市政工程质量安全责任监管边界

王越 李景成

市政工程质量安全责任监管边界

王越 李景成

市政工程质量安全关乎人民群众生活出行，作为政府投资、建设、监管的项目又关系到政府的形象，发生质量安全问题引发社会关注度高，各方意见众多，作为负责城市建设的主管部门压力很大。同时，市政工程因为建设受周边环境影响巨大，施工工期普遍偏紧，一旦完工马上要投入使用，基本建设程序履行不到位的情况较多。在面临如此不利的工作环境下，质量安全机构如何认真履职尽责服务于社会和建设各方，将监管工作责任作为课题积极开展研究，建立和完善内部管理体系，努力做好本职工作，为城市市政工程建设顺利开展，工程质量的稳步提高把好质量安全关。

一、法律法规的不适应和规范体系的不完善

1.《建筑法》是建筑业的基础性法律，它规范了建设、勘察、设计、监理及施工单位五大建设主体的法律责任与义务，但没有规范其他相关建设主体——设计审查、检测单位、材料供应单位。

2.《建筑法》无论是内涵还是外延，都存在明显的局限性，且已经严重不适应当前我国工程建设发展要求。如，新的投融资模式BT、BOT、PPP等模式，地铁工程的总承包问题，地铁工程的单位工程划分问题，跨行业工程监督管理界限问题。

3.《建设工程质量管理条例》配套的地方性法规及部委规章与其他有关法律、法规及规范性文件之间的缺、漏、碰现象还比较突出。比如，环保验收与质量验收互为前置；有关法律法规所规定的法律责任（罚则），在实际行政管理工作中存在操作难问题。

4.工程质量监管工作面临相关监管法律法规不健全，执法不力和对法规执行缺乏有效的监督等问题，尤其是缺乏有关工程质量监督的程序性规定。

5.技术标准体系暴露出的问题，更新期严重滞后于工程建设；建设、铁路、水利、交通工程的规范混用等；房屋建筑标准相对完整，市政建设领域规范相对不配套；地域、气候、经济发展水平等因素影响缺乏操作性。

6.新技术新工艺在应用中理想化设计与应用的研究不充分问题充分暴露，如央视大火、白沙洲大桥道路面层的问题。

二、政府横向管理部门之间责任边界不清晰

市政工程系统性、复杂性、社会性，决定了多部门多机构存在管理中的交叉冲突。有些是表现在工程履行基本建设程序和工程建设过程中，有些在竣工验收时，有些在工程使用中的管养、维护中。

1.铁路部门：市政工程桥梁、道路、管线穿越铁路工程时，铁路控制线范围内的工程由铁路部门设计并实施，在发生质量事故时责任不易区分。

2.技术监督部门：质量技术监督部门是产品质量监督管理的主管部门，具体负责产品质量监督管理工作，综合管理全市特种设备安全监察工作，依法查处产品质量违法行为，按分工打击假冒伪劣违法活动。

3.消防部门：《中华人民共和国消防法》第十三条要求，“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，应进行消防验收、备案。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用”。

4.规划部门：《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料”。

5.环保部门：按照环保部《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、《建设项目竣工环境保护验收技术规范-公路》（HJ 552－2010）有关规定“建设项目竣工后，建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门，申请该建设项目竣工环境保护验收”。环保部门法规与《建设工程质量管理条例》规定互为前置条件，存在矛盾。

6.城管部门：按照职责划分城管部门“负责全市城市道路、桥梁维护的行业管理。承担全市城市主干道单项维修改造工程和直管桥梁、隧道的养护维修。参与全市城市基础设施建设项目的可行性研究、初步设计审查和工程竣工验收工作”。

三、政府投资市政重点工程中存在的突出问题

1.手续办理不及时

政府投资市政工程与重点工程由于时间紧迫造成前期很多质量监督手续无法办理，对依法依规进行质量监督管理带来了困难，如何监管、管到什么程度算尽到了职责。

2.政府投资市政工程与重点工程普遍存在赶进度、抢工期现象

房屋拆迁、管线迁改、交通疏解是城市内市政建设的主要三大障碍。在不能很好解决的前提下，工程建设往往受阻，无法正常实施，造成工程后期抢进度赶工期。

3.未经验收合格就投入使用

按《建筑法》《建设工程质量管理条例》要求工程竣工验收合格后方可投入使用。市政工程迫于政府目标或对市民的承诺，工程前期由于拆迁、管线迁改、交通疏解等因素往往拖延较长时间，建设工期压力较大，等具备施工条件后，又开始赶工期，很多项目在未完全竣工情况下投入使用，有些工程功能不完善，如仅能通行主干道，辅道、匝道等还未建成，使用安全存在隐患。

四、明确责任边界，创新建设质量安全监管工作有效机制

在当前城建规模和投资大增长的形势下，市政工程建设质量越来越受到社会的关注，新兴的BT、PPP建设模式，地铁的跨行业、跨领域的建设对质量管理体系都提出了重大挑战，建设工程法规体系明显滞后于建设的发展。质量监督机构在监管制度、机构建设、人才培养、监管手段的建立等方面明显薄弱。政府在当前形势下，应起到相应的支持作用，认真研究寻找对策，只有打破常规，建立新的适应当前发展的管理模式，才能有效地发挥监督管理作用，而不是把质量监督部门作为摆设、作为政府的防火墙去被动的适应。

1.政府出面，上下联动，健全监管组织机构

（1）政府协调对市政工程建设全过程进行研究，结合前期工程建设中的实例进行分析研究形成对策，尽早拟定重点工程的管理规则《政府投资工程质量管理规定》。

（2）确定政府投资工程的范畴，设立市场准入、现场准入制度（如保障房），设置合理工期、造价、质量要求等基本规定。

（3）界定建设各方的质量责任问题。包括PPP、BT、BOT、保障房等项目大、小业主以及检测、监测单位和材料流通环节。

（4）按照基本建设程序要求，把好进口关。对现阶段市政工程违规建设的现状进行研究，探索设立更为畅通的城建重点工程绿色通道。实行技术与程序分离审批制度，建设前期和建设期间，将不影响质量安全和重要使用功能的部分技术审查或审批部分，先行审批，以满足建设需要；

（5）建立重大市政工程预验收和试运营制度，制定市政工程竣工验收及分段验收规则。

（6）明确相关部门（土地、规划、环保、公安消防、交通、技术监督局、人防、卫生、电力、气象、房地局等）及人员的管理责任。

（7）明确竣工验收备案，城管、水务接收与交付使用以及物业管理规则。

（8）强化行政执法工作，简化行政执法程序。

（9）明确行政追责工作要求与规则。

2.城建委主导，部门互动，探索监管长效机制

城建委作为城市建设的主体部门,为适应城市建设的需要，应及早考虑调整内设机构，完善内部管理职能和界限，更高效进行管理。同时加强横向联系，和其他专业主管部门做好市政工程特别是重点工程的前期研究以及基本建设程序的协调工作，竣工验收的协同管理工作。

质量是工程的生命，也是企业的生命，只有把握好质量的方向盘，工程质量才能在建设、施工、监理、监管的把控下向着正确的方向前进！

（作者单位：武汉市市政工程质量监督站）