矿产资源治理的国际经验与启示

薄　凡

中国社会科学院研究生院

矿产资源治理的国际经验与启示

薄凡

中国社会科学院研究生院

介绍了国际矿产资源治理的主体（政府、公众、企业）及其职能，在此基础上阐述了国际矿产资源治理目标、制度分类，并分析了国际矿产资源治理机制及其对中国的启示。

矿产资源治理；经验；启示

Fund Item: Shanxi Province Graduate Innovative Project ‘Coal Industry Sustainable development Fund Policy Effect Evaluation in Shanxi Province ’（2015SY45）Initial Results

当前我国矿产资源管理体制呈现出以政府为主导、着眼于单一经济目标、忽略相关利益者诉求等特点，导致管理体制僵化、政府监管不力、生态环境补偿难以落实。十八大提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”；十八届三中全会决定要求“完善自然资源监管体制”；2015年中国自然资源学术研讨会上首次提出建立现代化资源治理体系，体现为“决策阶段的协商过程，执行阶段的合作过程和收益分配阶段的共享过程”[1]。可见，“简政放权，共同协商，统筹经济、社会和环境利益”的资源治理模式将成为矿业发展的必然趋势。

美国、加拿大、澳大利亚3个矿业大国较早着手于矿业的可持续发展，形成一套较为成熟的治理体系（图1）。本文将从治理主体、治理目标、制度体系和治理机制四个方面梳理美加澳矿产资源治理经验，为我国矿产资源管理向治理的转变提供借鉴。

1　矿产资源治理主体及其职能

（1）政府：多层次治理结构下专业部门的监管

政府的多重治理目标包括确保资源供给安全、保护生态环境、维持区域平衡发展和协调社会利益等。为此，美加澳政府建立多层次治理结构，并设立专业管理部门，对矿产资源的开发利用制定宏观规划和实行监管。美国采取联邦政府、州政府和私人三级分权的治理结构。由于地下权依存于地表权，土地分属于联邦政府、州政府和私人，因此联邦政府和州政府负责各自所有土地内矿产资源的勘探和开发，对于交叉的领域通过协商方式解决。联邦政府设立内政部负责矿业权管理和权利金的征收管理，能源部负责制定能源政策、管理能源产业和石油储备等；内政部下设土地管理局主管联邦所有矿产资源勘查开发及各类资源的综合利用和保护，矿产管理局主要监管海上矿产资源的开发。加拿大实行联邦和省的二级分权治理结构。联邦政府设立自然资源部，主管涉及社会公众利益或省际间协调的问题，以及西北和育空地区的矿业活动。矿业开发的监管职能主要由省级政府承担，省级政府按各自的立法权限来制定环境管理法规。澳大利亚实行联邦政府、州政府和地方政府三级分权治理结构，主要由州政府负责具体治理事项，州或领地政府在联邦政府制定的“生态可持续发展国家战略”框架下，对陆上矿产资源订立开采法及相关规章制度。

图1　矿产资源治理体系

（2）公众：借助社会组织表达利益诉求和规范化参与

公众参与资源治理主要关注资源收益分配、生态环境等社会目标和环境目标。美加澳矿业协会等组织通过制定严格的计划或规章，将公众参与治理纳入规范的制度框架并为矿业政策的制定提供指导。1994年加拿大来自矿业、土著和环境委员会的代表同自然资源部以及省级政府共同启动了“怀特霍斯矿业计划”，提出“在政府和公众的支持下，实现矿业的社会、经济和环境可持续发展”。澳大利亚矿业委员会制定了包含环境治理、社区合作、风险防控和经营业绩等方面的环境管理规则, 并于2005年出台《“不朽的价值：澳大利亚矿产工业可持续发展框架”》，要求矿业企业公开包含环境指标在内的年度经营业绩。

（3）企业：协同订立矿业计划和领导生态环境治理

美加澳矿业企业在追求经济效益的同时注重培养社会责任意识，表现为企业与社区协同制定矿业可持续发展计划、为社区生活的改善等提供资金和技术支持、以领导者的身份参与区域环境治理。加拿大矿业企业积极开展与社区的对话，关注的领域包括科技研发、企业和公众的矛盾、矿区闭坑后社区的发展等，最终将包含共同发展目标的计划以规范的书面文件形式呈现给公众。澳大利亚联邦政府赋予大型矿业企业作为流域环境治理领导者的地位，企业与居民在水资源权益的界定、技术、环境和经济等问题上开展协商与合作，共同制定资源开发和环境治理计划。

2　矿产资源治理目标及制度分类

（1）围绕矿业经济可持续发展的矿业权管理制度

美加澳矿业权管理制度的有效性表现在2个方面：①以多样的矿业权出让方式对矿产资源初始权利进行合理配置；②允许矿业权合法流转，促进矿产资源资本价值的实现。美国依据不同的矿种采取自由进入、特许制度、矿地租赁和材料销售制度等多种出让方式。对已知的矿产地由政府组织竞标，中标者需交纳基本税费和一定数额的标金，对未知的矿产地申请通过后交纳开采租金和权利金即可取得矿业权；石油、天然气等则以租赁形式出让。对品位高、条件好的矿产资源，矿业权人在招标、拍卖等出让过程中需向矿业权所有者交纳“红利”作为出让费，以调节矿业超额利润，促使企业提高回采率。澳大利亚针对不同地区的经济发展状况采取不同的矿业权出让方式，如西澳大利亚政府就当地重大项目而与企业采取协议方式出让矿业权。对于矿业权的流转，政府一般不予干预，买卖双方通过政府提供的地质资料等公开信息以及证券交易所披露的商业信息实现交易。

（2）围绕环境可持续发展的生态环境补偿制度

矿业活动的负外部性影响要求实行生态环境补偿，包括实施生态环境治理计划和提供生态环境治理基金。美国为不同的矿区提供不同种类的治理金，《露天采矿管理与复垦法》规定向企业、个人和相关组织筹集土地复垦基金，用于复垦法出台前老矿区的治理；对于新矿区要求矿业企业在获得许可证前交纳土地复垦保证金并制定复垦计划。从联邦财政和石油等行业的专项税中抽取一定比例作为超级基金，用于危险废物处理场的环境治理。加拿大矿业企业自开采活动起，需从矿产品收益中提取部分资金作为复垦基金或保证金，交银行或复垦公司等第三方保管。澳大利亚矿业企业在采矿前需向政府交纳一定比例的土地复垦抵押金或向银行交纳土地复垦担保费,环保局根据上年度企业土地复垦任务完成情况确定抵押金额度，银行根据矿山的开采价值、利润及治理手段综合评价开采风险进而确定担保费用。

（3）围绕社会可持续发展的矿业收益分配制度

加拿大、澳大利亚以法律、合约等形式规定将矿业收益投向社会经济建设，将矿产资源收益转化为社会资本。《加拿大政府关于国家矿产和金属的政策：可持续发展合约》规定将矿业收益用于支持新兴产业的发展、提高社区的健康和教育标准等。澳大利亚秉持矿产资源最终所有权归全民所有原则，使矿业利润回归国民经济建设，法律规定政府将矿产资源租赁税用于培育采矿业新技术，以及公路、铁路和港口等基础设施建设。此外，美国阿拉斯加的永久基金、加拿大的财富储蓄信托基金，通过向居民分红或基础设施投资等形式保证收益分配的代际公平。

3　矿产资源治理机制

（1）事前防范机制：严格的立法和环境影响评估制度

美加澳以严格的立法确立了产权清晰的矿产资源开发准则、矿业权管理方式和详尽的生态环境保护标准，并通过环境影响评估制度提高矿业开发准入门槛。

1）综合性的矿业法规定了对矿产资源私人所有权的保护，如美国《地表开采控制和恢复法案》规定在居民住宅缓冲区300英里以内的私人土地上禁止开采煤炭；加拿大安大略省《矿业法》规定矿业企业与原住民协商达成一致后方可进行开采；魁北克省的《矿业法修正案》强调了矿业开发中应保护土著居民的土地权利。

2）根据矿产种类制定的专项法为矿业权分类管理提供依据，如美国先后出台《矿产租赁法》和《能源法案》等根据不同矿产资源类别采取不同的矿业权出让方式；澳大利亚区分了陆地与海洋矿产资源的管理，陆上矿产开发的法律包括《采矿法》、《原住民土地权法》等，海洋石油开采以《海上石油法》为依据。

3）美加澳矿业法规定矿业企业在申请矿业权许可证、环境许可证时应提交环境影响评估报告。矿业企业对所申请地区的自然生态、自然景观、土质、水质等环境状况进行调研，对开采前环境状况进行评价、对开采后对环境影响做出预估,据此制定开发方案和复垦计划，包含开采时间、排污标准和治理技术等，最终形成书面形式的环境评估报告书，向公众以及政府管理部门公示，审批通过后，方可取得采矿权许可证。

（2）事中约束机制：环境管理系统和公众监督

美加澳在矿业开发过程中依靠环境管理系统和公众监督来规范矿业企业的行为。企业采用环境管理系统，从环境治理机构的职责、治理措施、监测、报告和考核等环节对企业的生产经营活动进行科学的管理和系统控制。美国和加拿大均要求企业采用国际GRI标准下的可持续发展报告，以接受监督，其特点为全面性和透明性，企业需公布固体废弃物排放量、用水量、单位产品的能耗量等指标；评估矿石性质，依据矿产品位确定开采量和开采技术；制定废料处理、排污运输、矿区环境恢复等计划。澳大利亚加强对可持续发展报告知识产权的保护，以免GRI数据的披露，威胁企业的竞争地位。企业违背了环境影响评估报告书和可持续发展报告中的承诺方案时，公众有权向土地局或者法院提起诉讼。政府管理部门对企业的环保监测过程中,可对违反环保规定的企业给予警告,并禁止其开采行为。

（3）事后补偿机制：居民损害补偿及州级税费调控

居民损害补偿责任主要由企业来承担，包括对居民居住环境破坏的赔偿、对居民产权侵害的补偿，以及为矿区转型发展提供的补偿。美国《能源政策法案》将居民住宅基地的修复和赔偿责任归为煤炭所有者。澳大利亚皮尔巴拉地区企业对居民水资源产权的保护除费用赔偿外，还包括尊重居民文化信仰和改善流域生活条件。加拿大普莱斯多姆金矿联合社区和当地政府共同制定了矿山关闭计划和教育、就业等发展计划，并划拨专项款用于环境改善和社区建设。

美加澳地方政府享有税费征收自主权，各州（省）可根据当地情况决定税费额度和用途，以达到控制资源开采量、环境治理和改善居民生活条件的目的。美国开采税的具体使用计划由州政府制定，报联邦政府批准，大部分用于州内废弃矿山的恢复治理、支付矿区居民的基本生活保障以及矿区就业和医疗条件的改善。加拿大开采税由各省财政部征收、联邦政府自然资源部负责监督，具体税率可根据当地矿业经济形式而定。美国阿拉巴马州、弗吉利亚州等地区还开征了煤炭和天然气服务税，由地方政府负责筹集，受审计部门和司法机关的质询和监督，并向联邦政府汇报，以有效调控资源的供给。此外，对于矿业企业在申请矿业权许可证时交纳的土地复垦保证金,经矿山环境管理部门验收合格后予以返还，未按计划进行复垦，政府可将保证金用于生态环境恢复。

4　对中国的启示

（1）规范多元治理主体参与方式

以法律、政策等形式肯定企业和公民参与矿产资源治理的合法地位，赋予其监督和诉讼权利，为我国多元主体协商参与治理提供制度保障。在此基础上，政府联合企业与公民共同制定矿业发展计划，满足利益相关者的需求；强化企业治理的主导地位，从源头上保证绿色生产，同时提高社会责任意识，承担区域的环境治理责任，形成与社区共享矿业收益的协同发展模式；依靠社会组织以提高公众的参与程度，着力发挥矿业联合会和环境保护协会等在矿产品价格指数、清洁生产技术等学术研究上的职能，为政策制定提供指导，并使其成为政府、矿业企业和居民的沟通平台，将协商方式贯彻于政策制定、生态环境治理和责任赔偿等过程中。

（2）提升地方政府的监管自主权

提升地方政府对矿业开发的监管服务职能和对矿业收益的自主支配权。协调国土资源部与其他部门的职能，制定规范的环境保护、矿业开发、土地复垦等治理标准，简化审批程序，提高行政效率和公信力。加强地方政府对矿业权取得和环境保护的监管，围绕土地复垦制度订立矿业环境治理计划，细化矿业开发标准，定期审查企业的执行情况并及时公布信息；在地方设立专业部门专管环境保护，为利益相关者的参与和求偿提供渠道；同时，矿业收益分配适度向资源型区域倾斜，保证地方政府有足够财源实施环境治理、扶持产业升级和转型。

（3）建立矿产资源全程监管机制

加强政府和公众对矿业开发的监督.要严格审查企业的环境影响评估报告，并定期审查矿业企业的开发和治理进展、验收企业的环境修复工程。企业可采用国际标准的可持续发展报告对生产活动进行科学管理，详细订立能耗量、排污标准等目标，将环境和社会指标纳入绩效考核。对居民和矿区采用多样化的补偿方式，重视将矿业收益投向民生工程建设，着重对资源型地区的转型发展提供资金、技术和政策支持。

（4）实施矿产资源分级分类治理

1）划分中央和地方在矿业管理上的职权，中央侧重矿产资源开发的宏观规划和订立生态环境治理的统一标准，地方侧重矿业权审批发证和矿业活动监管，并上报国土资源部审核。

2）其次根据矿产资源的种类、区位等条件，实行不同的开发计划和管理方式。针对当前矿业权管理涉及的农村土地集体所有制与资源所有权之间的矛盾，对于战略性资源，应由国家统一征收土地，再出让矿业权；对于一般矿产资源，可经矿业企业和土地所有者的协商，向土地所有者予以资金补偿或将矿业收益投入农村建设以取得矿业权。

3）参照国际标准制定统一的矿业权评估准则，在全国和省级层面构建多层次的矿业权交易市场，完善信息平台建设、风险防控等配套服务，促进矿业权的合法流转。

4）对难以界定权限的公共事务，政府应出台具体的应对方案、开启应急机制，并说明自身的参与范围和程度。

[1]谷树忠.亟须健全中国特色自然资源治理体系[N].中国经济时报,2015年7 月17日第 014 版.

[2]李国平,刘涛,曾金菊. 土地复垦制度的国际比较与启示[J].青海社会科学,2010,(4)：24-29.

International Experiences and Enlightenment of Mineral Resource Governance

Bo Fan
Chinese Academy of Social Sciences Graduate School

The article introduces main authorities of mining governance (government, public and enterprises) and their main functions. Based on it, it also introduces international mining resource governance targets and system classification. Finally it analyzes international mining resource governance mechanism and its enlightenment for China.

Mineral Resource Governance, Experiences, Enlightenment

山西省研究生创新项目“山西省煤炭工业可持续发展基金政策效应评估”（2015SY45）阶段性成果。

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.11.001

薄凡：（1992-），女，在读博士生，可持续发展经济专业。