青海藏区精准扶贫实践难题阐析

刘红梅

摘要：实施精准扶贫，是扶贫开发方式的重大创新，代表了扶贫开发未来的发展方向，引领扶贫开发体制机制的创新。本文旨在重点研究青海藏区精准扶贫实践困境及其原因阐释，以全面推进青海藏区减贫治理体系的科学化、现代化。

关键词：青海藏区；精准扶贫；实践难题

精准扶贫、精准脱贫是习近平总书记扶贫战略思想的集中体现，是我们党的重要历史使命，是树立和贯彻共享发展理念的必然要求，是全面建成小康社会的底线目标和艰巨任务。青海藏区要坚决打赢“十三五”扶贫开发攻坚战，必须牢牢把握扶贫开发的着力点，做到精准发力、综合施策、大力推进、务求实效。

减贫与发展是反映经济转型、社会进步的一面镜子。认识和掌握贫困化发生机理、演化特征及分布规律，是制定扶贫规划的重要依据。长期以来，区域发展滞后、经济建设落后、生态环境脆弱、公共服务滞后等因素，一直是青海藏区居民贫困问题的所在。

一、精准扶贫实践困境及其原因阐释

1.多种贫困类型并存。按照国内专家学者的划分，贫困主要分为环境恶劣型、优质资源短缺型和积弱型三种类型。其中，环境恶劣型贫困是因自然条件恶劣、灾害频发、高寒缺氧等因素造成的；优质资源短缺型贫困是因为科技教育、城镇化、工业化、人力资本、融资能力等软资源短缺所致；积弱型贫困是因为历史原因和环境因素导致的经济起步晚、基础差，加上文化素质低、技能缺乏、观念落后等因素造成的贫困。综合来看，青海藏区三种类型的贫困同时存在，且相互叠加，造成了贫困的复杂性、多元性和广泛性，也给扶贫攻坚带来不少困难。

2. 扶贫政策贯彻落实的困境。由于工作繁琐、审核把关难度大，监督机制不完善，对扶贫公平的重视程度不够，出现“伪低保户”、“伪贫困生”问题。加之低保退出机制不健全，一些陷入困境的群众无法及时纳入低保保障，而一些已经脱贫的低保户中仍然有继续领取低保补助的现象，虽不是普遍现象，但也暴露出原行扶贫政策的一些弊端和缺陷。侵占了真实贫困人群应享有的权利，剥夺了有限的扶贫资金，严重影响了社会公平。精准扶贫基于对以往扶贫工作的反思，其提出精准识别、帮扶、管理和考核的内涵，是新时期中国扶贫工作的重要机制。不过，从该机制的地方实践看，其面临着多方面的困境，须多方努力，做好政策的贯彻落实，如此才能更好地推动扶贫工作。

3.贫穷必定有贫困的根源。贫穷是因也是果。在广大贫穷落后地区，因为没有钱，就没有投资，没有投资就没有发展，没有发展就无法脱贫；因为贫穷，儿童失学甚至辍学；因为贫穷，人们的生产生活难以抵制自然灾害的破坏和影响；因为贫穷，不少群众看不到希望，精神萎靡、一蹶不振……陷入贫穷的恶性循环中。贫穷也是青海藏区发展迟缓的又一原因。

4.面临结构性贫困的挑战。结构主义是贫困研究的传统之一，社会结构不平等与制度排斥性是贫困生产的动因，强调公民权利建设以及国家福利制度的完善。在长期的过程中，村庄内的人口已经有了结构性的分化，这种分化就产生了贫困人口和非贫困人口。贫困人口不光存在于经济层面的，更是健康、知识、思维和能力层面的。如果我们以村庄为观察背景的话，我们会发现：贫困户在全村农户的经济结构中处于不利于地位，他们生产资料匮乏，家庭劳动力不足，身体健康状况不佳；从知识结构上看，他们的知识积累普遍与社会资本非常有限；从政治结构上看，多数贫困户不是党员，不是村民代表，更不是村干部，他们没有公共话语权，也缺乏参政议政的权利意识。也就是说，贫困人口在经济结构、知识结构和政治结构上都处于不利于发展的状态，所以仅仅通过给予一定的资金是很难将他们从贫困的深渊中拉出来的。因此，精准扶贫应该不仅仅在经济层面给予帮扶，而且在教育、技能和思想观念等方面进行帮扶，只有这样才能拔掉“穷根”。

二、对策建议探析

辩证的来看，青海藏区也有自己的独特优势和潜力，为脱贫致富提供了现实可能，主要表现在：贫困人口比例虽高，但总人数并不是特别庞大，方便各项扶贫政策的贯彻落实；自然环境虽然恶劣，但太阳能、水能、风能等清洁能源资源丰富，为产业结构调整提供了现实可能；拥有阿尼玛卿雪山、黄河源头、年保玉则、高原风光等独特的自然旅游资源，以及藏传佛教宗教文化、格萨尔诗史、红军沟等得天独厚的文化旅游资源，为旅游业的快速发展提供了得天独厚的条件；除享誉全球的名贵中药材冬虫夏草外，大黄、贝母、鹿茸等中药材资源也较丰富，为中藏药产业开发提供了先决条件；优质新鲜的牦牛肉、羊肉和牦牛奶制品资源极为丰富，且品质好，还有“零污染、零添加”的优质饮用水，为绿色食品深加工行业崛起提供了必要条件；西部大开发、国家支持藏区发展等政策相继出台，以及游牧民定居工程、林权制度改革、草原生态补偿奖励机制等惠民工程相继实施，青海藏区近年来一直是众多优惠和扶持政策覆盖较为密集的区域；经济发达城市持续对口支援，从资金、技术、人才等各方面给予扶持，成为青海藏区经济快速发展、实现脱贫致富的坚强后盾。因而，仅仅靠制度扶贫和资金的投入，无疑是扶贫思想上的“形而上学”。反贫困的进程需要经济发展、社会进步、生态良好三者共同推进，三者相互依赖、相互制约、相互协调，需要国家、地方、个人三方面共同努力，也需要内生力量与外力共同作用，作为一个有机整体，共同推动反贫困进程。那么，针对扶贫开发现状以及贫困问题产生的根源，探索精准扶贫的对策建议。

1.改革不良习俗。改变落后的生产生活方式，虚心向先进的地区学习，吸收先进文化精华，改良本地区传统传统文化，使之适应时代要求、发展需要，逐步形成发展的内生力量。如果将扶贫资源视为不劳而获的福利，则既可能助长等、靠、要的传统观念，产生高福利养懒的变异行为，又有可能发生权利寻租、资金滥用等腐败现象，应在外力的帮助下，实现地方经济又好又快发展。

2.创新扶贫制度。上世纪90年代以来，中国的扶贫工作发生了深刻的转变，由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由经济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变，通过不断实践，已形成相对合理的扶贫机制。在保留原扶贫制度有效做法的基础上，积极探索，适应国家新的扶贫政策的转变，结合青海藏区的实际情况，重点从扶贫的组织形式、资金投入和使用机制、年度扶贫目标考核、救济的进入和退出机制等方面入手，正确处理好扶贫与救济、扶贫与开发、区域扶持与个体扶贫等各方面关系，进行必要的反贫困创新，激励低收入阶层生产积极性，确保贫困户得到应有的帮扶，进一步提高扶贫工作的经济效益和社会效益。

3.扶持后续产业。针对生态移民的隐性贫困问题，继续加强对生态后续产业的扶持。多方筹措资金，保证合理使用，延长后期扶持时间，增强扶持活力。在资金的使用上，除针对移民生产生活的直接帮扶以及基础设施完善和功能配套建设外，更要明确资金的合理分配，加强资金监管，科学使用，对涉及移民后续产业、推动青海藏区经济发展的经营性项目，按可持续发展的需要和市场经济规律，实行有偿使用，可作为重点产业的贷款贴息，可作为高新技术项目的股东投资，可作为落户青海藏区的企业优惠，也可作为移民小额项目及移民再就业工程的补助，为移民后续产业的继续发展提供资金保障。

4.加快经济发展。结合本地区实际情况，科学认识优势和不足，以加快旅游业发展为突破口，绿色食品深加工、清洁能源开发为重点，加快农牧业生产科技投入为辅，转变经济发展方式，提升集约化水平，突出生态效应，更加注重民生，配合当前实施的游牧民定居工程、林权制度改革、扶贫开发、草原生态补偿奖励机制等惠民政策，坚定不移的走特色经济发展道路，走可持续发展之路，让包括低收入人群在内的广大群众能共享改革开放成果，为脱贫致富奠定良好的经济基础。

5.基础设施建设。青海藏区贫困地区一般来说，水利设施薄弱且严重老化，电力和通讯设施落后，主干道网络尚未形成，成为影响脱贫致富的一大障碍。要在加强公共服务、改善贫困地区“软环境”的同时，根据统筹城乡发展要求，按照统一规划、合理布局、保护环境、协调推进的原则，统筹区域交通、水利、能源、通信等基础设施建设，通过整体规划、重点倾斜，加大对贫困地区的投入力度，加快构建连通内外、功能配套、安全高效、适度超前的基础设施体系，从根本上改善贫困地区“硬环境”，逐步做到水、电、路、气、房和环境改善“六到位”，为贫困地区扶贫攻坚创造良好条件，为区域经济社会发展提供有力支撑。要完善藏区基础设施建设机制，大力推进城乡基础设施互通互联、共建共享，积极引导社会资本参与藏区公益基础设施建设，力求实现贫困地区、贫困人口基本公共服务主要指标接近全国平均水平。

6.扶志扶智同进。随着新型工业化、信息化、城镇化、农牧业现代化的深入推进，农牧业产业结构不断调整，各种新业态不断涌现，广大藏区尤其是贫困家庭的劳动力原有劳动技能远远不能适应改革发展变化的实际需要，必须进行有质量的系统技能培训。扶智重在扶教育。大力发展学前教育，确保实现义务教育，强化职业教育，使贫困地区的孩子绝不输在起跑线上，尽量阻止贫困的代际传递，这是精准扶贫的根本大计。要着眼解决“有地方上学”的问题，进一步优化学校布局，该留的留、该并的并、该撤的撤、该改造的改造，确保把每所义务教育学校建成合格学校，并实现乡镇示范幼儿园全覆盖；要着眼解决“上得起学”的问题，实施贫困学生救助工程，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖，让他们安心地接受教育。

7.构建扶贫格局。目前专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量互为支撑，拓展着全新的扶贫格局。从各方“单打独斗”到整合资源“握拳出击”，这也是精准扶贫的重要体现。从青海藏区实践看，在吃透当地情况的基础上，搞对症下药、靶向治疗，常常成效更加明显。以政府一元主体为核心的扶贫计划往往多依赖于行政力量，搞大水漫灌、一刀切，从而忽视市场与社会，群众不但没有富起来，大量的投入还打了水漂。精准扶贫全面提升了减贫治理能力和水平。治理和消除贫困，首先是政府的责任，应当实行政府主导，但一个良好的减贫治理结构，仅靠行政力量推动是远远不够的，还有赖于参与减贫的政府、企业（市场主体）、社会组织、社区（村）、贫困人口五个基本主体协作互动、各尽所能。这一方面要求政府放权，将一些权力下放给基层政府和社区，另一方面也要求政府提升减贫治理能力，善治、善主导，引领其他主体发挥作用。要开创多维联动的社会扶贫新格局，真正反映民情民心，将脱贫致富带入到寻常生活中。

8.建设基层组织。精准扶贫要落实到青海藏区村头、户头、人头，点多面广、任务重、要求高，需要农牧区基层组织知责、担责、尽责，积极带领群众挖断穷根、开拓致富路子。扶贫工作的实践反复证明，同样的基础条件、同样的资源禀赋，但支部战斗力的强弱，很大程度上决定着贫困村脱贫致富的快慢与成效。要防止一些贫困村工作队在时红红火火，工作队不在时冷冷清清的状况。必须把基层组织建设好，使之成为贫困村脱贫致富的坚强堡，全面推进减贫治理体系的科学化、现代化。

（作者单位：中共西宁市委党校）