江苏县域公共体育服务资源的配置水平与影响机制分析

胡 娟,杨靖三,陈 刚,乔 均



江苏县域公共体育服务资源的配置水平与影响机制分析

胡 娟1,杨靖三1,陈 刚2,乔 均1

县域公共体育服务资源的配置情况影响区域公共体育服务体系建设及目标实现。主要采用泰尔指数分析县域公共体育服务资源的配置水平，结果表明，江苏省县域公共体育从业人员和社会体育指导员数量规模的均等化程度较高；经费投入水平和社团组织规模数量的均等化程度相对较低。对资源配置的区域差异进行了分析，采用机制分析法将影响资源配置的机制归纳为政府、市场和社会合作。分别从主体、行为和资源3个维度对不同机制发挥作用的过程进行了分析。研究认为，在政府、社会、市场的三元主体框架下，公共体育服务的生产者和供给者可以分离。在县域公共体育服务体系建设中，主张服务供给市场化。政府在坚持监管职责的前提下，可将实施公共体育服务的供给过程推向市场，可以运用市场手段提供，也可以与社会组织合作提供。建议重视和强化县域公共体育服务保障体系，突出和强化江苏县域优势和特色。

县域；公共体育服务；资源配置；泰尔指数

1 问题的提出

公共体育服务资源是公共体育服务体系建设的基础前提和内容载体。2013年，江苏省以“率先创建公共体育服务体系示范区”为契机，大力推进公共体育服务体系建设。示范区创建涵盖的行政区域包括省辖市和县(市、区)。县级作为一个独立的行政地域实体，具体指在江苏县级行政区划单位中的24个县、25个县级市和55个市辖区。因此，县级区域成为江苏省公共体育服务体系示范区创建的基础性和决定性力量，其建设效果直接影响省域公共体育服务体系建设的成败。

县域公共体育服务体系建设对如何均衡、有效地配置公共体育服务资源提出了迫切需求。结合江苏省公共体育服务体系示范区创建实践，需要思考：县域公共体育服务资源的配置现状；影响县域公共体育服务资源配置的因素以及如何实现公共体育服务资源的优化配置。本文从公共体育服务资源均衡配置的理论综述出发，对江苏省县域公共体育服务资源配置水平进行实证分析；厘清影响资源配置的相关机制，提出县域公共体育服务体系建设的政策启示。

2 文献基础与研究设计

2.1 文献基础

对于公共体育服务资源的界定，国外研究主要从物品的经济属性、使用属性和产权属性3个维度展开，公共体育服务资源包括体育规划用地、政府体育财政资金、体育促进政策等[13,14]。国内已有研究成果倾向于从实际工作和研究测量的角度将体育事业经费、体育系统从业人员、社会体育指导员、国民体质监测、体育社团、群众体育场地面积视为公共体育服务资源[2]。

国外学者对于公共物品的配置问题也给予了较多关注，较早运用综合指标体系来研究区域资源水平差异；国内理论界也开始运用泰尔指数法、变异系数法等测量工具来衡量区域公共资源配置的均衡水平。具体到区域公共体育服务资源配置，Neil King[14]对于体育政策服务的供给主体和供给模式进行了系列研究，指出混合主体的服务供给模式以及服务外包已逐渐成为发展趋势；Popi Sotiriadou等[15]对社区体育俱乐部的政策拨款政策和应对措施进行了研究。国内对于公共体育服务资源配置水平的关注，始于地方体育事业发展和公共体育服务体系建设的需要。目前已有运用泰尔指数法、灰色关联分析法对区域公共体育资源配置状况进行测度的探索性研究，揭示了我国省际公共体育服务资源配置存在明显的区域差异，资源配置的均等化水平不高[9]。公共体育服务资源配置不均的问题学界基本取得了共识，并形成了一批比较有影响力的成果。

关于城市公共体育服务资源配置的影响因素，国外学者重点关注了国家方面的因素，如地方政府的财政能力和政策倾向等，也有从市场取向的视角对引入竞争机制、采用公私合作模式进行研究的成果[12]；也有一些研究者重视社会因素，如市民意见表达、非正式组织的行动参与等对公共体育服务资源配置的影响[14]。上述因素同样对我国公共体育服务的资源配置产生影响。结合我国特定的制度情境，有学者提出了县域公共体育服务选择“一主多元”的协同合作供给制度模式及其相适应的综合多元治理机制[7,8]。县域公共体育服务的市场化发展模式以及体育社会组织成长发展路径的研究已初见发端，逐渐成为国家政府主体研究之外的新型影响因素研究。

2.2 研究设计

县域公共体育服务是区域基本公共服务的组成部分，也是体育强省建设、公共体育服务建设扎根基层、成功着陆的关键环节。研究资源配置水平是基于基本公共体育服务均衡发展这一目标前提，在对县域公共体育服务的资源配置水平进行评估的基础上再谈及公共体育服务体系建设和目标实现，具有理论和现实的双重意义。

江苏县域经济发达，2015年全国县域经济与县域基本竞争力百强县的发布报告显示，江苏省以26个百强县数量位居全国第一。县域经济发展水平对体育事业经费和公共体育场地设施供给提供了有效支撑。2013—2015年，江苏省政府与国家体育总局共同签署了合作协议，在全国范围内率先创建公共体育服务体系示范区，研制和发布《江苏省公共体育服务体系示范区指标体系(1.0版)》(以下简称《1.0版》)，作为示范区创建的评估标准，江苏省13个省辖市、100个县(市、区)分两批开展创①2015年4月9日，江苏省省政府在扬州市召开全省公共体育服务体系建设推进会。会议公布了6个省辖市、49个县(市、区)为首批省级公共体育服务体系示范区。2015年12月3日，第2批江苏省公共体育服务体系示范区名单发布。2016年4月，江苏省公共体育服务体系示范区创建的现场推进会在江苏常州召开。。指标体系和示范区创建结果已获江苏省政府和国家体育总局认可并进行了社会发布。

参与示范区创建的县(市、区)已基本覆盖江苏省全境，本研究拟结合《1.0版》指标体系评估结果和示范区创建实践，将县级公共体育服务资源涵盖内容分述为：公共体育服务从业人员、体育事业经费预算及占地方财政预算比例、人均公共体育场地设施面积、标准化健身步道公里数、万人拥有社会体育指导员数量、万人拥有体育社团数量。对江苏省100个县(市、区)的公共体育服务资源配置水平进行量化分析，结合分析结果，拟采用机制分析框架将影响县级公共体育服务资源配置的力量归结为政府、社会和市场3种机制。

在本研究中，政府机制是指由政府管理职能和公共权力相关因素引发或阻止县域公共体育服务资源均衡配置的过程，主要体现为政府从业人员素质、地方财政实力以及决策规划等。社会机制是指社会力量和社会资本等相关因素引发或阻止县域公共体育服务资源均衡配置的过程，主要体现为社会群众意见征集及表达机制渠道、体育社会组织的自我发展能力等。市场机制是指由市场规律等相关因素引发或阻止县域公共体育服务资源均衡配置的过程，主要体现为市场杠杆在公共体育服务供给中发挥的作用。本研究将从主体、资源和行为对3种机制发挥作用的过程进行分析，从中揭示3种机制在县域公共体育服务资源配置中的地位和关系，以期形成区域/县域公共体育服务体系建设的相关政策建议及启示。

3 江苏县域公共体育服务资源配置水平的实证分析

3.1 测度方法与内容

泰尔指数(Theil index)已经广泛地应用于区域内差异或者区域间差异的实证研究中，以资源与各地区人口的匹配程度来描述各地区的差异化程度。从县级公共体育服务资源的涵盖内容出发，结合2013—2015年江苏省率先创建公共体育服务体系示范区的实践探索，对前、后两批参与示范区创建的江苏省100个县(市、区)的公共体育服务资源配置情况进行考察，从公共体育服务从业人员数(记作a)、体育事业经费预算占地方财政预算比例(记作b)、人均公共体育场地设施面积(记作c)、标准化健身步道公里数(记作d)、万人拥有社会体育指导员数量(记作e)、万人拥有体育社团数量(记作f)6个方面，应用泰尔指数分析江苏省县域公共体育服务资源的配置水平。

根据泰尔指数的计算公式，江苏省县域公共体育服务从业人员均等化水平的泰尔指数计算公式为：

(1)

公式(1)测算的是江苏省参与公共体育服务体系示范区建设的100个县域公共体育服务从业人员的总体泰尔指数，反映的是公共体育服务从业人员数与各县(市、区)人口数量的匹配程度。其中，TIa代表江苏省公共体育服务从业人员数的泰尔指数，Ai代表第i个县域的公共体育服务从业人员数，A代表全省公共体育服务从业人员数，R代表第i个县域的人口，R代表江苏省的总人口。根据泰尔指数的原理，TIa越小，表明江苏省各县域公共体育服务从业人员和人口匹配程度越好，均等化程度越高。同理可以计算出江苏省体育事业经费预算及占地方财政预算比例的泰尔指数TIb、人均公共体育场地设施面积的泰尔指数TIc、标准化健身步道公里数的泰尔指数TId、万人拥有社会体育指导员数量的泰尔指数TIe、万人拥有体育社团数量的泰尔指数TIf。所有数据来源于《江苏省公共体育服务体系示范区指标体系(1.0版)》示范区创建数据库。

为更好分析区域内和区域间公共体育服务资源配置的差异，研究区域内部以及区域之间的差距对江苏省县域公共体育服务资源配置总体差异的贡献值，将江苏省参与示范区创建的100个县(市、区)按照苏南、苏中、苏北三大板块进行区域划分，并把江苏省县域公共体育服务资源总体泰尔指数分解为区域内和区域间的泰尔指数。以公共体育服务从业人员数的泰尔指数为例，区域内和区域间的泰尔指数以及贡献率计算方法如下：

(2)

(3)

(4)

区域内贡献率=TIa(区域内)/[TIa(区域内)+TIa(区域间)]

(5)

区域间贡献率=TIa(区域间)/[TIa(区域内)+TIa(区域间)]

(6)

公式(2)计算的是江苏省第j个区域(如苏南)内部各区县公共体育服务从业人员数的泰尔指数，记作TIaj。其中，DAj代表第j个区域(如苏南)的公共体育服务从业人员的总人数，DAji代表第j个区域(如苏南)里第i个区县的公共体育服务从业人员数，DRj代表第j个区域(如苏南)的人口总数，DRji代表第j个区域(如苏南)里第i个区县的人口数。公式(3)和公式(4)分别计算的是江苏省公共体育服务从业人员数泰尔指数的区域内和区域间分解，公式(5)和公式(6)分别计算的是江苏省公共体育服务从业人员数泰尔指数的区域内和区域间的贡献率。同理可以计算其余5个泰尔指数的分解公式和贡献率。

3.2 资源配置的总体差异结果分析

根据公式(1)可以分别计算出县域资源配置的6个泰尔指数(图1)。

图1 江苏省县域公共体育服务资源的泰尔指数总体分析

图1可以看出，江苏省县域公共体育服务资源配置的均等程度不一。其中，公共体育服务从业人员数泰尔指数TIa(0.146)和万人拥有社会体育指导员数量的泰尔指数TIe(0.086)较小，表明江苏省县域的公共体育服务从业人员和万人拥有社会体育指导员数量规模的均等化程度较高。体育事业经费预算占地方财政预算比例的泰尔指数TIb(0.599)和万人拥有体育社团数量的泰尔指数TIf(0.668)较大，表明在经费投入水平和社团组织规模数量上均等化程度相对较低。

3.3 资源配置的区域差异分析

根据公式(2)～(6)分别计算出苏南、苏中、苏北公共体育服务资源的泰尔指数并进行区域分解。

表1 苏南、苏中、苏北公共体育服务资源的泰尔指数计算结果分析

图2 苏南、苏中、苏北公共体育服务资源的泰尔指数图

从表1可知，江苏省公共体育服务从业人员数的地区差异较小，基本实现了均衡发展；在体育事业经费预算占地方财政预算比例上存在明显的区域差异，苏中、苏北差异较小，苏南与苏中、苏北差异较大，即使是苏南区域内体育事业经费的均衡水平也较低；在人均公共体育场地设施面积上，均衡程度最高的是苏中地区，苏北地区的公共体育场地设施建设的均衡水平亟待提升；标准化健身步道建设也存在突出的地区差异，苏南的均衡水平最高，苏中的均衡水平最低，苏北居中；万人拥有社会体育指导员数量的地区差异最小，均衡水平较高；万人拥有体育社团数量的区域差异最为突出，其中，苏北的均衡水平最高，苏南的均衡水平最低，苏中地区相对居中。

对区域内公共体育服务资源配置的均衡水平进行分析，均衡水平最高的是万人拥有社会体育指导员数量，其他按照从高到低进行排序分别是公共体育服务从业人员数、人均公共体育场地设施面积、标准化健身步道公里数和体育事业经费预算及占地方财政预算比例，最低的是万人拥有体育社团数量。对区域间公共体育服务资源的均衡水平进行分析，均衡水平最高的是公共体育服务从业人员数，其他按照从高到低进行排序分别是万人拥有社会体育指导员数量、万人拥有体育社团数量、人均公共体育场地设施面积和健身步道公里数，最低的是体育事业经费预算占地方财政预算比例。此外，对公共体育服务资源配置泰尔指数贡献率进行分析，发现区域内泰尔指数贡献率远高于区域间泰尔指数贡献率，表明区域内公共体育服务资源的配置水平是影响总体资源配置差异的重要因素。

图3 江苏省公共体育服务资源区域内、

4 构成与影响：公共体育服务资源配置的机制分析

传统公共服务理论认为，公共服务资源存在行政配置和市场配置两种方式。公共产品与私人产品的划分成为政府与市场分工的基本依据。然而，在公共资源配置的效率方面，市场机制也并非总是尽如人意；即使在公认的公共领域，政府也并非唯一的生产者和提供者，社会主体也开始参与公共服务的提供。“治理”是党的十八届三中全会提出的具有里程碑意义的核心理念，国家治理现代化是我国进入全面深化改革阶段的新目标，社会参与和社会组织发展将成为影响治理现代化发展的重要条件[11]。在此基本判断下，结合机制分析框架，研究认为，资源配置机制不仅有政府、市场两种机制，还包括社会合作[5]。本部分将主要从主体、行为、资源3个维度对不同机制发挥作用的过程进行分析。

4.1 政府机制的构成与影响

4.1.1 从业人员

江苏省县(市、区)公共体育服务体系示范区创建中，公共体育服务从业人员统计包括辖区内体育系统行政管理部门、事业单位在编人员和体育社会组织人员。具体到政府机制中的从业人员，主要指体育系统行政管理部门和事业单位的在编人员。江苏省县域公共体育服务从业人员配置的均衡水平最高，在实际调查中，具备体育学专业和学历背景人员占从业人员队伍一半以上。当前，在机构合并、人员精简以及传统体育管理向现代公共体育服务转向的多重挑战下，县级体育行政管理部门受到强烈冲击。目前，江苏省县级独立的体育管理部门数量不足总数的1/5，超过75%的县级体育管理部门已与文化、教育及新闻、旅游等机构合并。县级体育管理部门及其从业人员不仅直接面向乡镇(街道)、行政村(社区)等基层体育需求和服务体系建设，还需要承接省、市相关体育工作任务下达及督查工作，任务艰巨而繁重。特别是随着江苏省城镇化进程和信息化建设的快速推进，在新时期体育强省建设、体育产业加快发展及智慧体育建设的背景需求下，与之相适应的县级体育管理机构人员配备、从业人员专业素质等却未能与之同步提升。

4.1.2 财政投入

财政经费在公共服务资源中一直居于中心地位。县级体育事业经费与当地财政收入状况密切相关。在2015年中国县域综合竞争力百强排行榜中，在排名前10位的县(市)中江苏省独占6位；百强县中江苏省占据26位，县域经济竞争力全国领先。同时，体育彩票公益金也为县(市)公共体育服务体系建设提供了财政保障。江苏省在体育彩票公益金分配上采取“大头朝下”的原则，每个县(市)体育部门每年可供使用的体育彩票公益金基本都在500万元以上，部分地区达4 000万。通过财政转移支付和体育彩票公益金统筹，江苏省公共体育场地设施建设水平全国领先，90%以上的县(市、区)均建成一个塑胶跑道标准田径场、一个3 000坐席的体育馆、一个游泳馆或标准室内游泳池、一个3 000 m2以上的全民健身中心(即新“四个一”工程)，省人均体育场地面积达2.01 m2，并且率先在全国实现基层体育设施全覆盖。但是，江苏全省经济发展水平梯度明显，苏南地区明显超过全国平均水平，苏中地区超过全国平均水平但低于省平均水平，苏北地区低于全国平均水平。区域经济不均衡也影响了江苏省县级公共体育服务资源均衡配置的水平。县域体育事业经费占地方财政经费支出比例的泰尔指数(0.599)表明，江苏省县域体育财政经费投入水平存在明显的地域差异，即使是同一区域内部，如苏南，体育财政经费投入均等化水平也不高，一定程度上影响了省域公共体育服务体系的均衡发展。

4.1.3 决策规划

政府机制中的行为因素主要体现为政府决策和建设规划。在2013年国家体育总局与江苏省政府签订共建公共体育服务体系示范区的合作协议之后，2014年，江苏省政府办公厅发布《省政府办公厅关于推进公共体育服务体系示范区建设的实施意见》(苏政办发〔2014〕99号)；江苏省体育局制定并发布《江苏省公共体育服务体系示范区创建办法(施行)》和《江苏省公共体育服务体系示范区指标体系(1.0版)》，指导全省各省辖市、县(市、区)开展示范区创建工作。之后，县(市、区)公共体育服务体系示范区建设的实施意见均相继发布，均由县(市、区)人民政府制定出台，并由人民政府牵头召开协调会，明确责任分工和目标任务。“实施意见”发布率和建设小组成立率基本实现全覆盖。

除地方性“实施意见”之外，与之相关的《购买公共体育服务的实施办法》、《社会力量参与公共体育服务的绩效考核办法》以及旨在加快体育组织发展的政策文件等也在实践中先后出台。需要指出的是，县级层面公共体育服务的决策和建设规划印有明显的自上而下的行政动员痕迹，在示范区创建之前，几乎不存在地方性的公共体育服务体系建设的规划及实施意见。尽管苏南部分地区已经根据政府购买公共体育服务、社会力量参与提供公共体育服务等探索实践率先发布了相关政策文件，但是全面、系统的公共体育服务建设规划并未制定。相较于“全民健身实施计划”的广泛动员和深入人心，“公共体育服务”在名称定义上仍然未摆脱与“群众体育”、“全民健身”混淆替代的认知状况，在实践中仍然处于新生事物的摸索、观望和模仿阶段。

4.2 市场机制的构成与影响

4.2.1 参与提供公共体育服务的市场主体

市场机制中的主体主要包含企业和个人。西方发达国家公共体育服务的市场化改革在改善社区体育俱乐部运营、社区体育场地建设、大中型公共体育场馆建设方面提供了参考借鉴。根据国内情况，本研究所指的参与提供公共体育服务的市场主体主要是企业单位通过政府招标采购、服务外包、项目补贴、授权管理等方式，参与体育活动组织、体育场馆管理、休闲健身、体育培训、体育用品制造和其他体育等服务内容的提供。参与提供的企业数量反映了体育产业尤其是体育服务业的市场活跃度。市场机制中能提供既定公共体育服务的主体越多，满足人民群众多样化体育服务需求的可能性将相应增大。江苏省体育制造业相对发达，体育制造的企业数量远高于体育赛事经营、场馆管理、健身俱乐部及体育文化传播企业数量，体育服务业不仅滞后于全省服务业发展速度，在全省服务业中的比重也偏低，未能形成一批有影响的体育服务业品牌企业及体育综合服务集聚区。在市场机制中，其资源因素体现为服务的可替代性，行为因素体现为竞争状况。对于某种公共体育服务资源而言，其可替代性越高，有能力提供该服务的主体越多，政府就会更倾向于通过市场来提供该服务。江苏省已经开始取消群众性和商业性体育赛事审批、政府向企业购买公共体育服务的实践，特别是苏南地区率先通过社会招标的方式，由有资质的企业承办较大型群众体育活动和部分商业性体育赛事，以马拉松为代表的体育赛事数量和参赛人数翻倍增长。

4.2.2 市场机制影响作用的实现

市场机制的核心是由市场机制发挥作用形成配置资源的能力。一种公共体育服务资源的可替代程度越高，市场越成熟，价格可接受程度高，市场机制发挥作用的程度就越高。在目前江苏省县级公共体育服务体系示范区创建过程中，大中型公共体育场馆运营管理仍未摆脱整体困境，全民健身器材的企业维保单位数量不足、体育健身俱乐部数量偏少、企业闲置场地空间体育再利用动力不足等问题依然存在。在与公共体育服务相关的准公共物品的提供上，特别是在县级层面，市场机制发挥作用的空间潜力巨大。苏南县(市、区)参与提供公共体育服务的企业单位数量平均超过70家，以体育健身俱乐部、体育培训、体育用品制造为主，体育赛事营销、体育中介服务、体育信息服务的企业数量不足地方体育企业总量的1/6。但现有的体育制造业优势还集中在体育产业链下游端。江苏省中小型企业数量较多，民营经济发达，作为乡镇企业策源地的苏南地区还需要在加速发展体育服务业的基础上，在县级公共体育服务体系建设中真正汇入市场的力量。

4.3 社会机制的构成与影响

4.3.1 参与提供公共体育服务的社会组织

本研究中，社会机制的主体主要指体育社会组织。一般而言，社会组织是作为与政府公共组织和市场企业组织鼎足而立的第三部门，已逐渐成为社会管理和公共服务的合作者。江苏省县(市、区)体育总会已实现全覆盖，90%以上乡镇(街道)建有体育总会、老年人体育协会、社会体育指导员协会和2个以上体育单项协会。据统计，在县级公共体育服务体系示范区创建中，每万人拥有体育社团数量约为2个。体育社会组织通过发展会员，承接部分赛事活动的组织管理，骨干社会体育指导员培训，健身指导等方面参与提供公共体育服务。实践发展已证明，体育社团在指导群众科学健身、举办各类体育竞赛、营造健身氛围培育体育消费市场、引导公共体育服务资源优化配置方面发挥了积极作用。从前文分析可知，江苏省万人拥有体育社团数量的泰尔指数TIf(0.668)较大，体育社会组织数量发展存在明显的区域差异。同时，省域体育社会组织的等级评估工作开展已近5年，截止到2015年12月底，江苏全省5A级体育社会组织数量较少，13个省辖市中个别地区还未拥有1家5A级体育社团。省属体育社团还未实现3A级全覆盖；市、县属体育社团也还未实现2A全覆盖。特别是在行政村(社区)的体育社会组织建设发展中形式大于内容，部分备案类社会体育指导员协会和单项协会徒有名称，队伍薄弱，承接基层公共体育服务的能力不足。县级以下层面对于公共体育服务的需求表达机制仍有待建立，获取相对均等的公共体育服务资源的机会也相对缺乏。

4.3.2 社会机制影响作用的实现

在社会机制中，主体因素包括体育社会组织数量及质量，资源因素体现为社会资本，行为因素包括健身指导、活动组织等公共体育服务的承接。资源和行为因素均受主体因素的主导。在县级层面，当政府机制和市场机制均相似的条件下，社会机制的作用发挥将成为影响公共体育资源配置的重要力量。在同一行政辖区，体育社会组织的建设水平和作用发挥的不同也会导致公共体育资源配置水平以及群众满意度的差异。目前，江苏省县级以上体育社会组织建设相对健全，截止到2015年底，13个省辖市、102个县(市、区)全部成立体育总会，体育社团总数达到3 237个，体育俱乐部11 653个、团体会员15 000余个、个人会员170万余人。但县级以下体育社会组织发展相对薄弱。目前已有1 100多个乡镇(街道)采用登记和备案双轨形式成立了基层体育社会组织。备案类体育社会组织数量发展迅猛，注册类体育社会组织数量增长相对缓慢。同时，部分基层体育社会组织还存在无办公场地、无专职人员、无活动经费的问题，组织机构、队伍建设和服务开展等覆盖不足。在未来发展中，体育社会组织需要有与其使命担当相匹配的发展规模和质量，承接公共体育服务转移的能力需要提升，在推进体育社会组织改革的进程中进一步优化社会力量的准入环境，加大落实政策优惠力度，更新政府监管理念和方式。

5 思考及政策启示

5.1 县级公共体育服务供给中政府、社会、市场的边界

随着政府公共体育服务供给职能开始向社会和市场开放，如何促使三者各自分工、各司其职，是公共体育服务体系建设纵深推进的一个现实命题。党的十八届三中全会要求“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，进一步明确规定了处理政府与市场、社会关系的原则与方向。但是，从原则方向到具体操作，仍然还有很多现实问题。

在政府、社会、市场的三元主体框架下，公共体育服务的生产者和供给者可以分离。政府在公共体育服务供给中的职责责无旁贷，但是服务职能却并不一定亲力亲为，可以政府提供，也可以“假借”他人之手。因此，在实践中，需要严格区分“政府职责市场化”和“服务供给市场化”的差异。前者是将政府公共体育服务的份内职责推向市场，是甩包袱式的推卸责任；后者是将实施公共体育服务的供给过程推向市场，是在坚持基本责任的基础上扩大责任承担范围。政府即使不直接提供公共体育服务，但必须坚持监管职责。政府可以运用市场手段提供，也可以与社会组织合作提供。

县级公共体育服务体系建设在整体统筹之外往往具体落实为公共体育服务项目。政府对提供部分公共体育服务项目并不擅长，如信息化的专业技术服务、专业调查和统计、运动康复保健、就业培训、气氛营造舆论宣传等，政府对于此类成本高昂、运作低效的公共体育服务项目可以交付市场和社会组织来承担。这就需要在实践中明确公共体育服务项目“负面清单”，在“负面清单”之外的服务项目均可以由市场和社会提供。在基层公共体育服务体系建设中，政府、社会、市场三者的边界须落实为具体的服务项目，市场化、社会化的内容是服务项目和服务内容而不是服务责任，项目和内容可以外包，但是责任不能外包，政府需要保留核心职责和监管责任。自上而下地明确并推行公共体育服务项目“负面清单”，对于县级公共体育服务体系建设具有十分重要的指导意义。如前文所述，县级公共体育服务体系建设中事权、财权不对称，事务性管理任务繁重。江苏省县域经济发达，体育社会组织基本实现了全覆盖，但市场机制和社会力量在县级公共体育服务体系建设中的地位和作用并未得到充分显现，相关准入机制、激励机制和监管机制还有待建立和完善。

5.2 进一步完善县级公共体育服务保障体系

一是，专项财政保障制度。在县级公共体育服务体系建设中，事权、财权不匹配的问题比较突出。建议制定专项政策，将公共体育服务经费纳入地方财政年度预算，确保财政公共文化、体育与传媒支出达到国家规定标准[2]。同时，设立相应的专项资金，出台基层公共体育服务人员、场地设施运行相关政策，保障基层体育设施的日常管理、维护和使用经费。努力争取通过税收优惠等政策吸引社会资金，通过捐赠、税前列支赞助和遗产奉献等形式，扩大融资渠道。

二是，土地空间保障政策。将公共体育设施建设用地纳入地方土地利用总体规划，在积极推动土地资源节约、集约和高效利用的前提下，切实保障公共体育事业用地，优先安排全民健身路径和休闲体育广场、体育公园的用地计划指标。

三是，实施基层人才队伍保障政策。根据基层公共体育服务机构所承担的职能、任务及所服务的人群规模合理配置公共体育服务人员，制定实施基层体育人才队伍建设指导意见，完善机构编制、学习培训、待遇保障等方面的政策措施；推动设立街道/社区公共体育服务岗位；转变资源配置方式，在基层体育单位实行雇员制,创新用人模式，通过体育协管员、志愿者、劳务派遣等多种形式和渠道，不断充实基层公共体育服务队伍，调动社会力量参与公共体育服务体系建设。

四是，健全县级综合考评体系。着力推动公共体育服务体系建设纳入文明社区、文明村镇、现代化村镇等地方综合考评体系，推动建设县级公共体育服务体系建设指标，合理界定本级政府及部门的职责分工，组织第三方检查考核。

5.3 进一步强化江苏省县域优势和特色

一是，继续加强组织领导。推动县域地方政府将公共体育服务体系建设纳入“政府为人民办实事工程”，建立公共体育服务体系建设的责任清单。

二是，持续拓宽投入渠道。依托发达的县域经济，在确保财政投入的同时，实现市场运作，多措并举引导社会资本向公共体育服务领域持续注入，在体育竞赛、场馆运营、职业体育、城市体育服务综合体等领域，通过项目补贴、商业冠名、民办公助等多种形式拓宽资金渠道，推广和运用政府和社会资本合作等多种模式，推动公共体育服务领域向社会全面开放。可以定期发布公共体育服务投资指南，引导公共体育服务领域的投资活动。

三是，积极提升城乡一体化体育健身圈建设水平。按照城乡一体化建设要求，推进城乡体育设施、健身组织、赛事活动、健身指导等服务资源的合理配置，科学统筹县、乡、村三级公共体育服务资源，对基层公共服务资源进行整合，加强和落实乡镇(街道)综合文化站、行政村(社区)文化活动室的体育服务功能。

四是，积极打造体育休闲特色小镇。在江苏全省规划建设若干以体育旅游、体育休闲赛事为主的特色乡镇，积极融入全省不同区域的世界体育名城、智慧体育城市、健康城市、国际武术文化名城、棋文化历史名城及时尚体育城市建设进程，以发展体育服务业为依托，扶持发展一批本土中小型体育赛事营销企业，积极培育和打造体育休闲服务业品牌。

6 结论

1.县域公共体育服务资源配置水平影响区域公共体育服务体系建设及目标实现。应用泰尔指数来分析县域公共体育服务资源的配置水平，发现江苏省县域的公共体育从业人员和社会体育指导员数量规模的均等化程度较高；经费投入水平和社团组织规模数量均等化程度相对较低。区域分析结果表明，在体育事业经费预算及占地方财政预算比例上存在明显的区域差异，苏中、苏北差异较小，苏南与苏中、苏北差异较大，即使是苏南区域内体育事业经费的均衡水平也较低；在人均公共体育场地设施面积上，均衡程度最高的是苏中地区，苏北地区的公共体育场地设施建设的均衡水平亟待提升；标准化健身步道建设上苏南的均衡程度最高，苏中的均衡程度最低，苏北居中；万人拥有体育社团数量的区域差异最为突出，苏北的均衡水平最高，苏南的均衡水平最低，苏中地区相对居中。

2.公共体育服务的资源配置机制包括政府、市场和社会合作。研究分别从主体、行为和资源3个维度对不同机制发挥作用的过程进行了分析。政府机制在县域公共体育服务资源配置和公共体育服务体系建设中依然居于主导地位，县域体育管理机构面临着机构合并、人员精简、职能转型的多重挑战，公共体育服务体系建设任务艰巨。江苏省县域民营经济发达，但是体育服务业滞后于全省服务业发展速度，未能形成一批有影响的体育服务业品牌企业及体育综合服务集聚区。在与公共体育服务相关的准公共物品的提供上，特别是在县级层面，市场机制发挥作用的空间潜力巨大。社会机制的作用发挥将成为影响公共体育资源配置的重要力量。在未来发展中，体育社会组织需要有与其使命担当相匹配的发展规模和质量，承接公共体育服务转移的能力需要提升。

3.在政府、社会、市场的三元主体框架下，公共体育服务的生产者和供给者可以分离。在县域公共体育服务体系建设中，主张“服务供给市场化”。政府即使不直接提供公共体育服务，也应坚持监管职责，将实施公共体育服务的供给过程推向市场，政府可以运用市场手段提供，也可以与社会组织合作提供。建议进一步强化公共体育服务保障体系，突出和强化江苏省县域优势和特色。

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Analysis on the Level of Resource Configuration and Influence Mechanism of County Public Sports Service in Jiangsu Province

HU Juan1,YANG Jing-san1,CHEN Gang2,QIAO Jun1

The resource configuration of public sports service of the county has influence on the construction and the realization of target of regional public sports service system.This paper mainly adopts Theil index to analyze the level of resource configuration of public sports service.The results show that the equalization of public employees and social sports instructors of the county of Jiangsu province are higher,at the same time,the equalization of financial investment and sports corporate organization are low.And the regional difference of the allocation of resources is analyzed in the paper.With the method of mechanism analysis,the influence mechanism is summarized as three kinds of mechanism,that is government,market and social cooperation.The paper analyzes every mechanism from three dimensions of different main body,behavior and the work process.Under the framework of three mechanism,the study concluded that the producers and suppliers of public sports service can be separated.The Government insisted on regulatory responsibilities,but the procedure of implementing public sports service could make the transition to the market,and the government can use the market means,also can cooperation with social organizations to provide together.The Research suggests that it should strengthen and attach great importance to construction of public sports service system of the county;and highlight the advantage and characteristic of the county of Jiangsu province.

county;publicsportsservice;resourceconfiguration;Theilindex

1000-677X(2016)10-0018-08

10.16469/j.css.201610003

2016-06-01；

2016-09-18

江苏省体育局重大体育科研课题项目(ST150103)。

胡娟(1979-)，女，湖北荆州人，副教授，博士，主要研究方向为体育社会学、民族传统体育，E-mail:hujuanbb1979@163.com；杨靖三(1980-),男，山东人，讲师，博士，主要研究方向为数学建模；陈刚(1963-),男，上海人，教授，博士，博士研究生导师。

1.南京财经大学，江苏 南京 210023;2.江苏省体育局，江苏 南京 210029 1.Nanjing University of Finance and Economics,Nanjing 210023,China;3.Sports Bureau of Jiangsu Province,Nanjing 210029,China.

G80-05

A