关于行政许可容缺受理制度在法律层面上的思考

■文/李兴正

关于行政许可容缺受理制度在法律层面上的思考

■文/李兴正

当前，我国正在着手推进深化行政审批制度改革，加快政府职能转变。自2014年5月份以来，为方便申请人办理行政许可，提升行政审批效率，破解“群众办事难、审批效率低”的难题，江苏省泰州市质监局推出了行政许可容缺受理（以下简称容缺受理）新模式，受到了申请人的普遍好评和社会上的广泛关注。那么，如何定义容缺受理，容缺受理是否符合法律规定，容缺受理应当遵循哪些原则和程序，实施容缺受理应当注意哪些方面？面对上述问题，笔者从法律层面上对容缺受理制度进行了一些思考和探索。

容缺受理的概念和特点

一、容缺受理的概念

容缺受理是指行政机关在申请人主要申请材料齐全、符合法定形式且作出书面承诺的情况下，容许申请人次要申请材料有欠缺，先予受理并进行审查的行为。

主要申请材料是指能够证明具备行政许可基本条件的材料，是行政机关启动行政许可审查程序的必要材料。例如，特种设备作业人员资格许可和计量检定员资格核准中的考核合格证明，属于主要申请材料。

次要申请材料是指主要申请材料以外的材料，是行政机关作出行政许可决定的必要材料。例如，申请人的学历证明复印件、身份证明复印件、照片以及管理制度等，属于次要申请材料。次要申请材料还应当具有一个条件，就是申请人可以在规定的时间内补齐，否则即使申请人作出承诺，也是一句空话。

次要申请材料有欠缺是指次要申请材料不齐全或者不符合法定形式。

二、容缺受理的特点

1、容缺受理是受理

关于容缺受理是不是受理，在实践中有两种观点。一种观点认为容缺受理不是受理，它只是行政机关一次性告知补正材料和先行审查并行的做法，当申请人未按规定提供补正材料时，由申请人将申请材料取回，行政许可程序并未在法律层面上启动；一种观点认为容缺受理就是受理，一旦实施容缺受理，就启动了行政许可审查程序，必须遵守《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。笔者赞成第二种观点，将容缺受理界定为受理，这样更加方便申请人，也更加规范行政许可行为。

2、实施容缺受理有一定的条件

并不是所有的情况下都适用容缺受理。当主要申请材料不齐全或者不符合法定形式时，行政机关就没有启动行政许可审查程序的必要，比方说，如果申请人提供不出特种设备作业人员考核合格证明，就不需要启动特种设备作业人员资格许可审查程序，否则就是浪费行政资源。只有当主要申请材料齐全且符合法定形式时，行政许可才有了可行性，实施容缺受理才会有意义。

3、实施容缺受理有一个前提

实施容缺受理，是基于对申请人的信任，需要申请人的配合，申请人应当书面承诺在规定的时限内补齐所缺材料。如果申请人不愿作出书面承诺，不愿提供相关资料，行政机关就不应当实施容缺受理。

容缺受理的合法性论证

《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项规定，“申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”该条款第（四）项同时规定，“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”

从上述规定中可以看出，受理行政许可申请，原则上要求申请材料齐全、符合法定形式，但是，也有申请材料不齐全或者不符合法定形式“即为受理”的例外，即在行政机关逾期不告知申请人时，自收到申请材料之日起“即为受理”，从而启动了行政许可审查程序。上述规定为容缺受理的合法性找到了法律上的支撑。

容缺受理与“即为受理”都是行政机关在申请材料不齐全或者不符合法定形式的情况进行了受理，但两者之间区别很大。一是动机不同，前者是为了方便申请人、提升行政审批效率而作出的主动受理行为，后者属于被动受理；二是对申请材料的要求不同，前者只是在次要申请材料有欠缺时予以受理，后者则无主要申请材料和次要申请材料之分，即使主要申请材料有欠缺，行政机关也应当受理；三是形式不同，前者应当作出《行政许可受理通知书》，而后者无需作出；四是受理时间的计算方法不同，前者受理时间为作出受理决定的时间，后者受理时间为收到申请材料的时间；五是结果不同，一般来说，前者作出准予许可决定的可能性大于后者。

综上所述，容缺受理符合我国相关法律规定。

容缺受理的原则和程序

一、容缺受理的原则

容缺受理制度是对传统行政许可理论的一次突破，是行政许可工作中一个创新。容缺受理应当遵循着以下原则：

1、依法许可原则

容缺受理，要求行政机关依照《中华人民共和国行政许可法》等法律的规定实施行政许可。从最终的行政许可案卷看，当事人的申请材料仍然是齐全且符合法定形式的，只不过是报送部分次要申请材料的时间放在了审查阶段。容缺受理并非“容缺审批”，坚决杜绝违法许可的情况发生。

2、便民高效原则

当申请人次要申请材料有欠缺时，行政机关在申请人承诺补齐的情况下先行受理，向申请人敞开了行政审批的大门。申请人边补正材料，行政机关边进行审查，两者同时进行，既方便了当事人，又提升了行政审批效率。比方说，一个申请人需要回去补齐次要申请材料的时间为5天，也就意味着行政机关提前5天进入审查程序，申请人可以提前5天获得行政许可。

3、平等公正原则

实施容缺受理，应当平等公正地对待每个申请人，不得歧视申请人，不得选择性适用容缺受理制度。凡是符合容缺受理条件的，都应当受理；凡是不符合容缺受理条件的，都不应当受理。

二、容缺受理的程序

为提升审批效率，目前江苏省泰州市所有的行政机关都压缩了行政许可办理期限，将受理时限统一为当场或者1个工作日；决定时限由20个工作日一般缩减为14个工作日左右（法律法规另有规定的，缩减三分之一的期限），送达时限统一为5个工作日。容缺受理的程序分为受理、审查与决定、送达三个阶段，具体为：

1、受理阶段

对主要申请材料齐全且符合法定形式、次要申请材料有欠缺时，由申请人在承诺书上签字，书面承诺在8个工作日内补齐材料。受理人员当场或者1个工作日内制作、送达《行政许可受理通知书》和《容缺受理一次性告知单》。

2、审查与决定阶段

受理人员在收到申请材料或者补正材料后1个工作日内报审查人员审查，需要现场核查或者专家评审的，组织核查、评审。行政机关自受理之日起14个工作日内作出是否许可的决定。

3、送达阶段

准予许可的，受理人员应当在5个工作日内送达《准予行政许可决定书》和行政许可证件；不予许可的，应当在5个工作日内送达《不予行政许可决定书》，说明不予许可的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

容缺受理的注意点

容缺受理在方便申请人的同时，也增加了行政机关的不少“麻烦”和“风险”。容缺受理应当注意以下几点：

一、界定好主、次要申请材料

行政机关应当科学合理地界定每一项行政许可的主要申请材料与次要申请材料，在不违反法律规定的情况下，方便当事人申请行政许可。

二、做好公开工作

行政机关应当及时公开容缺受理主要申请材料和次要申请材料清单，公开容缺受理的审批流程，增加容缺受理工作的透明度，避免暗箱操作。

三、做好一次性告知

实施容缺受理时，受理人员应当一次性告知申请人需要补正的所有材料，告知申请人未在承诺时限内补正材料的法律后果。

四、及时催告申请人

申请人未在承诺期限内报送所缺材料的，受理人员应当及时催告申请人，了解申请人遇到的困难。申请人确有特殊情况的，经行政机关负责人批准后，可以延长10个工作日，并将延长期限的理由书面告知申请人。

容缺受理的质量提升

一、规范行政许可

行政机关一是要加强对行政许可实施人员对业务培训，熟练掌握容缺受理相关要求，特别是对于上级部门下放的行政审批项目，要加强与上级部门、业务处室的对接，做好容缺受理相关工作；二是要规范行政许可文书，根据法律的最新规定及时对文书的格式进行修改，如当事人提起诉讼的期限由三个月修改为六个月；三是要将容缺受理标准化操作，进一步提升行政许可质量。

二、做好行政指导

对需要行政机关指导的事项，例如特种设备使用登记许可中需要的“使用和运行的安全管理制度”，受理人员应当主动服务，指导申请人制订。必要时，可以邀请业务处室一起参加。

容缺受理的执法监督

行政机关、政务服务中心、法制办、纪检监察部门、人民法院、人民检察院等部门，应当加强对容缺受理的监督，通过受理投诉、行政许可回访、案卷评查、行政复议、行政诉讼等方式，重点审查行政许可实施人员是否按照容缺受理的程序进行操作，有无超期许可、容缺审批、违法接受申请人吃请和礼品等违法违纪行为，一经发现，严肃处理。

（作者单位：江苏省泰州市质量技术监督局）