缺陷产品召回制度发展的新特征

■文/何云福

缺陷产品召回制度发展的新特征

■文/何云福

缺陷产品召回原本是一项国际通行的制度，从2004年起，我国以汽车类产品作为切入点实施产品召回制度，随后出台了儿童玩具召回规定，2012年国务院又发布了缺陷汽车产品召回的行政法规，缺陷产品召回在实践中取得了较好成效，促使生产者高度重视和不断提高产品质量，对维护产品质量安全发挥了重要作用。国家质量监督检验检疫总局最新发布了《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》及《缺陷消费品召回管理办法》自2016年1月起实施，这标志着缺陷产品召回制度进入一个新的发展阶段，并且呈现出新的特征。

2016年，缺陷产品召回制度的发展有了新的飞跃。2015年底发布的《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》（以下简称《实施办法》）作为《条例》的细化规章，于2016年1月1日起正式实施，同时废止了《缺陷汽车产品召回管理规定》。另外，国家质检总局又发布了《缺陷消费品召回管理办法》（以下简称《管理办法》），也是2016年1月1日起正式实施。笔者认为，《实施办法》以及《管理办法》的实施，使缺陷产品召回制度更加丰富、完整，呈现出新时期新的特征。

召回监督管理呈现多层级

《管理办法》与《条例》、《实施办法》规定不同。《条例》、《实施办法》规定召回组织管理工作以国家质检总局为主，可以委托省级质检部门承担召回监督管理的部分工作。《管理办法》将召回监督管理工作职责按层级细分，明确规定，质检总局负责全国消费品召回工作的指导、协调、监督等工作。省级质检部门按照职责分工负责本辖区内消费品召回监督管理工作，如信息管理、缺陷调查、通知生产者实施召回、责令生产者实施召回、发布消费预警、对召回实施情况进行监督等。《管理办法》还将监管职责扩展到省级以下产品质量监督部门，也就是说根据省级质检部门的要求，省级以下产品质量监督部门也承担消费品召回监督管理的部分工作，如可能涉及消费品缺陷的信息上报、按照省级质检部门的要求，对生产者召回实施情况进行监督等。可见，除汽车等特定产品领域，实行国家质检总局负责召回监督管理工作的监管模式，其他的消费品均在缺陷产品召回工作中注重发挥基层监管的作用，将监管责任落实到基层。

“缺陷”的界限逐渐明确

分别对照缺陷产品召回相关规定中“缺陷”的定义，目前缺陷产品的含义已与通说一致。一般认为，产生缺陷产品的原因可以分为三类：设计缺陷、制造缺陷、指示缺陷，又称警示缺陷。设计缺陷，指产品在设计上存在着不安全、不合理的因素，例如结构设置不合理，设计选材不适当，没有设计必要的安全保护装置等；制造缺陷，指在产品加工、制造、装配过程中，因不符合加工工艺要求，没有完善的控制检验手段，致使产品存在不安全的因素；指示缺陷，又称警示缺陷，指在产品的警示说明上或者在产品使用标识上未能清楚地告知使用人应当注意的使用方法，以及应当引起注意的事项，或者产品使用了不真实不适当，甚至虚假的说明，致使他人受到损害。《缺陷汽车产品召回管理规定》只明确了设计缺陷和制造缺陷，已被《条例》修改为“设计、制造、标识缺陷”三类。《管理办法》更加明确规定了“设计、制造、警示标识”等原因导致的缺陷。此外，《条例》、《管理办法》中“缺陷”的内涵严格遵守《产品质量法》规定，分为“不符合标准的缺陷”和“不合理危险的缺陷”两个方面，即包括了“不符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求”，又包括了“其他危及人身、财产安全的不合理的危险”，扩大了缺陷的范畴。“不合理危险的缺陷”还包括“发展缺陷”，通常是产品在投入流通时的科学技术水平无法发现而后来又被证明确实存在的缺陷，即科学上不能发现的缺陷。将“发展缺陷”纳入召回的范畴，体现着对消费者权益的保护倾向。同时，依据《产品质量法》规定，生产者能够证明有上述缺陷的，不承担赔偿责任，这就兼顾了生产者与消费者权益的平衡，达到法律公正的目的。

召回主体的确定

《实施办法》强调了汽车产品生产者是缺陷汽车产品的召回主体。《管理办法》也规定了，生产者是缺陷消费品的召回主体。消费品存在缺陷的，生产者应当依照规定实施召回。这些规定直接在条文中明确，强化了生产者作为召回主体的责任，同时也说明我国缺陷产品召回制度中，“生产者召回”是最为基础的召回方式，包括了两者基本情形，第一种是生产者获知消费品可能存在缺陷的，组织调查分析，确认消费品存在缺陷的，实施召回；第二种是监管部门实施缺陷调查后，发现缺陷的，通知生产者，生产者按照通知实施召回。在“生产者召回”的基础上，监管部门可以“责令召回”，即监管部门通知生产者实施召回而生产者不按要求召回的，监管部门责令生产者实施召回。“责令召回”是对“生产者召回”的有力保障，虽然实践中发生不多，但是“责令召回”的制度设计，增强了缺陷产品召回制度整体的威慑力。

召回程序日臻严密

《实施办法》以及《管理办法》进一步将缺陷产品召回实施的三个环节，即“信息管理、缺陷调查及实施召回”扩展为四个环节，即“信息管理、缺陷调查、实施召回及发布预警”。“信息管理”是缺陷产品信息收集汇总、分析处理的过程，是发现产品缺陷的工作基础。“缺陷调查”一方面是对生产者开展调查分析情况的补充，另一方面监管部门也可以直接启动缺陷调查。“实施召回”包括上文所述的“生产者召回”和“责令召回”，还包括了对召回实施情况进行监督。《管理办法》新增加的“发布预警”，强调了监管部门不能实施召回的，向社会发布风险预警、消费预警信息，体现制度的完备性，发挥社会监督作用，对于预防和降低风险有着积极作用，对维护消费者权益目的的实现具有突出意义。此外，《实施办法》针对汽车产品缺陷调查的特殊性，监管部门可以对零部件生产者实施缺陷调查，提高了调查取证的实际效果。

确立新型召回管理模式

消费品召回施行以信息系统为支撑的新型召回管理模式，依据《管理办法》第九条规定，缺陷消费品信息收集、分析、处理，缺陷消费品信息和召回信息发布，信息的共享、报送和通报都要通过缺陷消费品召回信息系统。具体来讲，生产者实施召回时，不论是针对进口产品还是国产产品，不论是主动召回还是责令召回，均应通过该信息系统备案召回计划。省级质检部门通过该信息系统向质检总局报告的内容包括通知生产者开展调查分析情况、启动缺陷调查情况、缺陷调查报告、通知生产者实施召回情况、对生产者异议的认定情况、生产者备案的召回计划等。消费品召回以信息系统做支撑，实现生产者与监管部门、监管部门内部之间的信息交流和共享，形成工作联动，提高工作效率，也便于召回信息公开提供支撑。

以目录管理方式有序进行

《管理办法》对召回范围实施目录管理制度，首先从儿童用品和家用电子电器产品开始实施，积极稳妥地扩大召回产品的范围，对涉及人身安全的各种有缺陷的消费类产品进行召回。召回不是对违法行为的处罚，不是对企业生产产品质量的直接判定，实施召回可以最大程度地消除大量的缺陷产品存在的安全隐患，从而直接避免缺陷进一步发生及所带来的更多人身、财产损害，维护了公众利益。同时还可以将已发生的损害控制在最小范围和程度内，帮助企业最大程度地减少产品责任赔偿费用，从而直接有利于企业发展。总之，逐步扩大消费品召回的范围，这既有利于维护消费者利益，也有助于企业提升质量竞争力。

（作者单位：上海市质量技术监督局）

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我国缺陷产品召回制度的发展

自2004年实施缺陷产品召回制度以来，缺陷产品召回相关规定不断丰富和完善，法制不断健全，强调了企业的主体责任，更加注重了召回制度的多方配合，逐步突出问题产品信息公开化透明化，取得了一系列的成效。

从缺陷产品召回制度的法律依据分析，《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《侵权责任法》等法律法规都规定了缺陷产品及其处理，如《产品质量法》第十三条、第二十六条的规定，明确要求产品质量应当不存在危及人身、财产安全的不合理的危险；《消费者权益保护法》第十九条、第三十三条等规定了经营者提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当采取召回等措施；《侵权责任法》第四十六条规定了产品投入流通后发现存在缺陷的，生产者、销售者应当及时采取召回等补救措施；《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第九条规定了对产品存在安全隐患的召回措施。但是这些法律法规规定都比较原则、笼统，实践操作性较差。

因而，行政监管部门制定了一系列缺陷产品召回相配套的规定，明确、细化缺陷产品召回要求。2004年3月15日，国家质量监督检验检疫总局、国家发展和改革委员会、商务部、海关总署联合制定发布了《缺陷汽车产品召回管理规定》，2004年10月1日起开始实施。这是以缺陷汽车产品为试点首次实施召回制度。相配套的规定有《缺陷汽车产品召回信息系统管理办法》《缺陷汽车产品召回专家库建立与管理办法》《缺陷汽车产品调查和认定实施办法》和《缺陷汽车产品检测与实验监督管理办法》。可以说，《缺陷汽车产品召回管理规定》的发布掀开了缺陷产品召回制度在具体领域实施的新篇章。

2007年国家质量监督检验检疫总局发布了《儿童玩具召回管理规定》（总局令第101号），为规范儿童玩具的召回活动提供了制度保障，并且在实践中形成了缺陷产品召回按照产品类型逐步推广实施的制度模式。此后，国家质检总局还印发了《儿童玩具召回信息与风险评估管理办法》，科学、有序推进儿童玩具的缺陷调查和风险评估等工作。

2012年《缺陷汽车产品召回管理条例》（以下简称《条例》）的发布，是缺陷产品召回制度发展的里程碑，《条例》突破了缺陷汽车召回立法层级低的限制，将部门规章上升为行政法规，有效地促进了召回制度的实施。《条例》自2013年1月1日起施行，在召回程序、监管措施等方面进一步完善，加大了处罚力度，增强威慑力，有效促使生产者履行缺陷汽车产品的召回责任。