管人员比较缺乏，工作经验不足。笔者所在的县农产品质量安全检验检测站编制8人，实际7人，其中管理岗位2人，仅5人从事检测、监管、认证和办公后勤等工作，难以应对日常工作中遇到的许多问题，压力大，对监管对象的普法宣传不够，对国家的经济形势、产业政策及国际市场的严格要求等很难准确及时地宣传给生产企业和个人。

另一方面，生产者缺乏发展眼光，没有树立品牌意识，对无公害农产品缺乏应有认识，生产就是为了谋生，自己吃的是绿色就行，作为商品流通的并不关心是不是绿色的。农产品的龙头企业也没有发挥品牌引领作用，市场上很少见到具有号召力的知名品牌，导致县域内农产品的整体质量比较低下。

1.5 质量安全检测机制不完善，监督检查不到位

对于农产品质量安全的市场进入、准出制度不完善，对农产品的源头、追溯体系和监管措施都没有建立起来，农产品的质量安全存在很大的隐患。由于西部省份山区县普遍面临产业发展滞后、龙头企业少、农民合作组织水平低等现实问题，农产品的生产、流通方式零散杂乱，基地准出难以有效控制，市场准入职能又划归市场监管局，在准出和准入制度对接上仍然缺乏机制保障。

1.6 缺乏经费支持，设备闲置比较严重

农产品质量安全检测工作的成本比较高，后续经费的投入未能纳入政府预算或预算不足，难以保证人员的培训和日常检测工作的开展。以例行监测为例，每个样品送检费用高达800元，每年50～100个样品的费用就可能超过全年工作经费预算。经费的短缺导致检测工作不能正常进行，仪器设备闲置，基层检测队伍得不到应有实际操作锻炼，检验检测能力难以提高。

2 改进措施

2.1 加大普法宣传，加强执法力度

目前，农产品生产不能排除农药、化肥等农业投入品的使用，现代化农业生产环境中做到“零污染”是不可能实现的。关键是要控制农业投入品使用量，使残留量低于危害人体安全的剂量范围，确保生产的农产品不会对人体健康产生威胁和隐患。因此，必须用法律手段强制性维护。必须要强化农产品质量安全的宣传教育，通过各种形式，全方位、多角度宣传农产品安全理念和科学生产知识，使农产品生产相关各方切实树立起安全理念，掌握相应的农产品安全知识，夯实安全保障工作的基础。要通过宣传农产品安全的相关法律法规，增强公众参与农产品安全监督的积极性、主动性。倡导消费者依法维护农产品安全，做农产品安全的自觉维护者。特别要深入田间地头和农资市场，广泛宣传禁限用农药规定，净化农业投入品市场，要把农产品质量安全宣传列入农民教育工程的重点内容，让广大人民群众和农业企业人员，了解和掌握农业生产投入品的基本安全知识，自觉抵制有害物质投入，按技术规范使用农药、抗生素、激素、添加剂等物质，从源头上保障农产品安全。

在普法宣传的同时要积极探索基层农业综合执法，强化执法监管机构建设和执法装备配置，提升基层农产品质量安全执法能力。加强农资如种子、兽药、饲料等农业投入品监管执法，杜绝有害、有毒农业投入品进入市场。加大对收贮运企业的监督检查，实行严格的市场准入制度，通过农产品质量安全全程执法和监管，使农产品产地环境、农业投入品、生产过程、产地准出、市场准入和质量追溯等环节真正处于完全受控状态。

2.2 建立完善的农产品质量安全检测机制

建立完善的农产品质量安全检测机制是保证农产品质量安全工作开展的基础。应该根据实际情况，进行科学的规划及布局，因地制宜逐步建设。从省级农产品质量安全检测中心到其下各级农产品质量安全检测中心，逐步完善，从而建立起一套覆盖全省的质量检测体系。

另外，对于整个农产品的检测最好是从产地的环境、生产的过程开始。各级政府应当承担相应的责任，将农产品质量安全纳入政府绩效考核范围，统筹建立食品药品和农产品质量安全监管工作衔接机制，细化部门职责，明确农产品质量安全监管各环节的工作分工，避免出现监管职责不清、重复监管和监管盲区。建议成立一个综合的农产品质量安全监管机构，统一负责农产品质量安全监管工作，提高监管效果。在进入市场领域的各个环节上都进行监督控制。尤其是农产品质量，生产基地应该建立相应的监督管理站，对区域生产的农产品情况随时进行检验检测，并及时地发布质量风险预警，提醒生产者完善安全措施。

2.3 加大对农产品质量安全的财政投入

农产品质量安全监管工作是一项公益性、基础性、全局性的社会事业，县政府在工作经费上要加大投入力度，大力支持，还要根据本县财政收入情况逐年增加工作经费，确保农产品质量安全监管的各项工作正常开展。最大限度发挥现有仪器、资源的作用，确保日常抽检、例行监测、产品追溯和“三品一标”认证等工作的正常开展。

2.4 加强从业人员技术培训

要做好农产品的质量文章，必须以人为本，抓好相关从业人员的培训教育。一是要着力加强农产品质量安全监管队伍建设，从本县从事农业的基层大学生村官中选调专业人员充实到县、乡、村三级监管队伍中来，建立健全培训机制，制订培训计划，切实提高农产品质量安全监管队伍的整体业务素质。二是要对农产品生产企业和农业合作组织相关人员加强培训，强化安全责任意识，远离法律红线，做合格守法的农产品生产者。

2.5 强化生产者的品牌意识

通过政府出台扶持政策，支持规模较大和有发展潜力的龙头企业，推行标准化的农产品生产，打造一批生产标准化、源头可追溯的名优农特品牌，推出一批具有“三品一标”认证的无公害、绿色和有机农产品，从而示范带动周边农产品生产企业和农业合作组织树立品牌意识，加快农产品品牌建设步伐，最终培育出一批具有较强市场竞争力的农产品品牌。

[1]雷百战，邓玉燕，肖广江.我国农产品质量安全监管存在的问题及对策[J].现代农业科技，2008（12）：361-362.

[2]彭瑞庭，杜一新，林凤鸣，等.农产品质量安全工作现状与对策[J].农技服务，2012，29（12）：1344-1345.