多措并举，促进林业有害生物社会化防治健康发展

文/杨细明 蔡国贵 王玲萍

多措并举，促进林业有害生物社会化防治健康发展

文/杨细明 蔡国贵 王玲萍

福建是南方重点林区，又是国内林业有害生物灾害频发和受害严重的省份之一。林业有害生物发生种类繁多，危害较为严重的有20多种。每年主要林业有害生物年发生面积达20多万hm2左右，马尾松毛虫、松墨天牛、柳杉毛虫、刚竹毒蛾、桉树枝瘿姬小蜂等一些主要病虫害在局部地区成灾，松材线虫病疫情发生对全省森林资源和国土生态安全构成了严重威胁。2000年前，防治工作多由林业主管部门及其防治机构负责，林权制度改革后，经营主体多元化、经营规模多样化和经营方式分散化对这种单靠林业部门包揽天下和基层林业有害生物防治检疫机构既当“运动员”，又当“教练员”和“裁判员”的方式提出了挑战，随着松材线虫病传入福建，多数地方防治检疫机构人员少，专业技术力量不足，已经无法适应日益繁重的防治任务。为落实防治责任，破解防治难题，保障森林生态安全，各级主管部门所属的林业有害生物防治检疫机构职能逐渐转变，防治体制机制不断创新，积极鼓励、引导和培育林业有害生物防治服务组织发展。近年来，全省正探索建立社会积极参与、政府督导监管、社会化运作的防治工作新机制，打开防治市场、发展模式逐步规范和不断完善的新局面。

一、创造有利条件，鼓励加快发展

一是鼓励引导扶持，队伍不断壮大。2014年，省政府将“大力发展专业化社会化服务组织”列入涉林工作主要任务，福建省林业厅加大林业有害生物防治服务组织引导和培育力度，及时下发了《关于促进林业有害生物防治服务组织发展的通知》，明确要求各地林业主管部门要加强鼓励引导，强化技术培训，有条件的地方采取无偿出借防治器具、检验检测设备、支持符合条件的防治服务组织申请林业贷款，争取将其开展防治需要的喷药机具列入农机补贴范围，享受小微企业优惠政策、税收支持政策或允许财政资金直接拨补等方式，积极扶持辖区内防治服务组织发展。泉州市、延平区等林业局对辖区部分防治专业公司给予购置防治器械资金补助，大大促进了防治服务组织的培育和发展壮大。经过近几年的宣传与引导，各地林业有害生物防治服务组织不断涌现，特别是近两年，防治服务组织发展速度加快。据不完全统计，全省防治服务组织已从2008年的几家发展到现在的104家，这些防治服务组织其经营范围中都有“病虫害防治”或“林业有害生物防治”等相关业务，防治服务类型主要为防治方案编制、防治工程作业施工、防治质量监理等三种类型。

二是推行绩效承包，创新防治模式。2001年底，福建省首次在厦门市发现松材线虫病后，厦门岛内的思明区、湖里区和岛外的同安区、翔安区率先采用绩效承包防治模式，由广东南海绿宝松材线虫病工程治理有限公司和广东省惠州市神龙松材线虫病综合治理有限公司分别承包岛内和岛外三年一轮的防治工作，拉开了福建林业有害生物社会化防治的序幕。随后一些地方借鉴厦门市的成功做法，先后推行绩效承包防治，至2016年，全省共有泰宁县、厦门市岛内、同安区、海沧区、泉州市台商投资区、石狮市、丰泽区、晋江市、洛江区、永春县、清源山风景区、莆田市涵江区、仙游县、福州市连江县、福州植物园、宁德市蕉城区、福鼎市、福安市等地的松材线虫病疫情防控和马尾松毛虫等主要林业有害生物防治采取季节性防治、一年承包防治和3-5年一轮绩效承包防治，先后有25家防治服务组织通过公开招投标参与了松材线虫病等重大林业有害生物防控工作，通过政府购买服务、防治服务组织承接业务和引入监理公司进行承包防治，进一步明确了防治目标任务，明晰了业主、防治公司、监理公司责、权、利关系，推动林业有害生物精准防治，疫（灾）情防治进度和质量有了明显提升，社会化、专业化程度逐年提高。

三是推进购买服务，增强防治活力。2014年，为深入贯彻落实省政府下发的《关于推进政府购买服务的实施意见》，林业主管部门及其森防检疫机构主动作为，为解决基层森防人员少，有效推进防控工作，从本辖区林业有害生物监测、防治工作的实际需要出发，并结合当地实际和防治任务大小，全力推进松材线虫病防控实行政府购买服务，认真按照松材线虫病防控部署安排和林业有害生物普查方案要求，制定切实可行的防控实施方案或普查方案和防治作业方案，确定松材线虫病防治、监测标的，实行公开招投标，择优选择具有一定实力的林业有害生物防治方案编制、防治作业工程和防治工程监理等防治服务组织承接业务，不断推动防治减灾市场化，大大调动了社会参与林业有害生物防治与监测调查的积极性。同时林业主管部门及其防治检疫机构不断加强对防治服务组织开展有害生物防治和监测调查期间的督促指导、技术把关和监督管理，实行多管齐下、各尽其职、各负其责，增强了防治活力。

二、正视发展现状，破解监管难题

一是统一标准方法，提供技术支持。近几年政府购买服务的项目主要为林业有害生物监测普查、防治方案编制、防治工程施工与监理，以及灾害评估和防治效果验收等。由于林业有害生物防治技术性和专业性强，加上不同种类林业有害生物的生物学特性、监测和防治方法和防治时机各异，发生危害及造成的林木损失程度衡量标准不同。松材线虫病的综合防控是福建防治服务组织承接最多的工作。为确保松材线虫病防控取得预期成效和防治服务到位，2014年省林业有害生物防治检疫局等单位起草制定并经省质量技术监督局发布了省地方标准《松材线虫病防控技术规程》（DB35/T1451-2014），具体明确了松材线虫病防控的方针、机制、策略、管理制度和组织形式，统一规定了防控不同环节的技术措施和规范要求。同时还规定了防控质量监理的方法、内容和技术、不同防治措施和不同防治阶段松材线虫病防控效果的评估技术指标和方法及检查验收的技术指标和要求等，为防治服务组织提供了技术和管理依据。省林业厅和市、县（区）林业主管部门及时对标准进行宣传与统一培训，使参与林业有害生物普查、防治或监理的公司（专业队）通过相关防治技术培训，初步掌握一些主要林业有害生物防治技术和要求，为确保防治服务质量奠定了良好基础。

二是搞好专业服务，开放市场空间。目前福建单一从事林业有害生物防治的防治服务组织占比小，防治质量专业监理公司更少，大多只是在经营范围中增加了防治业务，处于“兼职”状态。由于缺少专业技术力量，导致防治服务质量不高、实施效果不挂，虽然各地千方百计加强培训，尽最大能力为防治服务组织人员提供培训机会，但受到举办培训班的有关政策和经费限制，迫切需要从业人员加强自身学习和主动参加专业技术培训或岗前培训，尽快培养从事防治服务的技术能手和管理骨干力量，以适应防治服务和质量要求。当前除厦门市外，全省多数地方财政用于林业有害生物防治专项资金较少，特别是对松材线虫病等重大林业有害生物防治资金投入不足，预防与防治不全面，防治规模和工程量偏小，有的地方仍旧采取自发组织防治、应急救灾或临时防治方式，尚没有推行政府购买服务或联防联治，防治市场规模较小，虽然社会化防治服务组织参与热情较高，但信心不足，一定程度影响了市场化、专业化进程。近几年，林业主管部门逐步转变管理方式，能由市场完成的防治等业务项目交由社会化防治服务组织开展，引导服务组织向优质高效的全程式防治服务方向发展，并不断完善服务模式，扩大服务规模，为社会化防治服务组织开放广阔的市场空间和提供施展服务的平台。

三是规范市场秩序，提升服务水平。目前林业有害生物监测防治项目公开招投标市场准入门槛低，防治服务组织及从业人员缺乏归口管理，招投标时存在借用管理或技术人员资格证书，提供业绩证明等材料把关不严，个别服务组织甚至采取不正当竞争，串通投标、抬高标价或压低标价等，扰乱防治市场秩序，防治项目服务有些采用以最低价中标的评标方法不够科学合理，中标后服务组织受利益驱动只能偷工减料，不按要求开展服务，有的出现转包，导致防治进度和质量低劣等问题。2016年，福建省林业厅出台了《关于加强林业有害生物社会化防治管理工作的通知》规范性文件，重点强化行业监管，明确要求实行登记备案制度、建立专家库和规范监管，营造公平、公正、公开的防治市场环境。同时各级林业主管部门正在进一步制定防治项目检查验收标准和程序，完善监理单位的监督检查约束条件，开展承包防治前，具体明确业主与防治服务组织对作业面积、地点、防治方式、时间、技术要求、质量标准、验收程序、权利与义务、违约责任及其他需要约定的事项，并探索制定防治技术标准，防治效果评估办法和监管办法，按照合同对防治服务组织进行约束，提升防治服务水平和质量。

三、完善政策措施，促进健康发展

一是强化队伍培训，提高防治能力。各级防治检疫机构和科研院校充分发挥自身技术、信息和管理优势，积极主动为社会化防治组织提供综合服务，全面提高社会化组织的防治能力，做到“召之即来，来之能战，战之能胜”。各级林业部门及时提供监测防治信息，不同层次举办技术培训，并建立防治专业队、乡镇监管人员、监理公司等岗前技术培训制度。通过培训，着力提高监督管理人员、乡镇村监测调查人员、护林员和防治服务组织从业人员的整体素质和专业技术水平，特别要全面掌握松材线虫病等重大林业有害生物监测普查、规范防治技术和要求，促使防治服务组织技术不断成熟，防治服务质量稳定，管理人员监管到位，全面提高防治能力和管理水平。

二是严格服务监管，保证进度质量。目前，福建林业有害生物社会化防治以松材线虫病、松墨天牛等重大林业有害生物防治及重点生态区位的防御为突破口，通过政府向社会防治服务组织公司购买服务的方式开展，要求防治服务组织严格按照《松材线虫病防控技术规程》等地方标准、年度实施方案和其他技术要求，加强内部全面质量管理，精准开展防治工作，重点落实防治季节、药剂数量、用药时间和方式等技术要点，严格按照合同规范等要求适时开展防治和监理。同时业主不定期开展随机抽查，切实加强对防治公司和监理公司的监督，对防治承包项目进行全程跟踪，开展现场实地督查，并严格按照防治效果和合同规定支付款项兑现奖惩，保证防治作业进度和防治质量。

三是畅通信息渠道，营造良好环境。按照属地管理的原则，防治方案编制（技术咨询）单位、防治工程施工单位、防治工程监理单位等3种类型林业有害生物防治服务组织可向所在地的县级或相应森防检疫机构申请登记。申请单位需要填写完善申请表，确定需要登记备案的类型，提供法人、工商注册、办公或仓储场所、从业人员、业绩等相关证明材料。同时，进一步加强社会化防治工作的信息公开，将已登记备案的、经评价的防治服务组织等级和类型、有不良记录的防治服务组织和从业人员等进行信息公开，供防治市场择优选取，使讲诚信、有实力的防治组织参与到林业有害生物防治中来。各级防治检疫机构将在审核后给予登记备案，建立数据档案。各地根据社会化防治服务组织发展不平衡，有市场无需求、有需求无市场的现象，借鉴好的经验和做法，积极争取政府扶持，加强政策引导，促进社会化防治组织沿着“公助民营、独立核算、市场运作、自负盈亏”的轨道快速发展，为防治市场营造良好的环境。

四是发挥专家作用，实行科学评价。林业有害生物防治专业性强，森林病虫害保险中的灾害勘查、林业有害生物防治公开招投标的评审、社会化防治效果评价以及将要开展的防治服务组织等级评价等均需要专家的参与。全省将建立全省林业有害生物防治专家库，熟悉林业有害生物防治法律法规、政策和规章，服从管理，无不良记录，同时具有高级专业技术职称或同等专业水平，从事防治工作5年以上的人员均可经申请、推荐或自荐进入林业有害生物防治专家库。要按照《林业有害生物防治服务组织等级划分规范》（DB35/T 1523-2015）启动等级评价，由全省专家库中抽取专家组成的专家委员会，对已登记备案的申请单位，根据实力和服务质量，划分出不同类型和等级，促进防治服务组织不断提升服务能力和水平，实现做强做大，增强发展后劲。

五是规范市场管理，推进公平竞争。政府采取招投标的方式确定防治公司（专业队），对松材线虫病等重大林业有害生物灾害进行专业处置，建立由政府买单、部门监管、防治行为由防治公司全权负责的新模式，实现林业部门主体职能由具体防治向执法监管和公共服务转变，这是建立林业有害生物社会化、专业化防治的新机制、新举措。在培育社会化服务的过程中，各级林业主管部门的监管必须同步跟进，积极探索，不断完善社会化防治服务组织管理制度，按照相关法律法规要求，建立健全各项章程、制度，在科学制定防治方案和经费合理测算的基础上，规范收费标准和行为，切实维护服务和被服务双方的利益。同时，林业主管部门建立监督机制，对服务过程和行为进行监督指导，规范服务行为；健全防效认定机制，对防治过程中和成效进行评估；加强对辖区内防治工作加强督查，及时通报，建立防治服务组织不良记录（黑名单），限制有不良记录的服务组织及从业人员承接防治工作，确保防治市场依法、公平、有序、健康发展。

（作者单位：福建省林业有害生物防治检疫局）

责任编辑/丁 珌