社会治理背景下基于云平台社会组织监管机制研究

□李法运 刘 玮

[福州大学 福州 350100]

社会治理背景下基于云平台社会组织监管机制研究

□李法运 刘 玮

[福州大学 福州 350100]

针对现行社会组织监管体系和行政流程中存在的问题，研究了社会治理背景下基于云平台的社会组织监管机制，提出从应用即服务、平台即服务和基础设施即服务三个层次来构建社会组织的监管机制。对每个层次内容进行详细探讨和设计，并从登记联动、监管联动、信用联动和政府购买四个模块具体分析联动监管运行机理。

社会组织；监管；云平台；社会治理

改革开放带来政治环境、社会生活等方面的变化为社会组织的发展提供了基础和空间，随着国家现代化进程的推进和深入，社会组织的特性使其在承接和提供公共服务、参与社会管理等方面发挥的作用日益突出。社会治理背景下政府职能逐步向社会组织转移，政府主导与社会协同应有机地结合在一起，以有效调用体制内资源实现公共利益最大化。

政府相关部门内部信息共享、政府与社会组织间相互监督、公众与社会组织间信息公开与披露的需求都要求在现有的监督机制中引入信息化手段，完善监管机制，提升执法水平。通过构建社会组织“云平台”，可以有效地整合分散的信息资源，提升信息的共享程度，从而增强相关部门的信息联动性、监管联动性，提高监管水平。

一、社会治理背景下社会组织监管存在的问题分析

（一）社会共治理念缺失

在我国社会转型期间，政府已很难单独应对各种复杂问题，造成特定公共产品的供给不足，即“政府失灵”。并且，公共产品无法通过市场来进行有效的分配，这种免费获取产品或服务的动机问题会导致公共产品的供应商之间缺乏协同性，从而造成“市场失灵”[1]。“市场失灵”和“政府失灵”的广泛存在，使社会组织成为政府部门以外公共产品的供应者，有效弥补了政府功能的不足。然而，政府、公众及社会组织本身对其在社会治理中的认识有所偏差。政府对自身角色定位不清，受社会组织“自上而下”和“自下而上”两种生长路径[2]的影响，会干预社会组织内部事务管理，或扮演社会组织在社会治理过程中的角色。公众不了解社会组织发挥的作用，在公益事业中参与度和同理心都不高，反而对在社会公共事物中发挥主导作用的政府十分依赖。在基于对温州社会组织的调查分析中，认为社会组织在市政府部门内设或附属的社会组织从业者占33%，可见很多社会组织对自己的发展目标和价值诉求还不明确[3]。这三方面都会阻碍社会组织在社会治理方面能力的提升。

（二）监管机制存在弊端

我国社会组织监管的核心机制是审核与登记相结合的“双重管理体制”与指导监管机制。由审核机关（业务主管部门）和登记机关（民政部门）对社会组织进行“双重准入规制”，由业务主管部门负责社会组织的日常业务指导和年审制度[4]。

双重管理体制是针对我国改革开放后社会组织无序混乱的迅猛增长而实行的体制改革，有效地规范了组织登记运行流程。随着社会组织影响力和在社会治理中所占比重的不断增大，十八届三中全会的《决定》更是放宽了社会组织准入标准，列出了可不经业务主管单位审查管理而能依法直接向民政部门申请登记的四类社会组织。

但是现有的监管机制还存在弊端。监管范围局限于登记和年检，对于注册后的业务监管、执法监管等监管程度较低，监管手段单一，没有建立完整的联动监管体系，容易形成监管死角。

图1 社会组织现有流程和监管体系

（三）政府购买缺乏竞争

政府购买社会组织公共服务从政府角度看可以转移政府职能、减轻财政压力，从社会治理层面看有主体保证公共服务的质量。

2014年财政部和民政部发布了《财政部 民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，地方性的文件也相继出台，规范了政府购买服务的具体方式和工作流程，确保购买服务工作的有序进行。在各地政府购买社会组织服务时，第三方评估机构和外界监督的引入，有效地提升了服务质量和资金使用效率。

现阶段政府购买社会组织服务未引入竞争机制，内部化购买、定向购买等非竞争性的购买方式比例高居不下，购买服务的相关信息透明度不高，评估和绩效考核尚未形成联动机制。这使得监管主体难以了解相关信息并作出行动，公众和媒体也无法参与监督购买服务[5]。

（四）评估制度亟待健全

为保障信息真实性，加强信息公开环节的监督、问责与管理方面，评估制度发挥着日益重要的作用。我国评估制度分为两种，一种是政府参与的评估，通过建立评估专家组、评估委员会、复核委员会来评估社会组织等级；另一种是第三方评估，第三方评估机构不得是民政部门所属的社会组织或相关机构。

建立第三方评估机制是社会组织评估的方向也是完善社会组织监管体系的重要内容。2015年民政部发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，是探索建立第三方评估机构健康发展的政策措施。

评估制度仍有不健全的地方，政府现在虽然注意到了第三方评估制度的重要性，但在实际监管中，相关部门还是热衷于传统的评估手段，以官方为主导，大大降低了第三方评估的独立性。政府组织评估和第三方评估结果没有很好地形成联动机制以辅助其他监管措施[6]。

二、监管机制研究思路

社会组织监管机制的研究不仅需要从社会治理的角度考虑社会组织发挥的作用，还需要基于信息交互平台使社会组织业务流程简化、信息流更为通畅，建立联动监管机制，提高社会组织的工作效率和水平，增加社会组织工作的透明度和信息披露的真实性，走出当前社会组织的监管困境。

云平台从技术上降低信息共享与业务协同的难度，使政府部门能够集中人力物力进行本部门的业务运转和面向公众的公共服务，提高社会组织相关政府部门服务效率和信息共享效率与范围，从而实现社会组织的联动监管。

从用户体验角度划分，社会组织监管平台架构分为三层，基础设施层IaaS、平台层PaaS和应用层SaaS，三层相互独立，提供的服务不同，面对的用户也不尽相同，如图2：

图2 社会组织监管平台总体云框架

SaaS层：可以为社会公众、社会组织、各级政府部门提供通用共享的信息发布、网上办事、信息披露、互动交流和频道搜索等应用服务，并为社会组织相关政务部门提供应用管理，包括：注册联动、监管联动、信用联动、管理决策及信息公开。由于应用服务需要满足不同用户的各种需求，SaaS 软件应采用分布式的 SOA 架构，能支持跨多个服务器的分布部署和运行。

PaaS层：在云数据中心的支撑下，用分布式技术解决信息的同步与整合问题，从而为民管部门构建灵活的基础信息架构。

IaaS层：物理层包括服务器、存储、网络及其他硬件设备，将虚拟抽象技术运用到服务器和存储等设备，可以对基础设施进行逻辑管理。采用虚拟管理、负载均衡和集群技术创建出多台虚拟服务器进行管理，并将各种底层的资源提供给用户。

（一）网络和硬件等基础设施构建

社会组织监管机制的完善与便捷的网络密不可分。监管体系的信息化需要建立结合先进性与使用性、可靠性与安全性、开放性与标准性、经济性与可扩充性的联通国家、省、市民政局的三级信息网络。在实现社会组织管理信息资源技术集成之后，可进一步挖掘管理和服务的集成，以跨地区信息资源共享为目标，推动业务规则的完善和业务流程的优化，使监管活动更具主动性和规范性。

（二）平台的构建

1．数据中心的构建

数据中心是社会组织监管机制中的基础与核心，主要处理基础数据外部数据等数据源，它从各方汇总整合采集到的数据，为信息的使用管理功能服务。

基础数据包括在民政局注册登记数据、各部门信息资源、民政局与各级主管部门共享信息源等，要充分发挥数据在云平台上的作用，需要建立完善三个数据库。一是建立社会组织主体数据库，记录社会组织登记、变更登记、退出等信息以及其他业务主管部门和监管部门提供的社会组织行为活动信息等。二是建立社会组织信用数据库，用以监管社会组织行为，并为政府购买服务提供依据。三是建立绩效数据库，以此来引入竞争机制，评估社会组织参与政府购买服务的效果。

外部数据是社会组织除了在政府部门以外产生的各类数据，包括：从各个网站采集关于社会组织的资讯；从各个社会组织网站获取该网站的动态以及同其他社会组织合作互动交流情况；从网上的实时互动平台、反馈或者调查问卷获取公众对社会组织的评价和建议，以此来监督社会组织。可以通过web数据挖掘、问卷调查、专项采集等方法建立此数据源。

2．同步与整合机制

由于社会组织登记部门和各主管部门处在“条块分割”的管理体制下，传统的行政管理和人工的数据处理方式使各级各部门的资源处于分散、割裂、封闭和无序的状态。需要建立信息同步整合机制，通过共享和挖掘信息，整合资源，实现信息效益最大化，如图3所示。

图3 同步整合机制

同步与整合机制包括三大模块：数据交换标准、数据交换接口以及数据监管中心。

数据交换标准是异构数据交换和安全通信的基础，通过建立基础标准体系，包括：社会组织分类标准、代码表等，结合报文标准、通信标准和安全标准等标准，确保数据之间准确方便地转换和交换。

数据交换接口是不同数据源、异构数据库及跨平台系统应用间信息流动的桥梁，实现不同部门、不同业务管理系统间的互联互通及协同工作。数据交换接口主要包括数据库接口、应用系统接口及文件接口。

数据监管中心负责对数据交换状态的控制以及按照管理权限及身份验证保障数据交换与传输的安全，通过错误处理和日志管理增强系统的容错性和安全性。

3．应用管理与服务

应用管理与服务是建立在SaaS层为社会组织政府相关部门提供管理决策支持和应用服务的模块。应用管理体系包括登记联动、监管联动、信用联动和政府购买。

图4 社会组织监管机制图

登记联动是从数据中心的基本数据源之一，社会组织主体数据库中获取社会组织或者法人等的登记注册信息，以核实该社会组织是否存在异地注册记录或者违规不合法等情况，通过基础数据对比，对社会组织进行监管，合法且无登记记录的社会组织需在社会组织主体数据库中更新记录，并且建立信用和绩效考核记录；对于违规不合法的组织需要在信用数据库中登记其基本信息和法人信息，以作为设定评估等级和监管力度的依据。

监管联动使社会组织登记部门、各主管部门和执法监察部门通过信息同步共享平台对各自辖区内社会组织年检信息、财务信息和活动信息等进行互通和共享，共同打击同一社会组织或集团在某地区或全国范围内的违法违规行为，以解决以往执法监管不到位、不及时、各业务相关部门出现监管断层的问题。政府相关部门在对社会组织进行年检信息、财务审计等相关信息的核查时，需按其信息披露程度和准确度给出信用等级并入库，并以此为依据灵活设立不同的奖惩制度和监管力度。

政府购买是政府职能转移和发挥政府、企业以外第三部门力量的最佳方式。政府购买应以评估为整个监管过程中的核心机制，综合政府相关部门对社会组织的评估情况、公众媒体等外部信息反馈情况、专业第三方评估机构和信用数据库中社会组织信用奖惩记录来建立完善的服务评价制度。对于已获得政府购买资格的社会组织，需引入竞争机制，生成绩效考核记录，接受政府、公众、媒体的监管，并为政府招标提供依据。

信用联动是社会组织监管方式改革的重要创新。在社会组织，特别是慈善机构的信用危机下，建立信用联动机制可以加强社会组织信用建设，形成以诚为本的社会风尚。首先要为社会组织主体和法人建立诚信档案，记录主体的登记、退出及活动信息。其次结合绩效考核结果建立奖惩制度，对于绩效、信用优良的主体给予一定的奖励，比如：优先办理业务等激励政策。对于绩效、信用较差的主体给予一定惩罚，比如：建立社会组织黑名单和退出机制。除使监管工作更加准确高效外，信用体系也是政府购买依据之一。

应用服务是在应用管理的基础上为公众、社会组织和政府相关部门提供信息共享与互动交流的服务，具体包括信息公开、互动交流、网上办事。

社会组织的信息公开既满足公民和社会组织的知情权，也是建立公正透明的社会组织的必由之路。信息公开提供政策法规、相关论文和研究报告等，为社会组织建设发展和监管提供理论依据和支撑，提升社会组织管理水平和监管力度。为了维持和提升社会组织公信力，需要将基础数据中社会组织的信用数据与绩效数据以及年度审核评估结果向社会公众适当披露。

要实现政府与公众、公众与社会组织之间两两双向互动，可利用互联网的交互性，通过论坛和问卷表等获取公众信息反馈。采用投诉举报方式的网上公示和主流媒体对社会组织的信息披露，可使监察部门随时了解公众意见反馈，及时掌握社会组织管理干部的违法违纪行为，有利于社会组织提升公信力。

网上办事服务提供了办事服务和办事平台，将工作项目、工作程序、服务标准及各个环节负责人进行公示，使整个办公流程透明化和高效化。社会组织依据公开的信息在办事平台上实时办公，进行基本信息的录入、登记成立、登记变更、登记注销、年检申报、年检结果查询、备案、证书补办、核准章程等手续，无须到民政局或相关业务主管部门办理业务，最大程度避免人力物力等资源的消耗。

（三）相关制度及标准

社会组织的监管需要进入制度化的管理阶段，要求有相应的管理制度体系与之配套，因此需要建立完善的制度和标准，并由相对固定的管理组织机构实施。

制度：在完善基础数据库后，需要制定信息交换制度以加快各部门间信息流通。社会组织年检、财务等相关信息的采集需要以信息披露制度为基础。第三方评估制度对提高社会组织公信力、改进社会组织工作和促进社会组织履行公共责任起着非常重要的作用。标准：包括评估标准、登记标准。档案数字化标准等。

三、总结与展望

随着云平台相关技术的迅速发展，其便捷的管理与灵活的设计为社会组织监管带来了新的发展机遇。本文考虑了社会治理背景下政府的转型以及政务职能的转移，将监管的结果和政府购买服务联动起来，组成分工合理的网络以有效调用体制内资源实现公共利益最大化，并融合云平台相关技术，既提升社会组织治理水平，又创新监管机制和服务模式，对社会组织发展有重要意义。

由于笔者知识深度和广度有限，对我国社会治理背景下基于云平台的社会组织监管机制研究仍需进一步深化，对以下几个问题仍需继续关注：首先，由于社会组织发育状况、各地经济条件、购买服务项目以及政府偏好等因素的不同，政府购买社会组织服务的购买方式存在较大的灵活性。其次，社会组织监管过程中离不开法治化的保障，需要建立科学完善的行政监督和法制监督体系。

[1] INMAN R P. Markets, Government, and the ‘New’Political Economy”[C]//In AUERBACH A J, FELDSTEIN M (eds.). Handbook of Public Economics. [l.s]: Elsevier, 1987 .

[2] 贾西津. “官办NGO”路向何方[J]. 学会, 2011 (12): 25-26.

[3] 戴海东, 蒯正明. 社会组织参与社会治理过程中存在的问题与对策——基于对温州社会组织的调查分析[J]. 科学社会主义, 2014 (02): 106-109.

[4] 张鹏程. 多元合作模式下我国社会组织监管机制研究[D]. 大连: 东北财经大学, 2011.

[5] 武静. 政府购买社会组织服务的监管研究——以上海市A区为例[D]. 上海: 华东师范大学, 2014.

[6] 谭肖荷. 我国社会组织监管存在的问题及对策研究[D]. 湘潭: 湘潭大学, 2014.

编辑 刘 波

Research on Social Organization Supervision Mechanism Based on the Cloud Platform under the Background of Social Governance

LI Fa-yun LIU Wei
(Fuzhou University Fuzhou 350100 China)

Based on the problems of current social organization supervision system and administrative process, the social organization supervision mechanism based on the cloud platform under the background of social governance is studied. We put forward the social organization mechanism from the software as a service (Saas), platform as a service (Paas), and infrastructure as a service (Iaas) three levels, and each level of content is discussed and designed in detail. Then we analyze the linkage supervision mechanism from four modules, namely registration linkage, supervision linkage, credit linkage, and government purchase.

social organization; supervision; cloud platform; social governance

C916

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0007-05

2015 - 12 - 29

李法运（1963- ）男，博士，福州大学经济与管理学院副教授、硕士生导师；刘玮（1992- ）男，福州大学经济与管理学院硕士研究生.