江苏省积极推进适度普惠型社会福利体系建设

• 江苏省民政厅副厅长 钮学兴

江苏省积极推进适度普惠型社会福利体系建设

• 江苏省民政厅副厅长 钮学兴

2011年签定的《民政部江苏省人民政府共同推进江苏民政事业率先发展合作协议》明确提出，要把江苏建成适度普惠型社会福利制度的试验区，并就推进社会福利社会化、加快建设养老服务体系、建立健全儿童福利体系、不断提高残疾人社会保障和服务水平、深化殡葬工作改革等提出了明确要求。

近些年来，江苏各级民政部门，围绕适度普惠型社会福利制度的建设，以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，着力推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，在全省基本建立起了与“两个率先”要求相适应的适度普惠型社会福利体系。

江苏省社会福利工作紧紧围绕全面建成小康社会的总目标，以实施“民生幸福工程”为载体，逐步拓展社会福利的保障范围，着力推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，全力打造全国适度普惠型社会福利制度试验区，加快推进基本公共服务均等化，不断提高全省人民的生活质量，让发展成果体现在提高人民生活水平上，体现在满足人民物质文化需求和促进人的全面发展上。根据江苏经济社会发展水平，积极履行民政部门工作职能，加快构建适度普惠型社会福利制度。

一、构建了适度普惠型老年人社会福利服务体系

一是法规政策体系初步形成。江苏省于2011年和2015年先后颁布了《江苏省老年人权益保障条例》和《江苏省养老服务条例》两部地方性法规，将加快养老服务发展以法律的形式加以明确，确保养老服务业在法制化、规范化的轨道上运行。在2014年省政府出台《关于加快发展养老服务业 完善养老服务体系的实施意见》基础上，省民政厅联合相关职能部门相继出台了15部落实配套政策文件，形成了相互衔接、互为支撑的养老服务政策体系，为养老服务的健康发展创造了良好环境。

二是服务能力不断提高。坚持以满足广大老年群众养老服务需求为出发点和落脚点，充分调动社会力量积极性，推动养老服务建设能力的提高，巩固居家养老基础地位。

全省共建成城乡社区居家养老服务中心2万多家，实现城市社区居家养老服务全覆盖，苏南、苏中、苏北农村社区居家养老服务覆盖率分别达到90%、80%和70%。全省共建成95个“虚拟养老院”、农村“老年关爱之家”795所，3万多名农村老年人获得关爱服务。截至2015年年底，每千名老人拥有养老床位数35.2张，其中护理型床位数达到14万张，占养老机构床位总数的32%，经卫生计生部门批准设立的护理院达到146家。

大力推动医养结合，在社区医疗卫生机构建立健康档案库，每年为65周岁以上老年人提供一次健康管理服务，并逐步探索家庭病床服务模式。积极探索养老护理险制度。南通市已于今年被人力资源和社会保障部列为全国长期护理保险试点城市，同时在全省率先出台了《关于建立基本照护保险制度的意见》，明确个人缴纳、医保统筹和政府补助按照一定比例筹集保险金，覆盖市区近110万人。

加强养老服务标准化建设。科学制定老年人能力评估标准，将老年人评估结果作为政府购买养老服务的重要参考。制定居家养老服务中心4A级评定标准，推动居家养老服务管理的科学化、规范化。

三是保障水平不断加强。在保障老年人基本养老服务需求方面，我省已初步构建起突出重点、覆盖城乡的养老服务保障体系。城乡特困老人入住机构的费用由政府统一承担，散居特困老人，按照城市“三无”10073元/年·人、“农村五保”7144元/年·人的标准发放生活补助。同时，采取普惠福利和重点扶助相结合的方式，拓展政府责任范围。从2011年开始，每年有超过200万名80周岁以上老年人领取政府发放的尊老金。2015年，全省150万经济困难的失能、高龄老年人定期领取养老服务补贴。注重老年人精神关爱，在全省范围组织开展“快乐晚年精神关爱行动”，推出了“温暖空巢”“心灵茶吧”“舞动夕阳”“校园争辉”等深受老年人欢迎的精神关爱项目，不断丰富农村老年人精神文化生活。

四是社会参与显著提升。注重发挥社会力量积极性和市场机制作用，推动养老服务社会化、产业化进程，促进全省养老服务业质态提升。充分发挥财政资金投入的引导和撬动作用，2013－2016年，省财政分别安排养老服务专项资金4.3亿元、6.2亿元、7.2亿元和8亿元，用于城乡养老服务设施建设，并统一不同所有制养老服务设施的补助标准，引导社会资本参与养老服务。截至目前，全省民办养老机构总数达到1226家，公办民营养老机构数177家，社会力量举办或经营各类养老床位数达到30万张，占养老床位总数的50%以上。大力推进“安康关爱行动”，老年人意外伤害险覆盖人数606万人。

五是人才队伍建设得到加强。一是加快推进养老服务专业教育体系建设。通过实行单独招生、增列招生计划、设立奖助学金等方式吸引扩充生源，拓展人才培养规模。二是大力开展养老服务人才职业培训。实施“222”免费培训工程。截至目前，全省共培训了3.5万余名养老护理员，护理员持证上岗率超过80%。三是努力提高养老服务人才队伍待遇。建立养老服务专业技术人员激励制度，力争本地区养老护理员工资不低于当地职工平均工资。

六是养老产业蓬勃发展。积极探索养老服务产业化发展路子，充分发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用。创新政策支持，借力国家开发性金融发展养老服务，仅去年国开行对江苏养老服务项目授信就达到10亿元以上；一批政府与社会资本合作的养老设施项目正在稳步推进。目前，已有众多国内外知名企业、上市公司进入江苏省养老服务业，共建成省级健康养老服务业集聚区1个，在证交所挂牌养老服务企业5家，投资建成20亿元以上的养老服务项目5个。世界第二、欧洲第一规模的法国欧葆庭集团在华第一个项目即落户南京，打造医养康护一体的高端养老机构。

江苏在加快发展养老服务业的进程中，坚持问题导向，梳理了制约养老服务业发展的8大难点，努力实现重点突破。

一是破解用地难。我省在国务院要求的养老服务人均用地面积最低0.1平方米基础上翻一番，提高到0.2平方米以上，新建小区和老旧小区分别按照每百户不少于20和15平方米配建和调剂养老服务用房。

二是破解融资难。联合江苏省金融管理部门出台了全国首个《关于金融支持养老服务业发展的意见》，引导各类金融机构加大对养老服务业信贷投入。据不完全统计，全省养老服务机构建设获得金融授信累计达到20亿元以上。

三是破解医养融合难。江苏省所有养老服务机构都能提供基本医疗服务，所有社区卫生机构都为65岁以上老人建立了健康档案。

四是破解开放难。江苏省6部门联合出台了鼓励外资参与养老服务业发展的支持政策，在税费、补贴、供地等方面享受内资同等待遇。目前已有来自美国、法国、德国、新加坡、澳洲、日本、以色列等20多家养老服务企业，以直接投资、运营项目和开展合作等方式落户江苏。

五是破解消防难。对各类养老服务设施存在的消防安全隐患分类施策，排出12个方面的治理重点，明确整改期限，按7种不同情形分类处理。

六是破解养老补贴难。江苏省加大养老服务“砖头、床头、人头”补贴力度，给予各类养老机构一次性建设补贴，对收住不同类型的老人给予相应的床位运营补贴，对经济困难的高龄、失能老人给予服务和护理补贴。对80周岁以上老人发放尊老金，每年发放13亿元以上。

七是破解人才难。我省多措并举，建立了一系列人才保障制度。从2012年起，在全省范围内组织开展养老护理员和养老机构负责人免费培训工程，基本完成对全省养老护理员、养老机构负责人的轮训工作。同时，对取得相应资格的养老护理员给予一次性补贴，苏州、南通等地还建立了特岗津贴制度。

八是破解智慧养老服务难。省本级投入4000万元开发了江苏省养老服务信息管理系统，全省14家养老服务组织和机构被确定为国家智慧养老服务试点，通过信息化网络系统，为辖区内有需求的老人提供服务。

二、加快构建适度普惠型儿童社会福利体系

江苏省遵循“儿童优先”原则，建立健全以家庭养育为基础、机构服务为骨干，城乡一体化、组织网络化、服务专业化、保障制度化的儿童福利体系，确保儿童健康快乐成长。2014年12月26日，省政府办公厅印发了《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》(苏政办发〔2014〕113号)，这是全国第一家以省政府文件形式出台的涵盖困境儿童的生活、医疗、教育、监护、救助和关爱等方面，采取了一系列政策措施。

一是全面建立孤儿保障机制。全面建立城乡统筹的孤儿生活保障制度，提高孤儿养育标准，建立健全自然增长机制，不断完善孤残儿童养育、医疗康复、教育、就业、住房等保障政策。今年，全省保障孤儿19443人，2015年社会散居孤儿和集中供养孤儿养育标准分别不低于每人每月950元和1600元。

二是建立大病儿童慈善救助机制。省民政厅、省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省卫生厅、省慈善总会发布了《江苏省贫困家庭儿童重大疾病慈善救助实施意见》，建立贫困家庭儿童重大疾病慈善救助制度，以更好地发挥慈善救助机制在社会保障体系中的作用，切实缓解贫困家庭重大疾病患儿的医疗困难。

三是建立困境儿童分类保障机制。针对我省先前儿童保障服务对象主要是孤儿和艾滋病病毒感染儿童，省政府办公厅出台了《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》，明确将困境儿童分为孤儿、监护人监护缺失的儿童、监护人无力履行监护职责的儿童、重残重病和流浪儿童及其他需要帮助的儿童，全省5类19种约25万名困境儿童从中获益。

四是加强儿童福利机构建设。全面强化儿童福利设施硬件建设，通过新建、改扩建，加强县级儿童福利设施建设，改善集中收养条件，提升基础服务能力。2015年底，全省每个县（市）建有专门的儿童福利设施，初步建成布局合理、功能完备、管理规范的基层儿童福利设施网络，确保弃孤儿童得到妥善安置、良好抚育。

三、加快构建适度普惠型残疾人社会福利体系

民政部门作为保障残疾人相关权益的行政主管部门，承担着为残疾人提供社会福利的职能。我省各级民政部门建立适度普惠的残疾人社会福利体系，重点从以下四个方面展开：

一是不断完善福利企业减免税等扶持政策，鼓励社会力量和民间资本兴办社会福利企业，促进有劳动能力和就业愿望的残疾人稳定就业。省级财政每年安排资金对福利企业技改贴息工作的发放。依据相关规定及时办理福利企业进口设备海关免税报批手续，每年为福利企业减免海关关税1亿多元。

二是进一步完善无固定收入重度残疾人生活补助办法和大病救助制度，对纳入最低生活保障后生活仍然困难的重度残疾人实施重残补贴金制度，对一户多残、依老养残等特殊困难家庭中的残疾人给予特别救助。2016年，江苏省政府出台了《关于完善残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，明确低保家庭内的重度残疾人按照当地低保标准30%～40%发放生活补贴，低保家庭内的非重度残疾人按照当地低保标准25%发放生活补贴，重度残疾人护理补贴按照城镇、农村分别按不低于120元/月·人、80元/月·人的标准发放。

三是加快推进县（市、区）综合社会福利中心建设，不断提高残疾人福利供养水平。

四是推动精神病人福利事业发展，探索建立了“三无”和特困精神病患者的防治和救助制度，加强精神病社会福利院建设，民政精神卫生福利总床位数占精神卫生总床位数的50%以上。对精神残疾的残疾人实施救助，规定本人每月按照当地最低生活保障标准的120%发放保障金。积极协调江苏省各部委对我省10多家精神病院的新建和扩建工作，提高和改善“三无”精神病患者、复退军人精神病患者和特困精神病人的医疗水平及服务条件。

五是福彩助残活动深入推进。2007年以来，我省连续8年成功开展福彩助残“福康行”活动，安排省级福利彩票公益金近1亿元，为城乡低保对象和特困供养人员中肢体残疾患者免费安装假肢，为不适宜安装假肢的残疾人和敬老院行动不便的老人捐赠轮康复辅具，10多万名残疾人从中受益。2016年起，我省推动康复服务进特困供养机构，省福彩公益金今后3年将投入2.5亿元开展“福馨工程”，为全省所有特困供养机构建设康复室，配备必要的康复器材。

四、加快构建全民共享的适度普惠型社会福利体系

在深化老、小、残福利制度改革的同时，我省还不断建立完善全社会福利制度，让更多的群众享受到民生建设带来的福祉。

一是惠民殡葬政策广泛实施。我省在免除城乡困难群众、重点优抚对象基本丧葬服务费的基础上，从2012年起，扩大覆盖人群，逐步实现面向全民免除基本丧葬服务费，建立了普惠型殡葬制度。大力推行绿色殡葬、文明办丧，将骨灰的生态化处理和立体式存放纳入到基本殡葬服务项目。这一制度每年为全省减免殡葬费用7亿元。

二是婚姻登记全部免费。我省每年婚姻登记在100万对左右，这一政策实施后，每年为婚姻登记群众免除的费用约1000万元。

三是普惠型节日慰问常态化开展。每年的元旦春节期间，省、市、县三级财政安排专项资金，对城乡低保对象、特困供养人员、孤残儿童、优抚对象等进行普惠式慰问，每年仅省财政此项支出就达2.5亿元。

下一步，江苏省社会福利制度建设以适度普惠为导向，以不断提高社会成员生活质量、促进社会公平、推进社会和谐为目标，以“扩面、增项、提标”为主要内容，扩展福利群里的覆盖范围，增加新的福利项目，实现城乡一体化，坚持政府主导、民政主管、部门合作、社会参与，建立包括政府责任、专业化的社会工作和多元化社区服务等政策体系。