宁夏生态移民政策供给缺陷与原因分析

张　瑜

(1.四川大学公共管理学院，四川成都610064；2.北方民族大学管理学院，宁夏银川750021)



宁夏生态移民政策供给缺陷与原因分析

张瑜1，2

(1.四川大学公共管理学院，四川成都610064；2.北方民族大学管理学院，宁夏银川750021)

作为生态移民工程的顶层设计，移民政策的供给必须考量与移民群体现实需求的契合程度。这不仅关乎移民群体对政策本身的认可度与接纳度，还对移民群体的后续发展有着深远影响。宁夏是我国较早实施生态移民工程的省份之一，全面系统地分析该地区生态移民政策供给的缺陷与原因，对完善生态移民政策供给机制具有重要意义。

生态移民政策；政策供给；供给缺陷

近年来，宁夏地方政府出台了一系列关于促进生态移民发展的政策措施，使移民的生产生活水平得到了明显提升。但由于政策供给机制和政策本身的缺陷，政策供需间仍存在较多不相适应的地方。本文通过探析宁夏生态移民政策的供给缺陷，寻求移民政策有效供给的配套机制，以不断提升生态移民政策绩效。

一、宁夏生态移民政策供给现状

(一)纵向供给

生态移民政策的纵向供给是指从中央政府到宁夏回族自治区政府和自治区各级地方政府的垂直供给[1](102)。实施生态移民工程以来，国家颁布了多项政策予以助推。如2001年国家发布《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》和《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》，2002年经国务院批准，原国家计委、财政部、国家林业局、农业部、水利部等五部委联合制定《京津风沙源治理工程规划(2001～2010年)》[1](103)，国家相继出台了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》《易地扶贫搬迁“十二五”规划》等一系列关于促进西部地区生态环境治理和移民生计改善的方针政策。

宁夏回族自治区政府根据中央文件精神，结合宁夏移民发展实际，先后制定了《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》《关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》《关于做好生态移民就业培训和社会保障工作的通知》《关于进一步加强和完善生态移民工作政策意见》《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例(草案)》等政策措施。这些政策的实施对提高移民生产发展条件，提升移民生活质量起了积极作用。宁夏各级地方政府紧紧围绕自治区政府关于促进生态移民发展的具体政策，也制定了符合地方发展实际的地方性政策措施，如红寺堡区政府制定了《红寺堡区支持创业小额担保贷款管理办法》《关于进一步加强劳务输出工作的实施意见》《红寺堡区林权制度改革实施方案(补充)》《红寺堡区生态移民村村级组织建设实施办法(试行)》等政策。

(二)横向供给

生态移民政策的横向供给是指宁夏回族自治区各级政府根据国家和自治区层面关于生态移民的相关政策，因地制宜，从移民安置、移民补偿、移民后续发展等方面为移民群体提供的政策供给，以保障移民在新迁入区生产生活的可持续发展[1](106)。

1.基础设施建设。“十二五”期间，自治区政府免费为移民新村配置了太阳灶、热水器等现代设施。移民新村实现了通电、通(自来)水、通(柏油)路、通(公交)车、通广播电视、通邮、通电话，有学校、村级活动场所、医疗服务站、劳动就业服务中心、超市、文化广场、环保设施、新能源设施的“七通八有”，公共服务设施齐全，公共服务质量明显改善，移民生活水平普遍提高[2](29)。

2.移民补偿政策。根据《关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见(宁政发[2012]29号)》文件要求，提高了生态移民区设施农业的补助标准。生态移民继续享受在原籍的退耕还林、退耕还草政策，政府将种粮、良种、农资、农机等直接补贴覆盖到生态移民新村，按照扬黄灌区现行补贴标准执行。这些政策措施对妥善安置移民群体和促进移民后续生产发展产生了积极作用。

3.社会保障政策。根据宁政发[2012]29号文件要求，生态移民在迁入地享受和当地居民一样的社保政策，且移民在原住地享受的最低生活保障、医疗救助、新农合补助、妇幼卫生“六免一救助”、养老保险等政策不发生改变。若生态移民与用人单位签订劳动合同、建立了稳定劳动关系的，可随用人单位参加城镇职工养老、医疗、工伤、失业和生育保险；以灵活就业人员身份在城镇就业的，可选择以个人缴费形式参加迁入地的社会保险体系。

4.教育政策。按照《宁夏回族自治区人民政府关于印发宁夏“十二五”中南部山区教育移民实施方案的通知(宁政发[2011]74号)》文件要求，对进入中职学校和高职院校学习的移民子女给予一定的学费和生活费补助。宁夏职业技术学院、宁夏财经职业技术学院、宁夏工商职业技术学院每年单独自主招生计划的50%定向切块到中南部移民地区招收移民子女，并根据“订单培训，定向培养”的原则，每年举办职业技能培训班，为移民子女入职奠定技能基础。

5.就业培训政策。2011年《关于做好生态移民就业培训和社会保障工作的通知》中明确提出，要通过实施培训就业援助工程、开展转移就业培训、提供免费技工教育、创业培训等多种方式开展生态移民职业培训工作；通过劳务移民、就近就地就业、落实政策鼓励创业、就业服务等多种渠道促进生态移民就业；通过采取“三定一证一保”(即定培训学校、定培训人员，定就业去向，考取国家职业资格证书，保证推荐就业)的方法，对无地或少地的移民家庭实施培训就业援助；通过提供1～2年的免费技工教育，对未能继续升学并准备进入非农产业就业的初高中毕业生给予培训就业帮助。这些就业培训政策，提升了生态移民素质和自我发展能力。

二、宁夏生态移民政策供给缺陷

1.单一的政策供给模式。宁夏生态移民是典型的政府主导型移民，移民政策呈现出政府自上而下单一、单向供给的模式。这种带有行政强制性的政策供给模式在供给结构、供给程序及供给内容上具有较强的指令性与固定性，极易忽视政策需求的差异性与地域性，使得在政策供给惯性的推动下，不同类型、不同发展水平的移民(地区)都按照统一的政策内容来执行。由于欠考虑移民的实际需求，这种统一供给模式常导致政策供需发生偏离，直接表现为一些急需的移民政策供给不足，而一些并不急需的政策则持续地大量供给，造成政策资源不能配置到效益最高的领域。这不仅加大了政府政策供给的负担，也降低了政策供给的效率和质量。

2.不当的政策供给结构。生态补偿(货币性)政策只是移民政策供给的基本构成，移民长远发展所需的生产发展政策和生活保障政策才是政策供给的重中之重。但一些地方政府未根据移民区域的实际情况来决定移民政策的供给，只根据政府自身利益和政绩做决定，过多考虑提供“看得见、摸得着”的硬发展政策，忽视了促进移民生计可持续发展的政策提供。可见，有限的政策资源若得不到科学的设计与合理的利用，就无法真正达成帮助农民发展生产、改善生活质量的目的。

3.不均的政策供给内容。“十一五”时期，移民生产生活设施补贴项目少、标准低，各项公共服务设施配套也较为简陋。而“十二五”时期生态移民搬迁时，政府给予的移民住房补助比例大大提升。而这种新旧政策的衔接不当直接影响了移民安置区的社会稳定与和谐，给基层管理带来诸多问题。

4.僵化的政策供给机制。自治区政府《“十二五”中南部地区生态移民规划》中关于移民对象确定的政策是“必须严格按照2009年12月31日以前的户数、人数确定移民对象”。这种严格的以户籍分户时间节点为依据的分配政策导致生态移民存在不合理分户和应分户而没有分户的情况，出现一大批单户多人、多代居住的问题[2](333)，直接造成“不迁”“返迁”的移民安置问题频发。同时，根据宁夏生态移民政策，政府每户补贴2.5万元，其余由农户自筹，但是国家扶贫移民的资金补助标准并未随着建筑材料等价格的上涨而调整，从而加重了地方财政的压力和生态移民的迁移成本和生活负担。诸如上述涉及移民群体能否“搬得出、稳得住、能致富”的现实问题，移民政策供给机制并没有适时进行动态调整，无形中拉大了政策供需间的距离。

三、宁夏生态移民政策供给缺陷的原因分析

1.法律依据缺失。生态移民工程的顺利实施需要完整的法律体系作为制度保障。目前我国现有的法律体系中缺少专门针对生态移民的法律规定[3]，与生态移民相关的法律规范散见于退耕还林(草)、环境保护等文件中，而且已有的法律法规缺少与生态移民补偿和安置直接相关的条款。此外，由于缺乏强有力的法律依据和科学的政策顶层设计，地方政府制定的政策多以决定、办法、方案的形式出台，这不仅造成移民政策在实施过程中无法可依，影响政策本身的效力和信度，还导致政出多门，政策交叉、政策“打架”等偏差频发，加大了移民政策协调的难度和政策运行的成本。

2.行政体制掣肘。在中央集权体制下，自上而下单向型的公权力运行向度必然造成其他社会力量的权利行使处于被动、消极、压抑的状态，因而“自下而上”的移民参与政策过程与中央集权体制要求的强化内部管控和增强政策向心力是相抵触的，作为弱势群体的移民群体被排除在决策体系之外，只能被动地接收决策机构做出的政策选择。因此，集中统一领导的行政管理体制和运作模式是制约移民政策供需匹配的主要原因。

3.利益藩篱约束。生态移民政策作为实现移民迁移安置目标的行为准则，其本质说到底是“对移民社区/社群的价值做权威性的分配”。作为政策资源的主要分配者，地方政府的选择和官员的偏好决定着移民政策供给的内容、标准和范围，政策供给在利益分配上总是偏向于那些在结构上就近于权力中心、资源控制和行动动力较强的集体。当政策对象(移民群体)对这种利益分配格局提出质疑或不满时，政策主体(各级政府)会通过各种手段来维护自己的利益追求。加之缺乏有效的政策实施监督机制，政策主体利用公权力寻租、贪腐屡见不鲜，导致移民政策扭曲变形，严重偏离了政策供给目标，损害了政策的严肃性与权威性。

4.权利保障窘境。现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，更将其视为公共政策的基石。目前，各级地方政府缺乏对移民政策供给效果的信息沟通与反馈环节，没有把移民政策供给情况纳入村务公开的范围，没有开展群众监督，政策供给的效果评价也缺乏专业性，致使在整个生态移民政策供给体系中，信息双向流动梗阻，政策主体与政策对象都无法获得真实有用的信息，移民知情权得不到有效保障。同时，作为移民政策的受众，移民表达政策需求的渠道缺失，参与社区事务决策的积极性不高[4]，又使其丧失了应有的参与权和决策权。因此，移民合法权利得不到有效保障，必然造成移民的政策需求无法有效反馈，政策系统的良性循环无法实现。

四、促进宁夏生态移民政策有效供给的几点建议

1.制定生态移民相关法律法规。为更好地促进生态移民政策的有效供给，必须健全生态移民的法制建设。建议中央政府尽快制定《生态移民实施条例》，对生态移民过程中的一般性问题、共性问题做出有法律效力的解释和规定[5]。加快在生态移民管理、救助、扶持与权益保障等方面的立法进程，明确移民权利和义务，明确移民申诉和处理办法；明确各级政府的职能和责任，明确各职能部门间的权力边界与业务范围，从而为生态移民政策有效供给提供有法可依、有法必依的法律环境与平台。

2.完善移民政策信息公开与参与表达机制。改变“自上而下”政策供给的被动接纳模式为“自下而上”政策需求的主动表达模式，离不开完善的政策信息公开与需求表达机制。首先，通过畅通政策主体间、政策主体与政策对象间的信息沟通渠道，全面公开与移民相关的政策规划信息、政策方案执行信息与政策绩效评价信息，减少政策信息占有的非对称性，确保移民拥有平等的知情权，这项权利也是移民实现参与和监督移民工作的前提[6]。其次，确保移民享有充分的参与权[7]。这不仅是公共政策本质属性——公共性的内在要求，也是民主政治发展的必然要求。通过完善移民参与政策供给与决策的听证质询制度，弥补移民政策决策的有限理性，降低政策供给的交易成本。

3.健全移民政策有效供给的监督与反馈机制。一项政策措施无论成功还是失败，都需要通过反馈作用，才能够对新一轮的输入产生影响。在整个生态移民工程实施进程中，只有当移民信息有效反馈时，存在的问题才能得到及时纠偏，生态移民政策机制良性循环才能够实现。与此同时，必须强化舆论监督、移民群体监督的力度。通过运用新兴传播媒介，实时监督移民资金投入使用情况、移民安置补偿情况、移民权益保障情况、移民申诉处理情况等，确保政策供给过程透明规范运行。

4.建立移民政策有效供给的动态调适机制。要根据宁夏的实际情况，建立具有动态性、灵活性的政策供给调适机制，及时对政策方案、方案与目标之间的关系进行修正、补充和调整。这就要求地方政府一方面需要提升政策供给前瞻性的能力，做好政策提供前的调研、论证、评估与预测；另一方面，要求地方政府在政策供给过程中，能够根据政策供求偏差，及时调整政策供给内容和供给结构，灵活采取相应的政策措施。这里的灵活性不是指随意而为，也不是在供给中曲解政策，而是在不违背移民发展规律和政策稳定性的前提下，将不符合移民需求的政策供给内容及时修改、完善与废止，从而降低政策盲目推进的成本和风险。

[1]李媛媛，李伟.少数民族地区生态移民政策研究——以内蒙古为例[M].北京：经济科学出版社，2015.

[2]李培林，王晓毅.生态移民与发展转型——宁夏移民与扶贫研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[3]张云雁.西部生态移民的相关政策法律研究[J].前沿，2011(20).

[4]高梅.宁夏红寺堡区生态移民城市化社区发展调研[J].北方民族大学学报(哲学社会科学版)，2013(5).

[5]朱文玉，徐晗宇.土地荒漠化与我国生态移民政策研究[J].环境科学与管理，2006(5).

[6]乔军.对三江源生态移民权利保障的思考[J].攀登，2006(3).

[7]纳慧.宁夏红寺堡生态移民经济效益提升的调研分析[J].北方民族大学学报(哲学社会科学版)，2016(2).

【责任编辑马明德】

2016-05-28

国家社会科学基金西部项目“西部地区生态环境治理政策研究”(15XZZ014)；北方民族大学基本科研项目“西北荒漠化地区生态移民政策研究——基于宁夏的分析”(2015JBK078)；北方民族大学国家民委人文社科重点研究基地——西北民族地区政府治理与社会管理研究中心项目“新常态下宁夏地区生态移民社会融入问题研究”

张瑜(1982-)，女，宁夏银川人，四川大学公共管理学院博士生，北方民族大学管理学院副教授，主要从事公共管理研究。

D632.4

A

1674-6627(2016)05-0141-04