适合矿业特点的差别化土地政策研究：以山西省为例

毛良祥，岳永兵

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

适合矿业特点的差别化土地政策研究：以山西省为例

毛良祥，岳永兵

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

为适应矿业转型发展对差别化土地政策的现实需求，以矿业大省山西为例，重点针对正在实施的采矿用地改革、工矿废弃地复垦利用和城乡建设用地增减挂钩三项试点进行了典型分析，并比较分析了矿业转型发展面临的实际用地需求与现行政策的差距，结果表明，矿山企业废弃地利用难、城乡建设用地增减挂钩机制运行不畅、煤层气勘探开发不能享受采矿用地试点政策红利等问题仍然突出，土地管理政策支撑转型发展不足的问题正在凸显。为此，从三项试点、耕地保护、规划管控、市场建设、权益维护等方面研究设计了一整套适合矿业特点的差别化土地政策体系，并提出了按步骤、分阶段推进改革的具体实施建议。

矿业；转型；土地政策；差别化

差别化是近年来土地管理领域的一个热门词汇［1-3］。制定土地政策时，因经济社会发展千变万化，地区、产业情况千差万别，应该力求避免调控政策措施的实施在不同阶段“一个样”，对不同地区、产业“一刀切”，这是差别化土地政策的实施前提。矿业长期以来一直是我国一些地区的主要支柱性产业，尽管当前矿业经济形势低迷，但受特殊的资源禀赋条件和特定的经济发展阶段约束，未来较长时期内，矿业仍将在我国特别是一些矿业大省、矿业大市的产业结构中占据相当重要的地位，需要在土地管理上给予差别化政策支持。同时，资源型地区实行经济转型是大势所趋，但发展新产业、培育新增长点的任务艰巨，亟需在制度（包括土地制度）上赋予更大创新空间。本文以山西省为例，探索构建适合矿业特点的差别化土地政策体系。

1 山西省实施矿业用地差别化管理政策的实践基础

2010年底，国土资源部和山西省人民政府签署了《创新矿业用地管理机制合作协议》，支持山西省抓住获批转型综改试验区的有利机遇，创新三项用地机制，即露天采矿用地机制、矿业存量土地整合利用机制和城乡建设用地增减挂钩机制［4］，山西省由此开启了创新矿业用地差别化管理政策的实践探索之路。

根据部省合作协议，国土资源部支持山西省开

展露天采矿用地改革试点，在国土资源部批准的试点区域，对依法取得露天开采煤、铁、铝等矿产资源的企业，在五年内复垦为耕地或恢复土地原农业用途的采掘场用地，可采取办理临时用地手续的方式，用于矿产资源开采活动。其特点主要是采用“占地-采矿-复垦-还地”模式，由县级政府根据批准的露天采矿改革试点实施方案，为露天采矿办理临时用地手续，只占地不征地，不占用新增建设用地计划指标。截至目前，国土资源部批复了13座矿的用地方案，批准试点面积约23万亩，另外13座矿的方案已停止批复。

矿业存量土地整合利用改革，即后来国土资源部统一部署开展的工矿废弃地复垦利用改革，其原理是山西省转型建设项目在建设区占用多少耕地，就要复垦等面积的工矿废弃地为耕地。建设用地与耕地位置互换，面积不变。其特点是复垦范围和使用范围较大，有效拓展了用地空间。试点开展于2012年，国土资源部第一批批复长治、晋城、朔州、临汾等4个市的14个县区，截至2015年，共下达建新指标6849亩，已报批用地4086亩。2015年又新批准了太原、大同、忻州、吕梁等四个市开展试点。

城乡建设用地增减挂钩试点，是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设用地的地块（即建新地块，包括建新安置地块和建新留用地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧、土地复垦等措施，推动城乡用地布局更加合理［5］。截至2015年，国土资源部共下达山西省城乡建设用地增减挂钩周转指标20万亩，山西省根据各市、县申请，累计下达增减挂钩周转指标14万亩，共批复城乡建设用地增减挂钩实施方案220多个，完成复垦验收4.5万亩，报批用地7.2万亩。

近年来，山西省在不断完善上述三项试点的基础上，进一步探索实施批而未供计划指标调剂使用、闲置低效利用土地二次开发等差别化用地政策，不但全面实现了耕地总量动态平衡，还有力保障了经济社会发展的建设用地需求。

2 土地管理政策在支撑山西省矿业转型发展上的主要不足

从近年来的实践看，通过探索与矿业特点相适应的差别化土地管理政策，山西省解决了矿业发展中面临的诸多用地难题。但在经济转型阶段，土地管理政策支撑不足的问题正在凸显，集中体现为一些亟需改革的事项缺乏长效机制，难以从法律、制度层面保障经济社会的发展。

一是矿山企业废弃地难以有效利用。为了有效利用矿山企业多年来形成的废弃地并保障发展，山西省近年来实施了矿业存量建设用地调整利用机制和工矿废弃地复垦利用机制，但两项机制均存在明显的不足：按照矿业存量建设用地调整利用机制要求，通过矿业存量废弃地复垦的置换指标，只允许在本县域范围内的整合矿业企业使用，而其他行业没有资格利用置换指标，使大量的废弃地闲置不用；虽然工矿废弃地复垦利用机制可破解此难题，但这项试点仅限定在山西省部分县区，适用范围有限。

二是城乡建设用地增减挂钩机制运行不畅。按照规定，增减挂钩项目只能在本县域范围内实施，这就让一些有用地需求的县区因拆旧潜力有限，项目用地无法得到满足，而一些县区虽然有较大的拆旧潜力，但无用地需求。

三是煤层气勘探开发用地问题亟需解决。山西省煤层气勘探开发的特点是布点多、单位占地少、用地时间短，所处位置多是山区上的未利用地，不在规划区范围内，适合通过临时用地方式加以解决。但煤层气不在当前采矿用地改革试点的矿种范围内，无法享受相同政策。

山西省在矿业转型发展中面临的这些土地管理难题，既与其自身经济发展模式密切相关，也是土地管理仍然缺乏科学化、精细化手段的必然结果。深化改革、持续创新，促进经济社会发展与土地管理相协调，是破解这些难题的关键。

3 建议

3.1 改进矿业用地的三项试点政策

一是完善采矿用地改革试点政策。适当放宽五年的限制条件或允许五年后，企业对土地进行3年的地力培育后再还给集体经济组织。参照征地补偿标准的计算方式，按照采矿和土地复垦的期限确定补偿方案，探索现金补偿与实物补偿、社会保障相结合的多元化补偿安置方式，推进土地股份制改革，切实保障群众权益。逐步扩大试点的矿种范围，当前可优先解决煤层气勘探开发用地问题，然后再根据现实需要进一步扩大到其他符合条件的矿种。

二是完善工矿废弃地复垦利用试点政策。在复垦资金筹集上，可以考虑从土地复垦费、耕地开垦费、新增费、土地出让收入和耕地占用税地方留成等土地收益，金融借贷，以及引入社会资本三方面筹资，缓解资金不足问题。在激励农民参与上，可按一定比例将挂钩结余指标留给有用地需求的集体经济组织作为发展用地，同时引入土地整治市

场化运作方式，实行“以奖代投”，鼓励村民自行复垦。在试点实施范围上，可在总结经验基础上，尽快将晋中、运城和阳泉三个市纳入第三批试点。

三是完善城乡建设用地增减挂钩试点政策。扩大融资渠道，建立政府、社会、农民和集体多方投入机制，将挂钩指标优先用于工商企业，以换取更大增值收益来支撑试点所需资金。完善收益分配，建立增减挂钩所获增值收益返还农村的渠道与资金管理办法，保证增值收益全部足额返还用于项目区农村发展建设。以太原城市圈及其他设区市为单元，探索跨县域指标市场化交易；简化审批程序，变项目审批为按条件审批，符合经济社会发展程度较高、非农就业人口较多、地方财政实力较强等条件的地区可优先自行开展试点，实行指标报备（表1）。

表1 山西省改进矿业用地三项试点实施建议

3.2 全面探索实施差别化土地政策

山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，应充分发挥在土地管理制度改革领域的窗口作用，争取在差别化土地政策上率先取得突破。

一是完善耕地保护政策，保障发展占地的耕地占补平衡指标。建立省内耕地占补平衡指标的市场交易机制，引导区域间耕地占补平衡指标合理、有序流转。建立土地开发整治多元投入机制，鼓励民间资本进入土地整治领域，在有条件的地方实行“以奖代投”，调动企业和农民参与土地整治的积极性。建立财政补贴为主的耕地保护基金，专项用于补偿对耕地保护有贡献的农村集体经济组织和农户。加大财政转移支付力度，补偿那些耕地保有量大的地区和粮食主产区［6］。

二是创新规划管控和计划管理，保障产业转型升级的用地空间。开展土地利用总体规划定期评估和动态调整工作，科学调整土地利用总体规划主要控制指标，探索和创新有条件建设区用途管制规则。探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系，流量指标实行城市新增用地和存量用地清退挂钩。制定推进未利用地开发利用的激励政策，通过取消未利用地开发计划指标限制、下放未利用地审批权限、减免未利用地开发使用税费、创新管理等手段促进未利用地开发利用［7］。

三是发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，保障经济建设的稳定资金来源。缩小划拨用地和协议出让土地的范围，逐步将国有土地有偿使用覆盖面扩大到基础设施、国家机关办公、社会事业等用地。探索工业用地弹性出让和标准厂房租赁制度，强化工业用地投资强度与容积率“双控”指标管理，限制低端产业进入，促进节约用地。探索将现有集体建设用地使用权的权能分类明晰、细化为与国有建设用地划拨、出让、租赁、入股等相类似的使用权类型，全面推进集体经营性建设用地入市交易，制订集体经营性建设用地流转收益分配办法，明确流转收益的分配主体、方式、比例。完善土地租赁、转让、抵押二级市场，增加对土地保有和流通环节的税收，逐步以“税收财政”取代“卖地财政”。

四是维护农民合法的土地财产权益，保障土地管理制度改革的和谐氛围。建立符合市场经济规律的征地补偿机制，探索“留地”、“留物业”、“留股份”等多种安置方式。以平等协商的方式，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。改革宅基地计划管理模式，农民合理的建房需求不受建设用地指标的限制，用地指标按年度汇总后上报核销。在尊重农民意愿的前提下，鼓励村自治组织对新申请宅基地的农户开展宅基地有偿使用试点。逐步放开对宅基地流转的限制，使宅基地在县域、市域范围内流转。明确宅基地转为集体经营性建设用地的条件、程序，鼓励存量闲置宅基地转为经营性建设用地（表2）。

表2 山西省差别化土地政策体系实施规划建议

［1］ 许根林，施祖麟.主体功能区差别化土地政策的合理定位分析［J］.经济体制改革，2007（5）：13-17.

［2］ 谷树忠，张亮.迫切需要差别化增加土地制度创新供给［J］.中国发展观察，2012（8）：11-12.

［3］ 杨刚强，张建清，江洪.差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究［J］.中国软科学，2012（10）：185-192.

［4］ 武俊鹏.十项新机制撑开山西用地瓶颈，解决11万亩需求［N］.山西日报，2012-12-24.

［5］ 国土资源部.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发〔2008〕138号）［EB/OL］.http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/ zytz/200903/t20090302_115435.htm.

［6］ 毛良祥.耕地保护补偿标准与补偿基金规模研究［D］.北京：中国地质大学（北京），2013.

［7］ 郑娟尔.西北地区未利用地差别化管理的实践与思考［J］.中国国土资源经济，2012（6）：15-17.

Study on land policy differentiation suited to the characteristics of mining industry：take Shanxi province as an example

MAO Liang-xiang，YUE Yong-bing
（China Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China）

Land policy differentiation is necessary for supporting transformation of the mining.The paper made typical analysis on three pilot in the reform，reclamation and utilization of mining land，urban and rural construction land increase or decrease，compared the gap between actual demand of the mining and the current policy in Shanxi province.The results show that the inadequacies of the current land policy to support the transformation of the mining development have already been highlighted，such as utilization of waste land in mining enterprises，etc.Finally，the authors design a set of land policy differentiation suited to the characteristics of mining，and put forward the policy implementation steps.

mining industry；transformation；land policy；differentiation

F205

A

1004-4051（2016）09-0034-04

2016-01-11

毛良祥（1978-），男，湖南华容人，副研究员，博士，主要从事土地经济与政策研究。