宁愿干部脱层皮 要让群众早脱贫——东川区脱贫攻坚工作的探索与实践

文中共云南省委党校调研组 刘建文 可顺祥 马 黎

宁愿干部脱层皮 要让群众早脱贫
——东川区脱贫攻坚工作的探索与实践

文中共云南省委党校调研组 刘建文 可顺祥 马 黎

中共东川区委书记张之亮（前排右二）到因民镇调研脱贫规划工作

东川区位于昆明市最北端，辖6镇1街道1乡（移交倘甸“两区”托管1镇1乡），130个村委会（含托管的23个村委会），33个社区居委会，总人口31.8万人（含托管人口31223人）。东川是国家扶贫开发重点县（区），也是昆明市3个贫困县（区）之一。和云南大多数贫困县份一样，东川区也面临着贫困程度深、贫困面大的问题，很多贫困群众还存在住房难、就医难、上学难、饮用水不安全、社会保障水平低等实际问题，脱贫攻坚工作十分艰巨、繁重。

越是艰难越向前。面对脱贫路上的重重困难，东川区委、区政府主动作为，紧紧团结带领全区广大干部群众，深入贯彻习近平总书记关于扶贫开发工作的指示精神，积极落实省、市党委政府的决策部署，立下“军令状”、拿出硬措施、啃下“硬骨头”，全力打好打赢脱贫攻坚战。

找准贫困原因为扶贫攻坚工作提供科学依据

东川区地域辽阔，山高坡陡，沟壑纵深，人口众多，是昆明市集中连片的深度贫困地区和云南省扶贫攻坚的重点、难点县（区）。尽管改革开放已经30多年，但这里的基础设施仍然极度滞后，产业结构仍然极度单一，生存环境仍然极度恶劣。

审视东川的贫困现状，主要有三个特点：一是脱贫任务重。全区6个镇（街道）均属贫困乡镇，有省级贫困重点村59个、贫困人口5.96万，占昆明市贫困人口的34％，贫困发生率33.96％，居全市第一。二是贫困程度深。全区有5.66万城乡低保对象，占总人口的20.68％；2015年，农民人均纯收入6430元，排名昆明市末位，仅为全国、全省、全市平均水平的55％、77.3％、58％。三是脱贫难度大。由于生态环境恶劣、产业结构单一、基础设施滞后，贫困户收入低、债务重、家底薄，因灾、因病、因学等返贫的问题十分突出。

综合分析东川的贫困原因，主要有四个方面：一是工矿城市，特殊的历史因素。东川采矿历史悠久，东川铜矿曾是新中国“一五”计划的156个重点项目之一，多年来为新中国建设作出了巨大贡献。在2400多年的采矿史里，东川铜矿源源不断地从东川采出、运走，使东川矿区形成了大量采空区、塌陷区和地质灾害区，严重威胁、阻碍着东川人民的生产、生活，给东川人民脱贫致富带来了极大难度。二是山高谷深，特殊的自然因素。东川境内沟壑纵横，山高谷深（最高海拔4344.1米，为昆明市最高；最低海拔695米，为昆明市最低），地势陡峭，自然环境十分恶劣。全区山地面积占97.1％，河谷盆地面积仅占2.9％。三是生态脆弱，特殊的环境因素。东川地处小江断裂带，生态环境脆弱，森林覆盖率仅为31％，远远低于全省55.7％的平均水平；岩溶范围占国土面积的93.5％，石漠化面积占国土面积的54.4％。四是产业失衡，特殊的发展因素。东川产业结构极其单一，“一铜独大”的格局较为突出，经济发展受铜价、安全、环保、土地等因素影响较大；同时，以文化旅游、特色农业等为代表的接续替代产业还处在起步阶段，贫困人口自我发展的能力极弱，脱贫攻坚任务十分繁重。

阿旺镇月亮村美丽乡村

建立“战斗线”、算清“九笔帐”全面掀起精准扶贫精准脱贫新热潮

脱贫攻坚工作是当前各级党委、政府的一项重大政治任务，是最大的民生工程。自中央和省、市委全面部署坚决打赢脱贫攻坚战以来，东川区坚决贯彻落实上级的决策部署，提出了“宁愿干部脱层皮，要让群众早脱贫”和“不失一村、不落一人、如期脱贫”的工作总要求，围绕“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”和“如何退”四大问题，建立三条“战斗线”，从严算清“九笔帐”，全力推进精准扶贫、精准脱贫工作。

（一）建立三条“战斗线”。实行区委书记、区长任组长的脱贫攻坚“双组长”负责制，以最坚强的领导意志和最坚决的作战态度，成立前线、火线和一线“三线”指挥机构。一是成立前线监督问效问责7人领导小组，全面对脱贫攻坚落实情况进行监督问责问效，筑牢思想、纪律、组织、司法保障。二是成立火线7人指挥部，全面统筹扶贫资源资金，落实到户到人的脱贫攻坚政策措施。三是成立一线“挂包帮、转走访”联席会议领导小组，坚持定期研判调度，全面统筹社会帮扶资源资金，形成了从中央到省到市到区到镇五级齐上阵的强大力量。

（二）从严算清“九笔帐”。采取“农户全识别，逐户全评分，逐层全公开，三方全公认”的方法，建立和完善了精准扶贫大数据平台，从严算清“九笔帐”。一是算清资源产业账。立足资源禀赋和产业基础，算清土地、水、动植物等“资源禀赋账”和粮经饲、农林牧渔、种养加等“产业基础账”，帮助贫困村、贫困户制定脱贫方案、脱贫计划，实现差异竞争、错位发展。二是算清人力资源账。东川区贫困人口16岁以下的占18.95％；16岁-60岁的占68.6％；60岁以上的占12.45％。从年龄结构上看，有劳动能力的贫困人口是主体，农村劳动力转移培训和劳务输出工作是脱贫攻坚的重要抓手。为此，东川区通过建立各村人口台账，制定务工增收考核办法，明确年度劳务输出任务，切实把“务工增收脱贫一批”落到实处。三是算清贫困学生账。全区建档立卡贫困户在校学生有1.8万人，其中，因学致贫645户2534人。2015年,全区初中毕业生3468人，进入普通高中1396人，进入职业教育1160人，未升学912人。通过认真细致的摸底调查，东川区加大了对贫困学生救助力度，对家庭特别困难，因贫困导致学业无法维继的学生，进行全面登记造册，建立贫困学生档案，采取“一户一策”的方式，给予相应的补贴，做到不让一人因贫失学，解决了贫困代际传递问题。四是算清因病致贫账。对于东川贫困家庭来说，大病就是这个家庭的“滑坡”和“泥石流”。根据对贫困人口健康状况统计，东川健康的贫困人口占74.48％；患病和残疾的共占25.25％（其中：患有长期慢性病的占65.14％；患有大病的占28.26％；残疾的占6.6％）。患病和残疾的这部分人贫困程度深、脱贫难度大。为此，东川区不断完善重大疾病保险和医疗求助制度，通过设立扶贫医院、开通绿色通道，降低或减免贫困人群的治疗费，使贫困患者从源头上解决因病致贫、因病返贫的问题。五是算清安全住房账。在云南129个县（区、市）中，抗震设防烈度为9度只有东川、寻甸、澜沧3个县（区）；东川又是地质灾害频发区，全区共有大小地质灾害点301处。落实“保命房”任务，群众最期盼、任务最紧迫、矛盾最突出，但上级建房计划仅占农户需求（2.7万户）的19.2％。为彻底解决这一问题，东川区认真落实云南省易地扶贫搬迁三年计划，整合发改、住建、民政等部门建房资源，同步研究产业发展、就业增收、劳务输出等工作，确保了群众“搬得出、有业就、能增收、稳得住”。六是算清最低生活保障账。东川区共有农村低保人数为3.1万人，其中，建档立卡贫困户8040户2.8万人享受低保。针对“无力脱贫、无业可扶”的建档立卡贫困户，东川区首先是把特困户、低保户、五保户的底数核实清楚；其次是扩大低保覆盖面，每年增加低保人数1500人，实现低保线和扶贫线“两线合一”，让完全或部分丧失劳动能力的贫困人口不愁吃、不愁穿、住有所居、病有所医，织密织牢社会保障网，兜住基本生活底线。七是算清基础设施账。东川尚有54个自然村未通公路，需建设里程172公里，涉及农户1364户5342人；50户以上未通硬化公路自然村145个，需建设里程420公里，涉及农户7026户2.4万人。全区农村自来水普及率为90％，水质达标率（按人口）为26％；全区还有33个行政村未通互联网。补齐贫困村基础设施建设“短板”，既是贫困群众的迫切期待，也是加快贫困村发展的基础条件。当前，东川正在积极抢抓云南省“五网”建设机遇，在争项目、引项目、推项目上下功夫，筑牢脱贫攻坚的坚实基础。八是算清项目资金账。以整治虚报冒领、挤占挪用、请客送礼、损失浪费四个问题为导向，创新涉农资金整合推进机制，成立涉农资金整合联席会议，按照“一个口子进、一个口子出”的原则审核申报项目，统筹资金管理使用漏洞，预防和严厉惩治扶贫领域职务犯罪，形成“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功”的资金使用管理良性互动工作机制。九是算清脱贫认定账。认真落实云南省“八有四无一超一受益”贫困户脱贫标准。“八有”：有稳固住房，有饮用水，有生活用电，有电视，有路通自然村，有义务教育保障，有医疗保障，有收入来源或最低生活保障；“四无”：脱贫户无重病人，无重度残疾人，无住危房，无重灾户；“一超”：按照2015年度农村常住居民人均可支配收入2855元(2010年不变价2300元)；“一受益”：贫困户得到过扶贫项目和帮扶政策的支持，或通过整村推进、整乡推进、产业扶贫等帮扶措施的覆盖而受益。

铜都街道易地扶贫搬迁点

实施产业扶贫，图为肉牛养殖场

实施“1+10”政策脱贫攻坚工作取得阶段性成效

通过落实“1+10”政策，全面推进脱贫攻坚工作。“1”：即《关于举全区之力坚决提前打赢扶贫开发攻坚战的实施意见》；“10”：即发展生产、易地搬迁、生态补偿、社会保障、发展教育、务工增收、金融扶贫、基础设施、民族老区、组织管理等10个方面的配套政策文件。“1+10”政策体系贯穿了东川精准扶贫精准脱贫的要求,突出了“组合拳”的特色，强化了配套化的措施，为东川打好脱贫攻坚战明确了任务书、作战图和时间表。通过精准扶贫精准脱贫的探索与实践，东川脱贫攻坚工作取得了阶段性成效。

（一）脱贫的信心更加坚定。通过开展“小手拉大手”活动，实施以“争贫可耻、脱贫光荣”为内容的“思想扶志工程”，切实增强了贫困群众脱贫的信心和决心，贫困群众“躺在墙脚晒太阳，等着别人送小康”的思想得以改变。同时，省、市派驻一大批优秀干部驻村帮扶，帮扶队伍不仅带来了先进的理念、先进的技能，更带来了干事创业的激情。在帮扶队伍的引领和带动下，东川广大基层干部带着美好憧憬，精神抖擞，激情燃烧，在决战贫困中顽强拼搏、奋勇争先，全区上下“宁愿干部脱层皮，要让群众早脱贫”的干事精神形成共识，“用心、用脑、用情、用力、用智慧”决战脱贫攻坚的理念深入人心。

（二）脱贫的步伐更加稳健。2013年，东川区建档立卡贫困人口为9.35万人，2014年脱贫2.13万人，2015年脱贫1.26万人，贫困人口降至5.96万人。经国家审计署、国务院扶贫办第三方评估和省委扶贫攻坚领导小组综合评价，2015年东川区考核结果为一类A级。2016年1个镇20个贫困村将按计划如期出列，脱贫步伐逐步加快。

（三）脱贫的措施更加精准。采取“一进二看三算四比五议六查”的程序和办法，认真开展精准识别“回头看”工作，确保精准识别贫困户经得起时间和历史的检验。通过建立扶贫大数据平台，实施动态管理建档立卡贫困人口，使扶贫开发从“大水漫灌”转向“精确滴灌”，做到精准管理、精准发力、精准帮扶，确保了脱贫攻坚取得实效。精准分析贫困原因和贫困户需求，按照“镇有规划、村有计划、组有方案、户有项目”的要求，精准制定镇村扶贫规划、扶贫计划和到户政策，确保了脱贫措施精准对路。

（四）脱贫的合力更加强大。国务院扶贫办、中国航天科工集团、省国税局、省广播电视局等单位派出多名干部到东川挂职扶贫；46家省市单位积极响应省委、省政府“挂包帮”“转走访”和市委、市政府“包乡对口帮扶”的工作要求，选派107名工作队员驻村开展帮扶，政府、市场、社会协同发力的大扶贫格局初步形成。特别是2016年以来，昆明市委从北京市朝阳区选派干部到东川挂职帮扶，促成了朝阳区将台地区与昆明市东川区结成了帮扶对子，为东川脱贫攻坚注入了强大动力。

（五）脱贫的机制更加健全。将脱贫工作作为全区最大的政治任务和中心工作，层层建立作战室、签订军令状，紧握考核“指挥棒”，用好督查“杀威棒”，促进精准扶贫、精准脱贫“落地生根”。通过人大专项询问、政协民主监督等各种方式，推动脱贫攻坚各项政策落实到位；通过筑牢上级监督、部门监督、监察审计监督、群众监督和社会舆论监督“五道防线”，使资金安全使用和效益最大化；通过建立贫困退出第三方评估机制，确保全区贫困镇（街道）、贫困村（社区）、贫困人口按标准、按程序退出，挤干水分、实实在在的退出。

实施产业扶贫，图为群众进行火龙果种植

众志成城坚决打好打赢脱贫攻坚战

打赢东川脱贫攻坚战，实现贫困人口如期脱贫，不仅是中央和省、市委下给东川的“死命令”，也是东川区委、区政府立下的“军令状”，更是东川区委、区政府向全区31.8万人民群众作出的庄严承诺。当下，东川区正在严格按照2016年初签订的脱贫目标责任书，紧扣“2016年阿旺镇摘帽，20个贫困村出列；2017年铜都街道和乌龙镇、拖布卡镇摘帽，22个贫困村出列；2018年因民镇和汤丹镇摘帽，17个贫困村出列；力争2017年实现建档立卡贫困户全部脱贫，确保2018年实现摘帽”的任务，实施“歼灭战”，制定横道图，明确责任人、任务数、时间点、路线图，推动脱贫攻坚工作2016年首战告捷，2018年摘帽出列。

（一）围绕“扶志增信心”，抓好精神脱贫。深入开展“小手拉大手”活动，实施以“争贫可耻、脱贫光荣”为内容的“思想扶志工程”，通过干部修党性、群众修美德、社会修正气，把贫困群众脱贫志气“扶”起来，把贫困群众想富的动力“激”出来，推动贫困群众精神脱贫，以精神脱贫带动经济脱贫。

（二）围绕“强产促增收”，抓好产业扶贫。抓住“电商下乡”契机，让“农产品进城、工业品下乡”，推动“大众创业、万众创新”，让“藏在深闺人未识”的农产品通过互联网走向广阔市场，实现供需对接，使群众“坐地生财”。探索开展旅游扶贫、金融扶贫新模式，拓宽贫困群众致富门路。加强和省内外劳务部门、劳务市场的联系、衔接，积极组织劳务输出，鼓励支持致富能人、经纪人带领贫困群众外出打工、增加收入。

（三）围绕“兜底保基本”，抓好民生扶贫。加强民政保障，确保特困户、低保户和五保户由民政兜底脱贫；加强医疗保障，对特困户新农合缴费、大病医疗保险缴费实行补贴，成立东川区扶贫医院，让贫困人口降低治疗费用，减轻看病负担，防止一些群众“辛辛苦苦奔小康，一场大病全泡汤”现象的发生；加强住房保障，大力实施易地扶贫搬迁，及时落实贫困户建房补助政策，切实保障贫困户住房安全问题；加强教育保障，成立东川区教育扶贫资助基金，加大贫困学生救助力度，实现职业教育全覆盖，着力解决因学致贫问题。

（四）围绕“帮扶多元化”，抓好社会扶贫。克服“等、靠、要”思想，大力引导社会资本参与扶贫，推进帮扶主体多元化，扩大社会扶贫的影响力。以“一对一结对”“手拉手帮扶”等为载体，把动真情、扶真贫、有责任的企业引入脱贫攻坚主战场，通过产业联接贫困农户，带动贫困村出列、贫困户脱贫。加大与北京朝阳区将台地区等帮扶单位的联系，推进贫困村、贫困户需求信息与社会扶贫资源有效对接，引导社会各界采取定向投资、定向捐赠等方式参与精准脱贫，提高社会扶贫资源的使用效率。

（五）围绕“资源大整合”，抓好项目扶贫。抓好项目策划、包装和储备，争取更多资金、项目、优惠政策落地东川，做大精准扶贫蛋糕。大力实施农村通路、农田水利、公共服务等项目，着力解决贫困人口出行难、饮水难、入学难、就医难等问题，打通服务贫困人口“最后一公里”。深入开展“企业帮农户、携手奔小康”行动，通过资源开发、产业培育、村企共建等形式参与精准扶贫，努力构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。

（六）围绕“党建强阵地”，抓好组织扶贫。坚持从严从实管理党员，大力推广党员分类管理积分考核制度，坚持和完善“三会一课”、民主评议、领导干部双重组织生活会等党内生活基本制度。加大基层党的服务阵地建设，推进区、镇、村三级综合服务平台互联互通，逐步实现村民办事不出村、不出镇。把农村基层党组织建设与培养致富能手结合起来，把党员培养成致富能手，把优秀致富能手培养成党员，使基层组织更具凝聚力和战斗力，实现基层党建和脱贫攻坚“双推进”。

实施生态扶贫，建设三美东川