长江江苏段锚地跨区管理问题及对策

陶涛+周鑫+朱建

【摘 要】 为改善长江江苏段锚地跨区管理问题，分析江苏沿江港口锚地发展现状，结合广州港锚地建设管理经验，提出适合江苏沿江港口锚地发展建议：强化顶层设计，研究推行沿江港口锚地公用集中化管理；完善体制机制，抓紧成立江苏沿江港口锚地调度指挥中心；完善管理制度，编制出台沿江港口锚地集中调度管理办法；建立信息平台，提升沿江港口锚地公用集中化管理效率。

【关键词】 江苏；锚地；广州港；调度

锚地是有力支撑港口持续健康发展的重要公共基础设施。与沿海港口锚地服务于本港的发展模式不同，江苏沿江港口锚地除服务于本港船舶锚泊外，还需要为大量的过境船舶提供锚泊服务。近年来，伴随长江口三期工程建成投产和长江南京以下深水航道的加快建设，长江航道货运量快速增长，海进江船舶大型化趋势十分明显。

2014年，长江江苏段货运量为13.5亿t，较2010年（长江口三期交工）增长2.10倍；进出港船舶总计210.5万艘次，其中海船15.0万艘次，万吨级以上船舶3.8万艘次，分别较2010年增长10.3%和5.6%。预测到2020年，长江江苏段港口货物吞吐量将达到16亿t，货运量超过15亿t；进出港船舶将超过300万艘次，其中海船45万艘次，万吨级以上船舶8万艘次，进出港船舶对锚地的需求将越来越迫切。然而，江苏沿江港口锚地供给能力不足，管理不到位，大型海船和危险品船舶抛锚十分困难，极大影响了航行安全及两岸港口和经济社会的发展，已成为制约江苏沿江港口、航运乃至经济发展的瓶颈。

1 江苏沿江港口锚地发展现状

1.1 沿江港口锚地设施现状

长江江苏段自苏皖交界的慈湖河口起，下至苏沪交界的浏河口，全长346.6 km。截至2014年，长江江苏段沿江港口共有锚地36处，锚位448个，锚地总面积66.5 km2，其中：危险品船锚地4处、专业化油船锚地3处、联检锚地3处；一般待泊及过驳锚地26处，包括海船锚地8处，江船锚地14处，江海船混合锚地4处。江苏沿江港口在总体上初步形成以万吨级及以上锚地为主，主要分布于南京、南通、镇江、苏州等主要港口的锚地格局。[1]

从锚地水域水深看，在现有锚地中，可锚泊5万吨级船舶的有5处，可锚泊2.5万吨级船舶的有11处，可锚泊1万吨级船舶的有9处，仅能锚泊吨级及以下船舶的有11处。

从锚地空间分布看，南京港有10处.镇江港有8处，泰州港有6处，常州港有1处，江阴港有4处，南通港有7处，苏州港有7处（其中5处锚地为2个港区共用，1处锚地为3个港区共用）。

1.2 沿江港口锚地管理现状

1.2.1 各锚地负责建设的主体不同

在港口改制之前，南京新生圩锚地、上元门锚地、梅子洲锚地、梅子洲中锚地、江阴锚地、12号海船锚地的建设，主要由原先的港务局负责；在港口改制后，南京乌鱼洲、大年联检、泰州海船、太仓浏河海船、常州海船、危险品等锚地的建设，则由当地港口管理部门负责。建设资金基本来源于财政资金和省厅补助资金。

1.2.2 各锚地负责维护的主体不同

目前，各港口锚地主要由港口管理部门或其委托相关单位负责维护，其中：太仓港3处锚地由江苏太仓港口管理委员会负责维护；常州港2处锚地由常州市交通运输局委托常州港兴船舶服务有限公司负责维护；泰州港1处锚地由泰州市港口管理局委托泰州市交通运输局下属企业泰轮总公司长江锚地管理分公司维护；江阴港2处锚地由江阴安泊船舶服务有限公司进行日常维护，江阴市港口局负责疏浚、水深测量等；南京大年联检锚地、乌鱼洲锚地、栖霞山油船锚地由南京市航道管理处负责维护，南京港仪化锚地由仪征化纤股份有限公司维护，南京其余5处锚地由南京港口集团维护。太仓、南京等港口的锚地维护费用由港口管理部门向地方财政申请，列入部门预算支付；江阴、常州、泰州等港口锚地主要通过以锚泊收费支出维护费用为主，不足部分向地方财政申请。锚地维护一般通过合同，外包给长江航道局的方式进行。

1.2.3 各锚地营运调度管理主体不同

锚地使用管理比较复杂，基本可归为4类：（1）由港口管理部门负责使用审批，海事管理部门负责锚地现场指泊和管理，属于此类管理形式的仅太仓3处锚地；（2）由锚地服务公司或港口企业进行使用审批，海事管理部门负责锚地现场指泊和管理，属于此类管理形式的主要有常州、泰州、江阴等3家共5处锚地以及南京港仪化锚地；（3）由海事管理部门负责锚地使用审批、现场指泊和管理，属于此类管理形式的主要有南京港1家8处锚地。此外，福中锚地等使用管理主体缺失，处于自由锚泊状态。

1.3 沿江港口锚地存在的主要问题

江苏沿江各港口的总体规划均对锚地建设作了安排，但仅是从各港自身需求出发，缺乏对锚地资源的综合调度管理使用，不利于锚地利用率和水平的提高，其主要表现在3个方面。

1.3.1 锚地资源难以充分共享、共用，有限资源的利用效能未充分发挥

江苏沿江段港口锚地管理主体多头，尤其是指泊管理主体既有港口管理部门，也有海事管理部门、锚地公司或港口企业，甚至还出现一港拥有多个管理主体的现象，如南京港9处锚地和大年联检锚地等3处锚地由市航管处管理，仪化锚地为仪征化纤生产锚地，其余锚地由港口集团管理。同时，受历史、建港自然条件等因素的制约，部分锚地归属比较混乱，如福中锚地水域归属于靖江市，产权归属于江阴市港口管理局，水域安全监管由张家港海事局负责。这就导致该锚地缺少维护管理，锚地资源无法共享，进出上游港口船舶使用下游港口锚地十分困难。

1.3.2 沿江港口锚地总体供给紧张，大型海船锚地和危险品船锚地不足等结构性矛盾突出

2014年，长江江苏段进出港海船达15.0万艘次，其中，5万吨级以上船舶近0.2万艘次，危险品船2.9万艘次。长江江苏段航运特点决定了大型海船和危险品船对锚地的需求更大。从现有锚地设施构成看，海船锚位80个，危险品船锚位72个，分别仅占锚位总数的17.8%和16.1%，海船锚位和危险品船锚位十分紧张。尤其是万吨级以上海船的锚泊需求占锚泊需求总量的62.5%，万吨级以上海船锚位供不应求，紧张局面尤为突出。

1.3.3 长江适宜建设锚地的水域资源有限

在长江江苏段可建设锚地的水域资源中，已建的锚地和停泊区占用绝大部分水域，剩余水域十分有限。受长江12.5 m深水航道、过江通道等重大工程规划建设影响，不仅很多适宜建设锚地的水域资源将被占用，而且部分现有港口锚地水域也面临调整，仅长江南京以下12.5 m深水航道建设就涉及7处锚地、30多个锚位的调整，水域面积减少4.6 km2。

2 广州港锚地建设和管理经验借鉴

广州港锚地主要包括北尖岛以西、万山岛以东、贵洲岛等3处外籍船舶避风锚地及三门岛过驳锚地、三门岛石油钻井平台和船舶临时锚地、担杆列岛超大型船舶过驳锚地等10处，主要用于大型船舶防台、候泊、过驳等用途。目前，该区域锚地建设、使用及管理等方面的经验值得借鉴。

2.1 已形成完善的锚地管理体制和机制

广州港不仅明确出海航道水域及锚地的规划、建设和维护工作由广州港务局统一负责，在使用调度方面也建立了完备的管理体系和监督协调机制。在管理体系方面，广州港建立了由指挥中心、港口调度机构、港口企业生产调度部门共同组成的三级管理机构管理锚地，各级管理机构之间是纯粹的业务联系，无行政隶属关系。指挥中心对使用出海航道水域的船舶进出顺序、引航、锚地使用等实施统一调度和制订总计划；港口调度机构负责编制本港口船舶使用出海航道水域的申请受理、制订预安排计划和落实总计划；港口企业调度部门联合船舶所有人或船舶代理人，负责出海航道水域及锚地的使用申请等。在监督机制方面，广州港成立由使用出海航道水域的相关港口管理部门、港口企业等各方代表组成的锚地管理监督委员会，指挥中心每季度向监督委员会汇报一次工作情况，每半年监督委员会委托第三方机构对指挥中心调度管理工作进行评测。在协调机制方面，指挥中心在制订出海航道水域及锚地使用总计划时应充分征求海事、引航等相关机构意见，总计划出台后应报送海事等相关部门，提高计划的可操作性。

2.2 制定完善的锚地使用管理制度

《广州港出海航道水域调度管理规则》（以下简称《调度规则》）是实行广州港出海航道水域及锚地统一集中调度的主要依据。《调度规则》明确了各级调度机构职责、监督机制、调度程序、调度原则等内容。在调度程序方面，《调度规则》明确船舶所有人、船舶或其代理人每日上午9：30之前向指挥中心及港口调度机构报送船舶抵港动态；港口企业生产调度部门于每日上午10：00之前将本企业码头船舶使用出海航道水域及移泊预安排计划送达港口调度机构；港口调度机构于每日上午10：30之前将本港口船舶使用出海航道水域的预安排计划报送指挥中心；指挥中心应根据船舶所有人、船舶管理人或船舶代理人确报以及各港口调度机构报送的预安排计划，编制总计划，于每日中午12：00之前对外公布。在调度原则方面，总体按照船舶抵港和离泊先后顺序安排，但对应急国防物资运输船舶、集装箱班轮、国际旅游船舶等予以优先安排。此外，《调度规则》还明确了值班、档案、通信、紧急情况应对、违章处理等制度。

2.3 建成功能完善的信息平台

广州港出海航道水域航运繁忙，只有加快信息平台建设，通过信息化手段，才能实现高效的管理。广州港在推动出海航道水域管理信息化方面的经验包括：（1）加大投入，加快通信基础设施建设。以广州港务局或通信调度指挥中心为主，建设信息化调度所需的光纤通信设施、微波通信设施、视频监控设施及船舶自动识别系统基站等基础设施，有力保障了通信畅通。（2）加大支持力度，加快船舶调度管理信息系统开发。广州市财政通过货物港务费转移支付，已累计投入约万元用于管理信息平台建设。信息平台已经实现航道信息（水深、潮位、气象等）实时发布、使用航道水域在线申请、在航船舶动态监控、自动生成调度总计划等多项功能，目前正在加快建设数字航道项目，建成之后将能够实时对外发布航道三维动态信息。通过管理信息平台建设，实现广州港出海航道水域船舶调度管理网络化、监控监管动态可视化、调度智能化，有效提高了管理服务效率。

3 江苏沿江港口锚地发展建议

3.1 强化顶层设计，研究推行沿江港口锚地公用集中化管理

从广州出海航道水域及锚地调度管理的实践来看，强化顶层设计，制定合理可行、符合实际的管理方案，实现统一调度管理，是提高锚地利用效率的关键。为此，建议江苏沿江港口锚地打破属地化管理模式，以公用集中化管理为导向，出台沿江港口锚地公用集中化管理方案，并加强协调，尽快予以实施。

3.2 完善体制机制，抓紧成立江苏沿江港口锚地调度指挥中心

广州港的经验充分表明，统一、集中的管理体系是保障公用集中化管理的重要基础。建议在充分考虑江苏沿江港口锚地实际情况的基础上，建立沿江港口锚地公用集中化管理体制和相应的监督协调机制。具体而言，由港口、海事、航道等相关部门联合组建成立“江苏省沿江港口锚地调度指挥中心”，统一负责沿江港口锚地使用审批、制订锚地安排总计划等相关工作。

3.3 完善管理制度，编制出台沿江港口锚地集中调度管理办法

建议参照广州港经验，尽快研究出台《江苏省沿江港口锚地集中调度管理办法》，明确职责、规范流程、明晰原则和制定其他具体管理制度等。

3.4 建立信息平台，提升沿江港口锚地公用集中化管理效率

加快通信系统和管理信息平台建设，有效提高江苏沿江港口锚地公用集中化管理效率。充分加强与海事等相关部门的沟通和协调，力争在集中化管理初期能够充分利用船舶通信系统，同步加快锚地公用集中化管理专用的船舶通信、视频监控等设施建设；加快建设适应锚地公用集中化管理需要的信息平台，开发使用锚地网上申请、在锚船舶动态视频监控、制订锚地总计划自动化等多项功能，实现江苏沿江港口锚地使用调度网络化、信息化和智能化。

参考文献：

[1] 李辉.加强江苏沿江锚地建设与管理[J].中国港口，2009（9）：22-24.