宁波市推进土地“供给侧”改革促进经济转型升级

宁波市国土资源局 庄芬芬

宁波市推进土地“供给侧”改革促进经济转型升级

宁波市国土资源局 庄芬芬

近年来，宁波市以调结构为重点，通过制定政策、统筹谋划、优化配置等手段，在全省率先实施住宅用地供应与存量消化挂钩机制，建立加快盘活存量建设用地制度等创新举措，推进土地“供给侧”改革，促进全市经济转型升级。

一、挖潜存量，拓展用地空间

1.供需调控，加快存量去化

合理运用经济宏观调控，从2015年7月起，在浙江省率先实施住宅用地供应与存量消化挂钩机制，通过土地供需双向调节，推进房地产市场健康稳定发展。明确规定对部分商品住宅严重过剩区域，减少供应计划数量直至暂停供地，合理控制住宅用地供应规模，加快存量商品住宅用地去化。据统计，2015年宁波市商品住宅库存面积比2014年底下降33.7万平方米，中心城区平均消化周期由33个月下降至23个月，调控成效初步显现。

2.政策引领，加大盘活力度

探索性研究新增建设用地增加与存量建设用地内涵挖潜相结合的用地保障方式，加快推进城镇低效用地再开发、“批而未供”土地开发利用、“供而未用”土地处置利用。2015年，全市累计盘活存量土地1.76万亩，消化“批而未供”土地9.64万亩，分别完成年度目标任务的142.7%、103%；累计完成城镇低效用地再开发面积1.06万亩，完成年度目标任务的176.1%。2016年1月，围绕“土地供给侧”改革，制定出台《宁波市关于加快盘活存量建设用地的若干意见》，突破性规定允许部分存量建设用地分割转让，明确“在出让合同无约定，且符合规划、建设、国土、消防和环保等法律法规的前提下，允许工业、仓储和用于科研的科教用地分割转让给境内外的自然人、法人和其他组织”。同时，激励城镇低效用地再开发，对纳入城镇低效用地再开发数据库且由市场主体进行再开发的项目，依照有关规定免缴城市市政基础设施配套费。

3.政府主导，推进旧区改造

自2005年起，宁波市本级中心城区作为试点率先启动城中村改造工程，通过政府主导，分类改造，加强旧住宅区、旧厂区改造力度，全面查处未经批准擅自占用土地、超出批准用地面积占用土地，历经十年已完成拆迁住宅和非住宅建筑面积931万平方米，建成安置房建筑面积389万平方米，投入改造资金约310多亿元。除孔浦和压赛两个村委托第三方实施改造外，宁波市已全面完成城中村改造中57个村的拆迁、25个村的整村安置这一预期目标。

二、统筹谋划，保障项目用地

1.统筹安排用地指标

切实推进计划管理由“指标管理”向“项目管理”，“分散安排”向“集中统筹”转变。2015年，共争取新增建设用地指标4.47万亩，累计下达4.08万亩，完成三门湾大桥及接线工程宁波段、宁波栎社国际机场三期扩建工程等重大项目的保障。实现“三年行动计划”2015年度836个项目中的782个项目的用地保障，确保前期工作到位的项目用地保障面达到100%，符合土地报批条件的有效用地保障率100%。

2.分批推进预备项目

充分发挥年度计划对资源集约利用、调控经济发展的导向作用，综合考虑重大项目用地需求，2015年，提高预安排指标比例（总量增加到上年度切块指标的50%）。自2014年起，建立重大项目用地保障预备库，通过深入分析项目前期准备工作，对甬金高速溪口东至甬台温高速姜山连接线一期工程、71省道盛宁线东至茅洋段改建工程、车外环快速改造工程等涉及资金、规划问题，条件尚未完全具备又急需落实的项目，及时纳入预备库，实行成熟一个、报批一个、指标核销一个。2015年共纳入预备库项目29个，涉及新增建设用地9778亩。

3.破解占补平衡难题

完善耕地占补平衡市统筹调剂平台，通过“水旱调换、等级调换、急需调剂、指标押贷”等方式，多途径、全方位解决占补平衡的难题，确保重点急需建设项目耕地占补平衡及时到位。2015年共为宁波市委党校、奥体中心等重大项目建设落实补充耕地指标1932亩（其中水田1580亩），调剂（换）、借贷各类占补平衡指标近万亩，调入补充耕地指标3091亩（水田269亩）、标准农田指标

2034亩，争取省统筹标准农田指标295亩。

三、优化配置，提高用地效益

1.规划管控，优化空间布局

率先调整完善土地利用总体规划，优化规划发展空间，坚持“多规融合”理念，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界，突破性解决了土地供需矛盾、生态环境保护、土地节约集约利用等7大难题，实现与城市总体规划、生态功能区划的全面衔接，确保“十三五”期间中心城区420平方公里范围内重大区块、重点项目用地“全覆盖、不遗漏”，做到“可保尽保”。目前，规划成果已通过省级论证，在全国106个城市中可率先报国土部审查，同步开展县乡级规划调整完善，其中余姚、慈溪、奉化、宁海、象山5个县（市）已率先获得省政府批复。同时，在全国率先完成《宁波市国土规划（2013-2030）》编制，提出资源承载能力、开发利用方向等战略理念，突出国土空间规划管控。

2.差别供地，优化产业结构

根据经济形势适时调整土地供应结构，实施差别化供地政策，采取优先保障措施，加大新型产业用地扶持力度，对新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料等战略性新兴产业用地，实行优惠地价政策。2015年宁波市累计供应工矿仓储用地1.07万亩，代表工业化中后期先进产业的制造业第三类产业用地占比从去年同期的50.0%提高到56.6%，倒逼传统产业用地需求萎缩，优化产业用地结构。

3.绩效评定，优化资源配置

开展工业用地调查，推进土地要素市场化配置改革，围绕“亩产论英雄”导向，对全市规模以上工业企业开展产出绩效调查评价，主要包括亩均税收、亩均产值、单位能耗工业增加值、单位电耗税收、单位排放工业增加值、全员劳动生产率等内容。亩产效益评价结果与要素供应、财政扶持和奖惩政策挂钩，在用地、用电、用能、用水、排污、信贷等资源要素配置上制定实施差别化政策和措施，激励和倒逼企业提高单位资源占用产出，强化资源产出导向，优化资源要素配置，倒逼企业转型升级。

四、另辟蹊径，挖掘用地潜力

1.制度改革，盘活农村宅基地

深入研判农民集体所有的宅基地不得出让、转让、出租、抵押这一规定，绕过禁区，以现行法律法规没有禁止农民居住用地使用国有土地这一突破口，提出农村宅基地管理新思路，实现农民集中居住区用地根据相关规定，可办理房产使用权证和建设用地使用权证，允许上市交易。这一新举措不仅盘活农民宅基地、增加农民的财产性收入，同时达到了促进城镇化、节约集约用地等效果。自2007年开展农村住房制度改革试点以来，全市累计实施农村住房制度改革项目184个，总投资366.4亿元，拆迁农村宅基地面积11882亩。项目全面实施完成后，节约耕地7227亩，是拆迁宅基地面积的60.8%。农村集体土地房屋拆迁中将宅基地置换成商品房的做法也已普遍推行。

文化创意产业园建成效果与现状

2.政策突破，加大地下空间开发强度

下发《关于落实省政府空间换地政策鼓励开发利用地下空间的通知》，规定在符合规划，满足工程管线、人防疏散、建筑保护、施工安全、消防安全、城市防洪、环境保护及配套设施等要求的前提下，鼓励合理开发利用地下空间。同时，实现政策的最大突破是，明确地下空间建设用地使用权用于商业、办公、娱乐、仓储等经营性用途，以协议方式出让的，地下首层部分土地出让金可按所在地段基准地价对应用途楼面地价（仓储用途为地面地价）的20%收取，地下二层土地出让金按地下首层的40%收取，地下三层以下（含三层）可免收土地出让金；以招拍挂方式公开出让的，土地出让底价可参照确定。

3.机制建立，加速低效用地退出

对各地特别是开发园区内因各种原因造成的低效利用土地，采取土地置换、收购储备、协商收回等多种途径，依法收回（购）后重新供应给急需且符合产业准入要求的企业，促使企业通过自主改造、加大技改投入、兼并重组等措施，提高土地节约集约水平。同时，为鼓励开发区低效用地二次开发，2004年市政府出台《关于提高土地集约利用水平的意见》，提出“对工业企业在规划许可情况下通过整合挖潜，增加容积率翻建多层厂房的，不另行收取土地出让金，同时不收取配套费，并允许补办房产证”，这也成为全国较早制定优惠政策鼓励工业用地再开发的城市。