社会治理现代化进程中政社合作的困境及其症结所在

李洪佳

(天津外国语大学 涉外法政学院， 天津 300204)



●经济与管理

社会治理现代化进程中政社合作的困境及其症结所在

李洪佳

(天津外国语大学 涉外法政学院， 天津 300204)

社会治理是国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求推进社会治理现代化。我国在推进社会治理现代化的过程中政社合作不断地加强，但也存在一定的困境。主要表现为：合作关系是“中心——边缘”式的机械团结；合作关系是基于算计的表象协作；政社合作缺少治理性资源的交换。这是因为社会治理现代化忽视了创造有利于政社合作的环境条件和操作条件，包括政府角色转变不到位，政府与社会之间缺少信任，目标的协商机制不健全，过程的互动机制不合理及绩效的评估机制不完善。

社会治理；现代化；政社合作

中共中央十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求推进社会治理现代化，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”我国现阶段正处于社会转型期。社会转型意味着中国社会整体上位于过渡阶段，社会自身正经历着一场未完成的变革过程。[1]在社会转型这一大背景下，我国的社会治理兼具现代和传统二重属性。随着我国社会主义市场经济的发展和改革开放的不断深入，政府开始重视社会力量在社会经济发展中的作用并通过制定相关的政策法规或者中央文件使民间力量合法地参与到社会治理中。有些地方政府也尝试在社会治理的实践中引入社会力量。但在治理方式的定位上，我国的社会治理仍然没有摆脱政府单中心治理，其中最为明显的就是社会力量对政府的依附。因此，社会治理现代化迫切需要准确把握政社合作的边界，明确政社合作的困境及其制约因素，实现政府与社会的良性互动。

一、社会治理现代化进程中政社合作的困境

(一)合作主体间的关系是“中心——边缘”式的机械团结

机械团结是法国社会学家涂尔干提出的。涂尔干认为社会生活有两个来源：一是个人意识的相似性，二是社会劳动的分工。在第一种情况下，个人是社会化的，他不具备自身固有的特性，与其同类共同混杂在集体类型里。在第二种情况下，他自身具有了与众不同的特征和活动，但他在与他人互有差异的同时，还在很大程度上依赖他人、依赖社会，因为社会是所有个人联合而成的。[2]前一种社会生活的来源产生了一种固有的团结——机械团结。这种团结方式认为，为了获得所有成员的一致活动，他们必须丧失掉自己的想法，而完全受集体意识的支配。机械团结的主要作用在于它能保证人们行为的一致性。后一种社会生活的来源则是有机团结社会的标志。有机团结与机械团结不同，它不要求人们为了保持同一性而完全失去自己的个性，它认为团结是建立在不同主体的差异性基础上的，集体意识应为个人的自主发展留有一定的空间。这种自由发展的空间越广，团结所产生的凝聚力就越强。

我国现阶段的社会治理形式上已经接受了其他社会力量的参与。但在治理的实践过程中，政府仍处于中心位置。其他治理主体的参与只是参与到执行政府的目标，而没有参与到社会治理的目标制定中。这种参与从属于中心——边缘结构的，不属于多元主体平等条件下的合作治理的构想。参与与合作不同。“人们将行动者关系和合作伙伴关系的思考简化为‘参与民主’或‘公民参与’。这是一种短视，而且这类参与恐怕仅能改变代议制民主机制的皮毛。过不了多久，或者便会提出民间社团的合法性问题；或是当公共权力希望以他们制定的计划‘联合起公民’而得不到回应时又为之感到遗憾。”[3]154因此现行的社会治理模式是以政府为中心接纳其他社会因素的参与，没有赋予社会因素与政府同等的权力，而且还剥夺了社会力量充分表达自己利益诉求的机会。所以现行的社会治理模式不可能在治理主体间形成一种有机的团结，最多只是机械的共存。

(二)合作关系是基于算计的表象协作

合作的程度是有强弱之分的。有些合作具有工具理性，是为通过合作使自己的个体利益得到最大化的实现，有些合作则是根据自我与整体的总体性体验而开展合作。曼德尔(Myrna Mandell)和基斯特(Robyn Keast)根据合作的程度从低到高将合作分为互助(cooperation)、协作(coordination)和合作(collaboration)。[4]互助是最普遍的也是最弱的合作。人们建立这种合作关系的目的是为了交换信息或专业知识。合作的各方是独立的，只有在需要的时候他们之间才会联系。这种类型的合作的最大特点是考虑到别人的利益，但不一定要调整自己的目标。合作主体间的关系是松散的、偶尔的、信任度低的。互助可以看作为合作的初级形态。协作关注整合不同主体的行为，从而更有效地提供他们自己的服务。协作与互助相比，主体间的关系更为密切，但参与者仍把实现自己的利益作为目标，没有共同的使命。协作可以被看作是合作的低级形态。合作的参与程度最高，是建立在主体间强的联结基础上的。参与者不再是独立的，而是相互依赖来解决“邪恶的问题”(wicked problem)。在合作的过程中，每一个合作主体的地位平等、权力分享、相互信任。这三者的特点见下表1：

表1 互助、协作及合作的特点

从我国目前社会治理的现实情况来看，政社合作关系的建立是以委托代理理论为依据，以物质的或成文的契约为中介。政府作为委托人为了维持与代理人即社会力量之间的合作关系，建立了一套基于合同的制度设计，以合同条款的形式明确列出代理人享有的权利和应尽的义务，包括代理人的投入、构成、结果、质量标准、代理人的报酬、违反合同应承担的责任以及代理人的绩效目标。为了使代理人忠实地履行合同，政府还建立了一套基于合同的问责机制，包括监督和审计等。基于合同的外部控制产生的这种合作是一种计算式的、外在于人的、经由怀疑达成的合作。这其实不是真正意义上的合作，而只能称为协作。合作与协作虽然只有一字之差，但二者明显不同。如果理性的经济人仅仅为了履行合同而不是基于双方的相互承诺而开展合作，那么他们在合作的过程中就会互相猜忌，他们不会为了共同的目标而牺牲自己的利益。这种态度不利于双方形成真正的合作关系。他们之间的关系最多只能称得上是协作。协作只是行动主体为了实现某一特定的目标而采取的过程，它是“过程”而不是“结果”。如果说协作有着共同目的的话，那么这个共同目的是在协作之外的，是外在于协作和经由协作所要达到的目的。[5]认为制度设计会使投机行为付出昂贵的代价从而抑制投机行为是低度社会化的论调。去除了制度化的设计，他们并没有考虑具体的个人关系在防止欺诈上的功效。用制度设计取代信任会导致出现霍布斯的“自然状态”，也就是理性的人会有动机发明各种方法钻制度的漏洞。所以建立在委托——代理基础上的合作关系对外在风险比较敏感，抵抗力差，很容易受到外在风险的冲击，从而处于一种不稳定的状态。在委托代理关系下，政府作为委托人与作为代理人的社会之间保持一定的距离，形成了一种既相互合作又相互对抗的关系。

(三)合作关系缺少治理性资源的交换

治理性资源是与运作性资源相对应的。[6]运作性资源是指组织所拥有的可以完全交易的资源，比如政府的公共财政资金就属于运行资源，它可以通过购买或支付等方式将其交换给其他的组织，社会组织或私人部门的专业技能也属于运作性资源。运作性资源在相互合作的过程中可以互相交换，交换后资源的所有者可以自主支配的这种资源相应地会减少。治理性资源是指组织在与外界环境的互动过程中所获得的一种资源或能力，它不能完全地被交换只能部分地被交换。对政府来说，它所掌握的公共权力就是一种治理性资源；对社会组织来说它所拥有的与服务对象之间的紧密联系是其治理性资源。治理性资源在合作的过程中是不能够交易的，只能是与合作对象共享。治理性资源与运作性资源相比更能带来合作的优势。如果仅仅将合作局限于治理性资源的交换那只能称之为“参与”而不是严格意义上的供给主体间的合作关系。

我国现行的社会治理模式中不同治理主体间的合作仅限于运作性资源的交换。通过合作，政府获得了私人部门和社会组织的专业能力，从而解决了自己在社会治理方面的能力不足；私人部门和社会组织通过参与社会治理获得了自身发展所需的资金支持或市场份额。在合作的过程中，政府忽视了其他治理主体所拥有的治理性资源。政府通常只是把他们看成是自己决策的理性的执行者。正如在20世纪后期各国都在进行的新公共管理改革。他们试图将私营部门的经营理念和管理方法应用到公共部门中，从而缩减政府规模、削减公共开支。这种改革的思路其实就是运作性资源在政府与其他主体间的交换，强调通过运作性资源的交换使得政府能够利用私人部门的优势来提高工作效率并降低行政成本而不是在合作治理的意义上对现行的社会治理模式进行变革。只注重运作资源而忽视了治理性资源的交换会导致其他供给主体的治理性资源难以得到有效的利用，他们没有得到足够的授权，与公众的关系仅仅局限在服务的提供上。

二、政社合作困境之症结所在

合作的生成是需要一定的条件的。比如扬(Young)认为当处于经济动荡和政治骚乱时期，合作关系是难以生成的。因为，动荡的制度环境比和平的制度环境更容易引发政府与非营利组织之间的冲突。[7]组织目标的一致性也会影响到合作关系的产生。当组织之间存在目标的偏离时，双方就不容易发生合作。那么哪些条件会影响合作的发生？这些条件要素之间存在什么样的逻辑关系？他们是如何相互作用从而影响一个合作行为的发生的？在此，作者借鉴汪锦军的观点，将合作的条件分为逻辑条件、环境条件和操作条件三种。(1)逻辑条件。逻辑条件是所有合作条件的根本和核心。资源依赖理论认为当一个组织拥有一定的其他组织所不具备的但却对其有利的资源或能力时，组织之间将会建立合作关系。单个的组织由于受到其自身的传统或专业技能的影响只能提供有限种类和数量的服务。通过建立合作关系，合作主体间可以获得彼此所拥有的互补的资源、新的技术和隐形知识等。因此，双方的资源互补是形成合作关系的逻辑前提。(2)环境条件。主体间的合作需要主体间存在一定的信任关系。信任是合作的前提。合作要求必须在主体间建立起一种信任关系。不同供给主体间是否具有自主的身份也是合作的重要环境条件。如果不同的供给主体间相互依附，那么他们之间就难以产生合作关系。(3)操作条件。即使合作主体间存在着资源依赖，而且主体间的地位平等，还有一个条件会影响合作的生成和效用，即主体间的互动状态。比如，合作主体间的沟通、责任分担和权力共享、合作主体的合作意愿等等。唯有如此，合作才能最终发生。

我国现行的社会治理模式已经注意到了不同的治理主体间的资源优势，即他们之间存在合作的逻辑前提，但却忽视了创造有利于他们之间的合作的环境条件和操作条件，从而导致社会治理中政社合作的各种困境，阻碍了社会治理的现代化。

(一)促进合作的环境条件不存在

良好的外部环境是治理现代化的重要推动力。政府与市场、社会组织的合作需要行政体制提供制度支持。从改革开放以来，我国先后进行了多次的行政体制改革。政府管理理念、管理方式、机构设计和政府公信力方面都得到了很大的提升，但仍存在一些深层的矛盾和问题。政府在管理社会事务时仍残留着计划经济时期的“全能政府”的影子，对市场、社会干预过多，挤占了社会的自主空间。在职能方面，政府管了许多管不了、管不好、不该管的事。在社会管理方式方面，政府以权力和法律为基础进行社会管理。这种传统的自上而下的单向式的管理方式已经不能适应多元化、复杂化社会的要求。

1.政府职能转变不到位

社会治理现代化不仅需要多主体参与而且还需要不同治理主体间的良性互动，没有任何一方可以压制另一方。否则，在互动的过程中，他们不可能实现协同增效。然而，我国受传统的计划经济体制下政府包揽公共事务传统的影响，政府习惯于独揽社会公共事务管理的权力，在与其他治理主体互动的过程中缺少边界意识，自觉或不自觉地扩张自己的权力，形成了对其他治理主体自治空间的挤压，从而使其在与其他治理主体互动的过程中以一种高高在上的姿态扮演着控制者的角色。这必然造成其他治理主体能力受限，自主性受损，在合作的过程中处于政府的从属地位。

2.治理主体间的信任匮乏

信任是合作的前提。如果人们之间不存在相互信任，那么他们之间就不可能存在真正的合作与互动。即使他们之间存在着合作，那么他们也只是有了合作的“形”，而不具备合作的“神”。我国政府在社会治理过程中对市场和社会组织表现出明显的不信任。政府对市场的不信任表现的非常明显。主要表现为对非公机构的排斥和市场准入方面的严格控制。政府对社会组织信任的匮乏可以从我国社会组织的发展历程来加以分析。我国社会组织的发展历程可谓是艰难曲折。改革开放之前我国对社会组织主要持有一种防范警惕的态度，这是由当时的国际和国内环境决定的。随着市场经济的确立，政府职能不断地发生转变，政府对社会组织的态度也发生了变化，政府不再一味地控制社会组织的发展，而是注重培育和发展社会组织。总体上来看，政府对社会组织的态度发生了微妙的变化，从不信任开始到信任。但是，政府对社会组织的信任是有选择的。从被信任的主体来看，政府主要信任那些与其有着密切联系的社会组织；从互动的领域来看，社会组织主要提供的是非基础性的公共服务，基础性公共服务领域还是主要由公办事业单位所把持；从社会组织的功能来看，政府虽然鼓励和支持社会组织参与到公共服务中，但却忽视其利益表达的功能。因为不同治理主体间信任的匮乏使得合作的达成只能通过监督和审计等外部控制的方式。

(二)促进合作的操作条件不健全

社会治理中不同主体间的互动合作不仅涉及治理的各个要素，而且还需要各个要素在一个微观的持续发展过程中相互配合、共同作用。在此，笔者借鉴库文贺(Kouwenhoven Vincent)的观点，将互动的连续发展过程分为三个阶段：(1)第一阶段即互动的开始阶段。在这一阶段需要互动主体通过相互协商来确定共同的目标。(2)第二阶段即互动的发展阶段。互动主体为了维持一个有效的互动关系，在这一阶段要求他们之间应该责任共担、信息共享。(3)第三阶段即互动结果的评估阶段。在这一阶段，为了能及时地发现问题并共同来解决问题，互动主体应该对包括各个主体在内的互动的总体进行评估，而不是对单一的主体进行评估。评估的主体和方式可以由各个主体协商决定。[8]

1.目标的协商机制不健全

共同的目标是互动的基础。如果没有共同的目标，任何主体间都不可能真诚地互动。共同的目标能为不同的治理主体指明努力的方向，避免各个治理主体行为的盲目性，而且能够明确不同的治理主体在社会治理中的责任。但在我国的社会治理过程中，治理目标通常是由政府单方面制定的。政府所谓的合作伙伴关系只是邀请私人部门和社会组织参与政府单方面制定的计划而已。政府在互动的过程中还是延续传统的管理方式，通过发布命令或者制定规章制度对社会公共事务实行单一向度的管理。政府的合作伙伴参与到治理目标制定的程度非常有限，更多的时候它们仅仅是政府目标的执行者。政府所设定的绩效目标和绩效考评方式从根本上说是政府对其他治理主体的要求，而不是治理主体共同的追求，因此难以成为各个主体共同努力的目标。

2.过程的互动机制不合理

真正的合作需要合作主体间真诚地互动而不能试图通过外部力量强制。在特定的政策领域中彼此之间相互支持，每一个主体都贡献自己相关的知识或者资源。尽管强制性的外在制度不可或缺，但合作关系不能单靠外在制度达成。更多的时候需要参与各方之间达成广泛的共识。合作主体间的互动有利于双方之间信息的交流，从而有利于共识的达成；合作主体间的互动使双方之间的利益密切相关，从而可以防止投机行为的发生；合作主体间的互动有利于双方之间的团结，从而有利于他们共担风险。我国的公共部门还受到传统的“全能政府”思维的影响，要想打破公共权力对社会分门别类时所使用的心理上的和行政上的级别，这一点并不容易做到。“即使是在所谓的‘共同诊断’阶段，也一直是属于老虎屁股摸不得的。”[3]168此外，政府担心自己权力受损，不愿意走下神坛与其他组织进行真诚和公平的互动。因此，在我国的社会治理中，基于相互信任和平等地位的互动式的协调是不存在的。治理主体更多地采取的是通过上下级之间的权威的等级式协调或者以价格为手段的市场式协调方式。不管是市场式的协调还是等级式的协调遵循的都是人类行动的单向度的观点，即人类的行动要么被组织要求所决定，要么被个体的一个自愿的选择所决定。这种人类行动的单向度的观点忽视了人与人之间的相互依赖性和相互联结性。因此，不管是市场协调还是等级协调它们都不可能带来真正的合作。“资本主义市场具有一种程序的理性，而程序又具有一种形式的属性，优先照顾无穷无尽地‘用经济手段’追求利润最大化。与之相较，政府的合理性是实实在在的。它有明确的目标，优先追求一个又一个的‘有效’政策目标。市场协调和自上而下调控成了有效理性、机会主义及资产特殊性等问题的牺牲品。”[9]

3.绩效的评估机制不完善

雷丁(Beryl A.Radin)认为对绩效的关心是无处不在的。[10]持有相同的观点的还有科普林(William D.Coplin)、梅戈特(Astrid E.Merget)和布尔多(Carolyn Bourdeaux)，他们认为“绩效”一词概括了20世纪90年代公共行政领域的专家学者们的时代精神。[11]总之，他们的观点反应了当今时代绩效评估的重要性。绩效评估系统能够激励组织出色的表现，你只要测量某件事人们就会作出反应；绩效评估还能够辨别出成功的或是失败的行为，从而进行激励或者采取相应的补救或处罚措施；绩效评估还能赢得公众支持。

社会治理与传统的社会管理不同。社会治理涉及众多的利益相关者，每一个利益相关者都有自己的期望和目标。这些在绩效评估的时候都需要考虑。社会治理需要参与方投入大量的资源。多方之间的互动会产生交易成本。而且不同治理主体间的合作能够产生社会资本。这些社会资本是一种资源有利于合作主体未来的合作。这个在绩效评估的时候也不应忽视。此外，社会治理是一个动态的过程。事前确定的目标在互动的过程中可能会发生变化。总之，评估社会治理的绩效不能使用与评估传统的社会管理绩效同样的方法。我国的社会治理的绩效评估机制还沿用了传统的绩效评估方法，重在查找错误，而不是经营伙伴关系。主要表现为：(1)对单一治理主体的绩效进行评估。尽管社会治理需要不同的主体的参与，但是治理的绩效并不是由任何一个治理主体的效率决定的。这是因为治理的绩效不仅取决于单一主体的效率还取决于他们之间的协调机制。我国的社会治理的绩效评估通常是在代理的层面上由政府对其他组织的绩效进行评估。其他的治理主体作为代理人有着强烈的动机去欺瞒政府，阻碍政府对其工作的情况进行深入的了解。并且通过其信息优势只向政府传递好的信息，掩盖不好的事实，从而使政府难以获得社会治理的相关信息。(2)以事先确定的目标作为绩效评估的标准。在我国的社会治理中，政府通常以事先确定的目标作为绩效评估的标准。这种绩效评估方式重在查找错误，而不是经营合作关系，不利于合作主体间信任的建立。

尽管当前我国的社会治理开始注重其他社会主体的参与，因此具有一定的现代性，但并不意味着其已经实现了由传统向现代的过渡。在向现代化的转变过程中，我国的社会治理由于受到一些因素的制约还存在着一定的困境并面临着诸多的挑战。通过对这些困境及制约因素的分析，既能深刻把握中国当前社会治理所面临的问题，又可为社会治理现代化的发展提供改进思路。

[1] 沈亚平,陈良雨.现代化视阈下中国教育治理体系的重构[J].湖北社会科学,2015(8).

[2] (法)埃米尔·涂尔干.社会分工论[M].渠东,译.北京：生活读书新知三联书店，2000：183.

[3] (法)皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].高凌瀚,译.北京：三联书店，2005：154.

[4] Myrna Mandell，Robyn Keast. Network Arrangements: towards Revised Performance Measures[J].PublicPerformanceandManagementReview,2007(4).

[5] 张康之.行政伦理的观念与视野[M].北京：中国人民大学出版社，2008：365.

[6] 敬乂嘉.从购买服务到合作治理——政社合作的形态与发展[J].中国行政管理，2014(7).

[7] Young D R. Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives[J].NonprofitandVoluntarySectorQuarterly, 2000(1).

[8] Kouwenhoven Vincent.TheRiseofthePublicPrivatePartnership:aModelfortheManagementofPublic-PrivateCooperation[C]. In: Jan Kooiman,eds. Modern Governance: New Government-Society Interactions.Londan:Sage Publications Ltd,1993:125-126.

[9] (英)鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学，1999(2).

[10] Radin, Berl A.ChallengingthePerformanceMovement[M]. Washington D.C.: Georgetown university press,2006:4.

[11] Coplin, William D., Astrid E. Merget, Carolyn Bourdeaux. The Professional Researcher as Change Agent in the Government-Performance Movement[J].Publicadministrationreview,2002(6).

(责任编辑：王 荻)

The Dilemma and Reasons of Cooperation between Government and Community in the Process of Social Governance Modernization

LI Hong-jia

(Foreign Law School， Tianjin University of Foreign Language,Tianjin 300204,China)

The third plenary session of the 18thCentral Committee of the Communist clearly puts forward promoting the modernization of national governance systems and governance capacity. Social governance is an important part of national governance. Promoting the modernization of national governance systems and governance capacity inevitably leads to the modernization of social governance. The cooperation between government and community is strengthened continuously in the process of social governance modernization, but the cooperation is not perfect. The cooperation is a type of "center-edge" mechanical solidarity.In order to maintain the cooperation, government has established a system of accountability mechanism based on contract. Only the operational resources are exchanged in the process of cooperation, the implicit resources are ignored. All of these are induced by the ignorance of the environment condition and operational condition for cooperation，including the imperfect transfer of government function, lack of trust between government and community,imperfect goal negotiation mechanism, unreasonable interaction mechanism and imperfect performance evaluation mechanism.

social governance; modernization; cooperation between government and community

2016-08-12

天津市教育科学十三五规划课题“教育治理现代化视阈下的政府教育管理职能的转变”(项目编号：HEYP5033)；国家社会科学基金重点项目“政府公共服务质量评价体系研究”(项目编号：12AGL009)。

李洪佳，女，天津外国语大学涉外法政学院讲师，博士。

C916

A

1008-2603(2016)05-0083-06