新公共服务视角下公共危机管理政府责任研究——以兰州“4·11”水污染事件为例

□叶 勇王俊巧

[1. 福州大学 福州 350116；2. 福建省高校人文社会科学研究基地 福州 350116]

新公共服务视角下公共危机管理政府责任研究——以兰州“4·11”水污染事件为例

□叶 勇1,2王俊巧1

[1. 福州大学 福州 350116；2. 福建省高校人文社会科学研究基地 福州 350116]

以2014年兰州市“4·11”局部自来水苯指标超标事件为例，结合新公共服务理论探究我国公共危机管理中政府的道德责任、宪法责任、政治责任和行政责任的内容，试图构建一套较为系统的我国公共危机管理领域中的政府责任体系。同时，以流程优化为切入点分析公共危机管理政府责任在监管措施、信息发布机制、物资储备系统和行政责任程序机制界定方面的薄弱环节，并提出相应可行的完善对策。

新公共服务; 公共危机管理; 政府责任; 责任体系; 流程优化

20世纪 80年代，以罗伯特·登哈特为代表的新公共服务理论在对传统理论进行反思和批评的基础上，倡导以民主、公民权和公共利益的新模式来代替基于顾客、自我利益和市场的主导模式，该理论对我国政府治理能力提升具有重要启示。近年来，我国公共危机事件频繁发生，“11·22”青岛输油管道爆炸事件、上海外滩踩踏事件及“8·12”天津港特大爆炸事故等，其对我国各级政府的公共危机管理责任意识和治理能力也提出了更高的要求。以兰州水污染事件为例，考察我国地方政府在应对公共危机时存在的主要问题，并以流程优化为切入点提出相应的完善对策，构建政府责任体系，科学有效地规范公共危机事件的预防、应对和善后工作，这是本文撰写希冀达到的些许目的。

一、新公共服务视角下公共危机管理中的政府责任

针对政府责任这一主题，国内外学者提出一系列极为丰富的理论分析框架。瑞丁和罗姆瑞克基于控制程度和控制来源将责任关系区分为等级责任、法律责任、专业责任与政治责任[1]66；蔡放波将政府责任划分为宪法责任、政治责任、行政法律责任、行政道德责任[2]；刘庆乐将政府责任分为宪法责任、行政责任、政治责任和道德责任[3]6；张成福则将政府责任分为道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任[4]；李军鹏认为政府是多元复合的“责任集合体”，包括了政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任与说明责任六个方面的内容[1]117。而罗伯特的新公务服务理论提供一个充分重视民主、公民权和公共利益的理论框架[5]6，该理论认为，公共行政官员行为符合道德、民主和公共利益要比简单追求效率和效果更为重要，强调公共权力、法律原则、宪政原则及民主原则在责任中的重要地位。

基于相关文献梳理及理论深化研究，参考刘庆乐学者关于我国政府责任体系研究的划分方法[3]6-9，将政府责任体系分为责任主体（谁负责）、责任受体（对谁负责）、责任内容（对什么负责）、具体责任表现和责任标准五个方面，政府责任内容主要有道德责任、宪法责任、政治责任、行政责任。公共危机管理政府责任分析则主要基于政府责任体系和责任内容进行阐述。第一，道德责任，政府官员在内在动机和外在环境发生冲突时能够为了公共利益而为公民服务，这既要受到社会舆论又要受到内在自我的约束，如果政府官员在公共危机事件中没有做到尽职尽责，不仅会受到社会舆论的谴责，还应该受到内心的惩罚。公共危机管理中道德责任的主体主要是政府应急管理部门及相关人员，责任受体是社会道德；第二，宪法责任，仅指依照宪法而不包括一般的法律和行政法规的责任，分有作为的宪法责任和不作为的宪法责任两类，这里主要指后者，即享有公共权力的立法机关、行政机关、司法机关等都有可能成为违宪的主体，宪法责任受体是全国人民代表大会及其常务委员会；第三，政治责任，政府做出的行为要符合其宗旨，政策制定和执行要符合人民利益，否则就可能要承担失职的责任。在公共危机管理中政治责任的主体一般是政府应急管理部门及党组织，责任受体是人民代表大会及其常委会、执政党、人民；第四，行政责任，政府部门的权力最终来源于人民的委托，也就有义务按照法律规定履行职责，行政责任的主体一般是政府应急管理部门，而责任受体是国务院和公务员法，如果政府部门没有按照法律的规定履行职责而对公民合法权益造成损失的，政府要进行赔偿，同时也要接受法律的惩罚。我国公共危机管理中的政府责任体系内容如表1所示。

表1 我国公共危机管理中的政府责任体系[3]7

（续表）

二、公共危机管理政府责任缺失——以兰州“4·11”水污染事件为例

（一）案例回顾

2014年兰州“4·11”局部自来水苯指标超标事件使公众关注的焦点从雾霾转移到水资源上，兰州威立雅水务集团有限责任公司（简称“兰威”集团，下同）是2007年8月由原兰州供水集团有限责任公司与法国威立雅水务（黄河）投资有限公司组建成立的中外合资企业，是兰州市主城区唯一供水单位。兰州“4·11”水污染事件发生经过及兰州市政府对该事件的应对过程整理如表2所示。

表2 兰州“4·11”水污染事件始末[6]

（二）兰州市应对公共危机责任缺失的主要表现

从兰州“4·11”水污染事件中可以看出，政府在应对公共危机事件上仍然存在一定的问题，主要表现在政府监管机制不完善、信息发布机制不健全、危机物资储备显薄弱、行政责任界定较模糊等方面。这些具体责任的缺失也体现了政府在道德责任、宪法责任、政治责任和行政责任方面的缺失。

1．政府监管机制不完善

2014年4月13日下午兰州市召开新闻发布会，称初步查明了事故的直接原因，污染系周边地下含油污水所致。原兰化公司一渣油罐在1987年发生爆破事故和一出口总管道于 2002年发生开裂着火事故是含油污水形成的主要原因，同时，发生事故的4号自流沟年过六旬，超期服役十年，也是造成此次事件发生的重要原因。当前，我国政府在努力进行政管理体制方面的改革，转变政府职能、推动简政放权放管、优化服务流程，建设群众满意的服务型政府，这就需要要强化政府的服务功能，将重心放在事中和事后的监管上，实现资源管理者向监管者角色的转变。兰威集团表示此次发现自来水苯超标具有偶然性，实际上，环保部也指出此事件与兰州市对自来水监管不力有关，兰州市也默认监管不到位[7]，可见政府在对企业的运营、污染源检测等方面的监管还不到位，我国的公共危机管理监管机制还存在漏洞，政府责任仍有缺失。

2．信息发布机制不健全

在信息发布机制不健全方面，此事件中政府责任履行不到位的地方主要表现在信息回应不及时和质量不佳两方面。面对公众比较关切的自来水苯含量是否超标问题，相关部门从确认到做出正式回应，“迟到24小时”传递给公众；事故原因调查方面，在没有充分合理的数据证实的情况下公布，降低了政府的公信力。可见，我国政府在公共危机信息发布机制方面还没有达到“及时、准确”的要求。因此，政府要不断完善公共危机管理的信息发布机制，及时地稳定人心，提升政府公信力。

3．危机物资储备显薄弱

在这次事件中，信息不对称引发了市民疯狂抢水，有些不良商家趁机抬高矿泉水价格来谋取暴利。为了遏制这种投机行为，就需要政府恰当地处理好“有形的手”和“无形的手”的关系，充分发挥市场机制的作用，通过经济手段、法律手段、行政手段等进行宏观调控，发挥社会管理者角色的功能。在危机物资储备方面，政府可以积极采用先进的仓储管理系统，实时监测仓库库存状况，及时储备并调集危机物资。

4．行政责任界定较模糊

兰威集团和兰州石化是水污染事件的主要责任单位，兰州市建设局、环保局、卫生局、市政府国资委等相关职能部门及兰州市人民政府在应对危机事件中职责边界仍需界定。从目前情况来看，兰州市水务管理呈现出“多龙治水”的格局，其涉及到环保局、建设局、卫生局、水务局、国资委等多个部门，责任边界模糊，在水质监测、供水企业设施、日常运营、环境保护等方面仍然存在问题。这时，政府应明确管理部门的责任权限，积极厘定各单位行政权力清单和责任清单、行政权力运行流程图、行政权力廉政风险点情况，避免出现“多龙治水，水务乱”的状况。

三、完善公共危机管理政府责任的流程优化分析

处置公共危机事件是政府核心能力的重要体现，要加强公共危机理论学习，改变传统观念，建立从单项向综合，从应对向预防，从政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法制保障，从孤立向协调合作转变[8]的明显具有完整性和回应性的政府。依据《甘肃省人民政府突发公共事件总体应急预案》，从宏观上明确兰州市政府在公共危机预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复和重建方面的工作流程（如图1）。并借鉴企业流程管理的思想，试图从微观上完善公共危机管理政府责任在监管措施、信息发布机制、危机物资储备系统和行政问责制的薄弱环节，为公共危机管理提供一种相对高效的流程思路。

（一）完善政府监管措施

公共危机管理是一种多方主体参与的过程，中央政府和地方政府在公共危机应对过程中扮演着重要的角色[9]，因此，可以从参与主体方面加强监管措施，具体表现在四个方面。一是加强行业监管，深入排查供水卫生安全隐患，及时跟踪企业对供水运行设备设施的常规巡检和维修工作，督促企业更新改造使用先进的制水工艺。二是加强相关职能部门履职监管职责，市建设局作为供水企业行业主管部门要对供水企业进行经常性督促检查，及时彻底排除存在的安全隐患；市环保局作为环境监测、执法工作业务部门要加大环境保护力度；市卫生局作为水质监管部门要及时更新检测检验设备，对供水企业水质进行严格监管；市政府国资委作为国有资产监管部门要监管供水企业是否严格按照合同履行义务监督。三是加强相关政府履行监管职责，西固区人民政府和兰州市人民政府要加强区域内环境保护和公共饮水安全的管理责任。四是引入第三方检测机构，明确三方的权力和义务，督促水务主管部门积极履行职责，弥补企业检测不足，确保水质检测结果客观公正，对兰州水污染事件进行全面科学评估，分析事件处置过程中的薄弱环节，进而完善水质管理规定和饮用水标准。政府监管机制流程梳理如图2所示。

图1 兰州市政府公共危机决策处置基本流程图

图2 政府监管机制流程图

（二）健全政府信息发布机制

信息发布指政府有关部门或被授权的组织向社会公众或特定群体发布各种应急管理信息的行为[10]。在水污染事件中，兰州市政府没有充分利用现代移动应急平台处理告知公众事件实情，引发了公众的不满。可见，信息发布是否及时、准确关系重大，在突发公共危机事件发生后，故意迟报、谎报、瞒报、漏报将受到相应的惩罚，因此，公共危机应对部门要加强应急管理的信息发布机制建设，具体来说就是建立起由信息报告、信息发布、信息评估三部分构成的移动应急平台，通过电视、广播、网站、短信、邮件、报纸等多种途径及时、准确、全面、真实地发布信息，使广大群众可以及时跟踪事件进展。事故指挥系统ICS（the Incident Command System）是在不同的危机情景下协调多个响应组织的临时分层结构[11]，该系统也贯穿于政府应急决策处置部门。根据《中华人民共和国突发事情应对法》和《甘肃省人民政府突发公共事件总体应急预案》的相关规定，危机应对部门要第一时间与公众、媒体沟通，以公开透明的方式消除恐慌、减少损失。政府公共危机信息发布机制流程梳理如图3所示。

（三）完善危机物资储备系统

公共危机事件有直接响应者、间接响应者和剩余响应者之分，直接响应者是直接应对危机的主要负责人；间接响应者是具有完全不同任务的对危机做出回应的组织；剩余的响应者是自发动员的民间社会组织[12]。建立完善危机物资储备系统，应优化危机资源储备结构，充分挖掘大数据的价值，建立与可用应急装备联系的跟踪制度和基础数据库，建立快速、有效、常规的应急物资保障体系，建立应急物资目录、整合应急物资标准、应急物资实物准备保障、应急物资生产能力准备、应急物资紧急采购和进口[13]。在危机物资储备系统方面，可以借鉴欧美发达国家的先进经验，利用全球资源及供应商的存储资源进行储备配置的方法，合理设置仓库地点、准确监测仓库库存、及时调配仓库物资，同时，也可以减少政府建立和运营看管仓库的成本，减少资源浪费，实现政府和企业双赢的战略思维系统。2015年兰州市出台了《兰州市市级救灾物资储备管理办法》，规定市级救灾物资由市民政局储备和管理，专项救灾物资用于自然灾害救助，并从购置和储备管理、调拨管理、使用和回收、代储管理、罚则五个方面进行说明。政府危机物资储备系统流程图梳理如图4所示。

图3 政府公共危机信息发布机制流程图

图4 政府公共危机物管理物资储备系统流程图

（四）健全行政问责程序机制

新公共服务理论认为承认责任并不简单，如果没有相应的职责划分和责任承担机制，就可能出现权力向私人化过渡[14]，行政问责制是保障责任政府实现的机制，没有问责，责任就无法得到落实。其关键特性在于标准化和程序化，这就需要构建一套可操作性的制度规范[15]，特别是在公共危机应对中责任体系还不健全，政府责任缺乏明确界定，面临着职权范围交叉、权责边界模糊、行政问责文化和配套法律制度缺乏等情况下。在兰州水污染事件中，要对相关责任人和相关责任单位进行严格的问责，界定企业、政府及各个部门和政府官员的责任，明确该做什么、不该做什么、能做什么、不能做什么，通过不断研究个案、分析问题、解决问题来提高我国政府危机责任意识和执行能力。政府健全行政问责程序机制流程梳理如图5所示。

图5 政府公共危机管理行政问责程序机制流程图

四、结语

新公共服务理论为政府治理与改革提供了全新的视角，本文结合该理论探究了我国公共危机管理中政府的道德责任、宪法责任、政治责任和行政责任的内容，尝试构建我国公共危机管理领域中的政府责任体系，并从兰州“4·11”局部自来水苯指标超标事件中暴露的问题出发，以流程优化为切入点分析政府在监管措施、信息发布机制、物资储备系统和行政责任程序机制方面的具体运作流程，提高政府公共危机应对的科学性和有效性。

[1] 李军鹏. 责任政府与政府问责制[M]. 北京： 人民出版社, 2009： 66, 117.

[2] 蔡放波. 论政府责任体系的构建[J]. 中国行政管理, 2004(4)： 48-51.

[3] 刘庆乐. 我国政府责任边界： 理论诠释与现实设定[J]. 广东行政学院学报, 2011, 13(1)： 5-10.

[4] 张成福. 责任政府论[J]. 中国人民大学学报, 2000(2)：75-82.

[5] 珍妮特·V·登哈特, 罗伯特·V·登哈特. 新公共服务——服务, 而不是掌舵[M]. 丁煌, 译. 北京： 中国人民大学出版社, 2004： 42.

[6] 王洁. 兰州市政府回应：未来24小时自来水不宜饮用[EB/OL]. (2014-04-11) [2015-11-16]. http：//www.mnw.cn/news/ china/742859.html.

[7] 卢义杰, 马富春, 汪诗韵, 等. 兰州水污染事件引发的制度拷问[EB/OL]. (2014-04-21)[2015-11-16]. http：//news. ifeng.com/gun/detail_2014_04/35910270_0.shtml.

[8] 闪淳昌. 应急管理的发展态势与思考[J]. 安全, 2015, 36(1)： 1-2.

[9] DURGA S, SWETHA R. Disaster prevention and control management[J]. Procedia Earth and Planetary Science, 2015 (11)： 516-523.

[10] 钟开斌. 风险治理与政府应急管理流程优化[M].北京： 北京大学出版社, 2011：101.

[11] MOYNIHAN D P. The network governance of crisis response： Case Studies of incident command systems[J]. Journal of Public Administration Research and Theory, 2009, 19(4)：895-915.

[12] ESPIA J C P, FERNANDEZ P. Insiders and outsiders：local government and NGO engagement in disaster response in Guimaras, Philippines[J]. Disasters, 2015, 39(1)： 51-68.

[13] 温志强. 公共危机管理资源配置机制的构建[J]. 经济管理, 2011, 33(7)： 156-159.

[14] 王萱, 廖敏. 新公共服务理论对重构我国公共卫生危机管理的启示[J]. 长江大学学报： 社会科学版, 2008, 28(1)：62-64.

[15] 陈国权. 权力制约监督论[M]. 杭州： 杭州大学出版社, 2013： 118-123.

编辑 何 婧

Study on the Government Responsibility of Public Crisis Management in the Perspective of the New Public Service——Take the Lanzhou “4·11” Water Pollution Incident for Example

YE Yong1,2WANG Jun-qiao1
(1. Fuzhou University Fuzhou 350116 China; 2. Research Bases of Humanities and Social Sciences in University Fuzhou 350116 China)

Clearly defining the responsibility of the government in public crisis management is advantageous to scientifically and effectively carrying out the work about the public crisis prevention, response, and the aftermath. Taking “4·11 Lanzhou tap water－benzene bid exceed in 2014 year” for example, this essay attempts to discuss the moral, legal, political, and administrative responsibilities of the government in public crisis management in order to build a relatively systematic government responsibility system in the field. And based on the process optimization, it puts forward some feasible measures which can strengthen the weak links of regulatory measures, information dissemination mechanisms, material reserve systems, and administrative responsibility procedures mechanisms in the public crisis management.

new public service; public crisis management; state responsibility; responsibility system; process optimization

D630

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0019-06

2015 - 12 - 29

国家社科基金一般项目（15BZZ071）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（13YJCZH228）.

叶勇（1978- ）男，博士，福州大学经济与管理学院副教授；王俊巧（1988- ）女，福州大学经济与管理学院硕士研究生.