基于经济发展方式转变的征地制度改革研究

宋洁

（甘肃省国土资源规划研究院,甘肃 兰州 730000）

基于经济发展方式转变的征地制度改革研究

宋洁

（甘肃省国土资源规划研究院,甘肃 兰州 730000）

从分析中国现行征地制度入手，分析现行征地制度对经济发展产生的影响，通过比较和学习世界发达国家及地区在征地制度方面的先进经验，得出中国征地制度改革使之适应经济发展方式转变的一些建议。

征地制度;经济发展方式;经验学习;改革

1 概述

目前，中国经济发展方式正逐步从粗放型向集约型转变，土地作为人类生存与经济发展的必需要素，一切经济发展都必须以土地为承载空间发生。随着当前工业化、城市化的快速推进，国家统计局颁布的中国2015年城市化率达到56.10%。中国城市化的快速发展得益于现行土地制度和征地制度，其为中国城市化和经济社会发展提供了巨大的制度红利。

2 中国现行征地制度及其分析

中国提及征地的土地法规中，最早的是1950年6月24日 《中央人民政府政务院公布的铁路留用土地办法》，其中对征地的目的、方式、造成损失的补偿办法都做了较为明确的说明。随后，中央人民政府于1953年12月5日通过政务院《关于国家建设征用土地办法》，正式创设了中国第一部比较完整的征地法律规定。自此之后，由于经济建设的快速发展，建设用地的需要居高不下，征地则一直为最直接有效的办法，这期间随着经济发展方式的转变，征地制度随之发生了几次修改[1]。现行的征地制度主要依据是《宪法》、《土地管理法》及其实施条例、《物权法》等。规定征地是国家为了社会公共利益的需要，将集体所有的土地转变为国家所有，并依法给予一定补偿的行为。

虽然中国一直在逐步对有关征地的法律法规进行一些改进和完善,如提高了对失地农民的征地补偿等等,但这种修修补补的改变方式已经完全不能满足目前经济方式快速转变的需要[2]，目前的征地制度还具有计划经济的色彩，有关现行征地制度的争议笔者认为主要集中在以下几个方面：

2.1 “公共利益”的界定

根据中国《宪法》和《土地管理法》以及《物权法》的规定：土地征收必须基于公共利益需要，但由于法律迄今对 “公共利益”的内涵和外延未做进一步说明，导致在土地征收实践中“公共利益”被人为地进行了扩大化解释。

中国《宪法》第10条和《土地管理法》第8条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地（除由法律规定属于国家所有的）属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。由于在现有法律框架下,农村集体所有土地要进入市场,只有一种途径,即由政府将集体土地征收为国有土地,此后其使用权才可以有偿出让。而目前对何谓公共利益，以及公共利益的认定程序、征收或征用程序都未做确认，这就导致无论是出于基础设施建设等公共目的，还是大量的商业用途披着公共利益的外衣，都借助国家权力来征收农村集体土地，由此造成土地资源浪费,农民和集体经济的权益受损。

2.2 集体土地产权不明晰

中国《土地管理法》明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”。但往往实际中很多地区所有者主体并不明确，土地征收补偿发放的一般做法是政府根据相关法律、法规和政策确定补偿款总额后，将其“一揽子”发放给被征收土地的所有权代表。实践中，有直接发放到村委会的，有直接发到村集体

经济组织的，也有直接发放到村民小组的。所有者主体的不明确，分配方式的法律依据缺乏，导致在分配的时候产生争议、纠纷，甚至由此引发的侵权案件亦时有发生。

2.3 征地补偿标准较低

《土地管理法》第47条对征地补偿规定是：按照被征收土地的原用途给予补偿。补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。这条最高限额的规定，往往造成了征地补偿中的就低不就高。而现行的征地制度下，政府垄断土地一级市场，其压低征地补偿价格再高价出让，获取巨额土地增值收益，被征地农民无法分享土地增值收益，这不符合经济社会发展中“发展成果由人民共享”这一基本理念。另外，按照土地“原用途”补偿也常常为专家学者所诟病，这在目前的经济发展形势下违背了公平原则，忽略了土地的区位价值和土地供求规律。

2.4 现行征地补偿方式缺乏长效机制

土地是农民的衣食之源、生存之本。对于中国农民来说，土地不仅是生产资料，而且是社会保障基础。土地的耕种不需要农民支付土地租金，土地收入相对稳定，对农民具有社会保障的功能。失去土地以后，农民就失去了生活保障。现行的补偿方式主要是现金补偿、劳动力安置补偿、土地换社保、宅基地换房等。但目前各地均采用货币化安置为主，对农民长久生计考虑不足。而这也导致被征地农民对国家的信仰削弱，长此以往，势必成为国家发展中的不稳定因素。

3 中国现行征地制度对经济发展产生的影响

3.1 过度投资

《土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。政府将征来的农地在土地一级市场上出让给土地需求者，在这一征一卖过程中给相关各方带来的收益就是征地收益[3]。征地利益主体包括：中央政府、地方政府、农村集体组织、被征地农民和在耕农民，通过表1分析这些征地利益主体在征地过程中不同的征地收益。

表1 征地收益构成及分配[4]

通过表1可以看出现状征地收益分配不平衡，地方政府成为征地行为中最大的受益者。由于地方政府承担地方经济建设任务，土地就成为地方政府投资建设发展经济的主要资金来源，大量建设项目轻易进入投资领域，容易造成投资过热，使得经济继续粗放发展。

3.2 人口城市化和土地城市化程度不匹配

据中国国家统计局公布数据显示，2000-2011年间，全国城市用地年平均增长率为6.22%，同期城市人口年平均增长率为3.79%，土地城市化与人口城市化的增长率之比达到1.64:1，超过国际上1.12: 1的合理比值，造成这一问题的主要原因是现行的征地制度造成城市土地的迅速扩张，但征地补偿制度却没有完全处理好失地农民安置补偿工作，农村人口并没有真正实现向城市居民的身份转化，使得许多被征地农民不仅无法享受城市化发展的成果，甚至连基本的收入来源，生活保障都出现危机。而这也关系到中国城市化的健康发展，对目前经济发展方式的转变有较大的阻碍作用。

通过以上分析，现行的征地制度作为中国城市化、工业化发展的基础保障，其弊端已经制约了当前经济发展方式转变的进程，而一直以来修修补补的改变方式已逐渐不能满足经济发展方式转变的需要，因此，对现有征地制度进行改革已经势在必行。

4 发达国家和地区土地征用制度的经验借鉴

自1810年3月8日历史上第一部 《土地征用法》在法国公布后，作为经济社会发展的必要手段，土地征用在世界各国都已非常普遍，而其相关制度亦在不断完善。

4.1 公共利益的界定

目前，世界各国都以公共利益为目的作为土地征用的唯一正当理由。公共利益成为评判一项土地征用权是否合理行使的唯一标准。对如何认定公共利益，目前大致分为两种形式：概括式，即有关土地征用的法律对社会公共利益的范围没有明确限定，但可以通过其它法律对私人土地或财产给予充分保护。采用这种方式的有德国、澳大利亚、德国。另一种是概括兼列举式，采用这种方式的有日本、韩国等。

4.2 征地补偿标准的制订

世界上将征地补偿原则分为完全补偿、不完全补偿、不补偿原则三大类。不完全补偿依据补偿程度由高到低的顺序可分为充分补偿、公平补偿、合理补偿、正当补偿相当补偿、适当补偿六大类[5]。

美国：根据美国财产法,“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价值，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价值。美国征地补偿制度充分考虑到土地现有的价值及土地可预期、可预见的未来价值，并补偿了邻接土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。

英国：规定土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础,补偿以相等为原则。土地征用补偿包括：土地(包括建筑物)的补偿，其标准为公开市场土地价格；残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引发的损害；迁移费、经营损失等干扰的补偿；其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的代理费用、权利维护费用等)。

并规定假如补偿金额为双方所同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时，则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。

日本：土地赔偿包括五种；征用损失赔偿，对征用造成的财产损失的赔偿，按征用财产的经济价值即正常的市场价格计价赔偿；通损赔偿，对土地权利人因征地而可能受到的附带性的损失进行的赔偿；少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成的损失的赔偿；离职者的赔偿，对土地权利人的雇佣人员因土地被征用而失业发生的损失赔偿；事业损失赔偿，对公共事业完成后造成的噪音、废气、水污染等损失的赔偿。既有对经济损失的赔偿,也有对生活损失的赔偿。

台湾地区：规定的土地补偿包括：地价补偿，地价补偿方法比较复杂，既可有法律定价,也可按市价确定；土地上改良物与土地一并征收的，对改良物的补偿；被征收土地改良物由其所有权人自行迁移的，对迁移费的补偿；对因征收土地使相邻地受到损失而给予补偿。

香港地区：中国香港在土地征用时，对农民在地块耕种的一切农作物以及家禽、牲口棚屋的一切损失，政府都以收地当日的市价来计算赔偿金额，若当日的市价还不足以补偿原有业主，政府会在法律许可的赔偿外另加一笔恩恤补偿。

4.3 征地补偿方式的多样化

各国土地征用补偿的方法，一般以现金补偿为准。但考虑到现金补偿的局限性，被征地者领到的赔偿金有可能根本无法维持其原有的生活水平，许多发达国家都相应地规定了一些额外的实物补偿，作为现金补偿的辅助手段。例如日本、德国还有替代土地的补偿、拆迁代办和工程代办补偿等。

4.4 征地程序的明确规定及相关司法保障

各发达国家都对土地征用程序有着完善的规定，主要包括：申请、调查和批准等程序。在土地征用的程序中充分体现公开透明、公正性与参与性。另外相对于国家强势的征地行为，目前发达国家还制定了完善的司法保障程序，旨在对土地征用的目的是否符合公共利益的需要进行审查并合理处理土地赔偿纠纷。

以上概括起来，发达国家或地区先进经验主要集中在以下几个方面：一是征地的公共目的性，绝大部分征地是纯粹为了公共利益；二是补偿的完全性，征地补偿按市场价格进行完全补偿的居多，且补偿标准以协商为主；三是程序的正当性，征地程序不少要经过司法途径；四是被征地产权人与国家的平等性，产权人为征地目的和补偿标准可提起诉讼。这都规范了征地行为，对征地行为可能产生的不良影响控制到最小化。

5 结论

根据以上分析，结合中国目前经济发展方式的转变，以及世界上发达国家对于征地制度制定的先进经验，对中国征地制度改革提出以下几点建议：

5.1 界定公共利益并完善相关法律法规

“公共利益”是采取征地手段的重要依据，因此，如何界定公共利益就显得尤为重要，公共利益用地的一般定义为不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。

但由于社会经济发展的必要性和复杂性，地区发展的多样性，完全清晰界定公共利益的成本太过高昂，而这一成本又势必影响中国的工业化与城市化进程，因此，制定基本依据及相关法律法规，在由于“公共利益”问题引起争议及相关征地程序产生异议时，有法可依，这对改变目前公共利益界定“政府一边倒”，“征地政府一把抓”的现状具有现实作用，能够较好的规范征地行为。

5.2 推动建设城乡统一的建设用地市场，缩小国家征地范围

探索建立城乡统一的建设用地市场。强调农民的承包经营权，赋予农民更多的财产权益，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，打破目前土地市场二元结构。

国家退出经营性的土地征收范围后，非公益性的土地需求则通过城乡统筹的土地市场获得，政府作为组织者和监管者，承担规范行为、提供信息等方面的责任，维护土地市场的公平，保护农民的财产权益并维护国家利益的安全。另外，非公益性的建设用地严格按照土地利用总体规划范围划定，保障国家粮食安全及维护城市化的健康发展。

5.3 提高征地补偿标准，完善征地保障机制，将工业化成果与被征地农民共享

中共十八大报告中提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。另外2004年起国务院和国土资源部提倡地方政府实行“统一年产值标准”和“区片综合地价标准”。这都推动今后的征地补偿标准不再如计划经济时期单一的考虑“原用途”补偿而是综合考虑区位价值和市场价值进行补偿。并且对于单一的货币补偿无法满足被征地农民日后生活的需求时，进一步探索其他高效的安置方式，如户口安置、保险安置、就业培训安置等等，保护被征地农民的切身利益，真正做到 “发展成果由人民共享”。

改革是一个国家，一个民族的生存发展之道。土地作为一切经济社会活动的承载空间，征地制度则成为经济社会发展的主要依赖手段。中国目前正处于经济社会发展的转型时期，而征地制度改革，必须着眼于兼顾公共利益及被征地农民的根本利益，才能够解决好现行征地制度与经济发展方式转变之间的矛盾。

[1] 中国征地制度变迁：驱动因素与制度供给[M].

[2] 周叔莲,刘戒骄.如何认识和实现经济发展方式转变[J].理论前沿,2008,(5).

[3] 郭正涛.博弈论视角下的耕地保护制度与失地农民补偿体系研究[J].税务与经济,2010,(2).

[4] 张安录.征地补偿费分配制度研究[M].北京：科学出版社，2010（第一版）：39-40法律出版社大众出版社编委会编.中国土地政策与法律[M].北京：法律出版社，2013年版：345-393.

[5] 陈婴虹：土地征用制度的国际比较[M].《资料通讯；2005.1.

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