美国油气资源管理机制对我国的借鉴

王升辉，姚 星，张昊泽，韩亚琴，司 芗，冯向娜

（国土资源部油气资源战略研究中心，北京100034）

美国油气资源管理机制对我国的借鉴

王升辉，姚 星，张昊泽，韩亚琴，司 芗，冯向娜

（国土资源部油气资源战略研究中心，北京100034）

美国油气资源管理在长期的发展中不断完善，其法律体系完整规范，管理机构设置细致合理，为油气资源管理工作提供了根本保障，其先进的经验值得我们借鉴。本文通过实地调研、数据收集，结合国内外专家思路和建议对美国油气资源管理法律法规和相关机构设置情况进行了具体分析，提炼出美国油气资源法律主要特点和管理机构设置特色，结合我国当前实际，对国内油气资源的战略规划顶层设计提出了一系列具体的建议措施，为我国油气资源法制化、规范化管理工作提供了较好的政策参考。

美国；油气管理；机制体制

1 美国油气资源管理相关法律法规

1.1 美国油气资源法律法规特点

美国油气资源法律体系由联邦和各州的成文法、普通法和美国宪法中的若干条款构成。自1872年《通用采矿法》问世以来，进行严格的依法管理已经有一百多年的历史，积累了许多宝贵的管理经验。

美国油气资源法律制度呈现以下特点：一是立法体系健全，法律制度较完整，对不同专业领域进行了分别立法，通过这些立法，美国建立了一个包含资源权属、勘探开采许可、环境保护、综合管理为主的多层次法律体系；二是可操作性强，各项制度都有系列配套的条款，特别是目标尽可能量化，管理程序和奖惩措施都很具体；三是法律制度呈现出与时俱进的特点［1］。它们构成了美国目前油气资源有效管理、安全生产和资源、环境与生态保护为主导的完整法律法规体系（表1）。

1.2 美国油气资源权属相关制度

1920年的《矿藏土地租赁法》将美国油气资源定性为可租赁的资源，明确联邦政府负责对公共土地下的油气资源进行租赁，由美国土地管理局负责管理。各州政府负责管理州属土地资源和私人土地资源，私人地表下的石油资源所有权归地表资源所有人所有。1987年的《联邦陆上油气租赁改革法》改革了租赁办法，规定联邦所有的陆上土地（除不多的特例外）应通过竞标的方式出租［2］。1953年的《下沉陆地法》明确了近海油气资源的所有权与管辖权问题。1953年的《外大陆架土地法》是指导、

规范在外大陆架地区开展石油天然气租约活动，加快勘查、开发石油天然气资源，保护海洋环境的一部重要法律［3］。

表1 美国油气资源管理相关法律

1.3 美国油气资源管理相关制度

1920年的《矿藏租赁法》确立了联邦陆上石油资源的租赁体系，1987年的《联邦陆上油气租赁改革法》对1920年的《矿藏租赁法》的部分内容进行了修订，规定所有联邦的陆上土地必须以口头竞标的形式进行竞争性租赁，只有在无人肯出等于或高于条例修正案规定的最低标底金额时，才可以采用非竞争性方式进行租赁。竞争性租赁中每个区块最大的面积为2560英亩，阿拉斯加除外（5760英亩），非竞争性租赁区块的最大面积为10240英亩［4］。

1978年的《外陆架土地法修正案》规定了美国海洋石油资源勘探与开采制度。该法规定勘探、开采美国外陆架上的油气资源由内政部、能源部负责审批，并颁发租赁许可。

1.4 美国油气资源环境保护相关制度

目前，所有油气资源的勘探、开采和生产活动都在联邦政府、各州政府和当地机关的严格管理监督下进行。任何油气资源勘探开采活动都必须要制作环境影响声明书，油气资源勘探开采活动中的所有大气排放行为都必须达到排放标准。任何可能威胁、伤害到濒危物种的油气探勘开采行为都将被视为违法行为。要求任何向水体（海体）的排污行为必须得到美国国家污染物排放削减许可证［5］。

2 美国油气资源管理机构设置

自1872年《矿业法》出台以后，美国作为矿业大国和强国已经有140多年的矿业开发历史。对于油气资源管理，美国在联邦政府层面涉及多个部门，主要有内政部、能源部、农业部、环保署等，同时还包括一些国家科学基金会等部门［6］。

2.1 内政部

美国内政部（DOI）于1849年成立，其职能与我国的国土资源部相类似，是美国联邦政府公共土地（包括联邦所管辖的海洋水域）、油气及其他矿产资源的主要管理部门［7］。

内政部负责联邦油气资源管理的机构主要是土地管理局（BLM）、海洋能源管理局（BOEM）和环境安全执行局（BSEE）。其中，土地管理局主要负责美国联邦陆上油气资源的管理、租赁与督查；海洋

能源管理局主要负责海上油气区块的租赁和管理；环境安全执法局主要负责海上油气资源的许可发放与督查。除此之外，内政部还分别设立了地表采矿办公室、美国地质调查局、复垦局、印第安人事务局、国家公园管理局、鱼类和野生动物管理局等，对应不同的土地和资源管理职能，其中海洋能源管理局和安全环境执法局负责美国海上油气资源的管理和督查工作。

2.2 能源部

美国能源部（DOE）于1977年成立，其部分职能与我国的国家能源局相类似。主要负责美国联邦政府能源政策制定、行业管理、技术研发、武器研制等。其主要目标是提高能源效率，确保应对能源危机的能力，促进环保能源的生产和利用，通过不断的科技进步拓展未来能源选择，在能源问题上进行国际合作。下属机构主要包括能源信息署（EIA）、能源监管委员会和一些项目研究机构以及下属实验室［8］。

2.3 环境保护署

环境保护署（EPA）在油气资源管理中属于美国联邦政府的一个独立行政机构，其主要职能是维护和保护自然生态环境及人类健康不受环境危害影响，依法进行油气资源环保监督和执法。在检查过程中如发现不符合国家标准，环境保护署有权对其进行相应的处罚和制裁。

2.4 其他相关部门

其他与美国油气资源管理相关的部门还包括联邦能源管理委员会（FERC）、美国石油学会（API）以及美国天然气协会（AGA）等机构。

美国的油气管理体系中涉及的部门很多，设置独立和非独立的管理部门更多。比如对油气资源的管理就涉及到了内政部、能源部、环境保护署等多个部门。这些机构对油气资源的管理工作贯穿于区块申请、租赁、许可发放、注销、复垦、执法检查等各个环节，对美国油气资源进行系统及全面的管理（图1）。

图1 美国油气资源管理主要机构

3 对我国的政策建议

3.1 分类完善法律法规

依法管理是美国资源管理的基础，美国对于资源管理的立法分为三个层次：一是对于资源的专门立法，如对石油、铀矿、石棉、核废料和铅等进行了专门立法；二是针对环境保护和公共安全的立法；三是对于政府与市场的立法。通过这些立法，美国建立了一个包含资源开采与利用、污染防治、环境保护和综合治理为主的多层次的法律体系。对于我国油气资源管理，要在完善现有法律法规体系的基础上，出台新的分类细化法律法规，建立灵活高效的法律法规更新机制，在此基础上做到依法依规严格管理。

1）修改现有法律法规。对《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规的油气部分进行修改。修改油气矿业权登记审查相关内容，加入区块退出办法及信息化、科技化等内容。

2）制定出台新的法律法规。鉴于油气的特有属性，建议单独出台《石油天然气法》。同时，为了推动油气资源市场化发展，确保油气资源勘查开发活动有序进行，建议尽快出台《油气区块出让管理办法》和《油气资源勘查开发监督检查管理办法》等文件。

3）建立灵活高效法律法规更新机制。随着社会发展和环境变化等因素，一部法律不可能一直适

应当前的社会环境，应随之与时俱进。美国自1872年《通用采矿法》问世以来，先后出台了《矿藏土地租赁法》、《外大陆架土地法》、《下沉陆地法》、《地表资源法》、《国家环境政策法》、《采矿和矿产政策法》、《联邦石油和天然气权利金管理法》、《联邦土地政策与管理法》、《地表矿山复垦与执行法》、《天然气政策法》、《联邦陆上油气租赁改革法》、《能源政策法》等几十项法律，每项法律均做过多次修改。美国法律的快速高效更新与其联邦管理的机制体制特性有关，为美国矿产资源尤其是油气领域的快速、稳定、高效发展提供了根本保障。

我国在此问题上应解放思想、与时俱进，在完善与丰富现有油气资源法律法规的基础上，合理扩展、细化和分类油气法律法规，建立有效的油气法律法规更新机制，打通人大立法与修法渠道，及时高效地提出相关法律法规修改议案，促使油气资源法律法规随经济和社会发展形势变化而有效调整。

3.2 油气战略顶层设计

美国矿产资源管理经过上百年的完善与修订，形成以法律法规为指导，国家战略利益为核心，部门管理为基础，公众利益为导向的资源管理机制。对国内资源进行积极的勘查开发；对重要矿产资源只探不采，就地封存；建立执行“矿产品储备制度”和“战略矿产储备计划”。将长期规划细化分解为年度和月度计划予以执行。

我国应在分析国际国内形势及未来发展的基础上，合理规划、细致分解，确保油气资源在今后的发展中得到有效有序开发、合理分配利用、长期持续保障。建立油气资源管理长期（10年以上）和中期（5～10年）规划，以年度计划、月度计划的形式进行细分和检验。做到任务划分明确，具体操作执行度高。

3.3 油气资源管理改革

1）部分下放油气资源管理权限。出台《油气资源勘查开发监督检查管理办法》和《油气区块出让管理办法》，结合法律法规，下放部分油气资源管理权限。将油气督查工作委托各地方（省/自治区/直辖市）国土资源部门执行，国土资源部进行抽查检验；油气区块出让工作由国土资源部规划，委托地方（省/自治区/直辖市）国土资源管理机构执行。

2）油气资源管理信息化、公开化建设。美国油气工业的数据资料是高度共享的，法律规定企业必须向政府提交的相关数据资料，在一定保密期限后完全公开。美国能源署及大学等公益性单位建有数据共享平台。市场化的专业数据公司更是数不胜数，有偿提供更为详尽的数据服务，大大地促进了数据资料共享，节约了成本，提高了效益，为市场提供充足数据支撑。建议我国尽快建立油气资源信息汇交相关法律制度，依法设置或确立油气资源信息汇交管理机构和发布机构，完整收集、分类整理全国油气资源相关信息，对现有资料档案进行电子化、信息化处理，由设定的部门定期或实时向社会公开发布最新油气资源（非涉密领域）相关信息。允许并鼓励社会资本进入信息化服务领域，促进信息共享，推动油气资源信息服务市场化发展进程。

3）油气资源勘查开发科技支撑。美国油气开发处于世界领先的地位，除了良好的制度保障外，先进的科技水平为其发展提供了有力的支撑。与其他大多数国家相比，同样地质条件下，美国油气的勘查开发成本低，产出率高。先进的科技和设备为美国油气生产及环保提供了有力保障。美国重视科技研发，其先进的油气科技，一是来源于联邦政府大量的研究机构和实验室；二是来源于设备研发及生产企业。美国油气资源的市场化体制，决定了油气勘查开发企业对先进技术设备的高需求。提高效率、降低成本是进行市场竞争、实现利益最大化的根本措施，这些都需要先进技术设备的保障。这种需求反过来也推动了科技研发的脚步。建议我国重视科技研发，提高相关油气科研机构及实验室研发力度。同时，建立符合市场发展的油气区块退出机制，推行油气出让制度，推动油气资源勘查开发市场化进程，支持鼓励油气科技设备研发市场化，使油气科技开发走向供需良性循环。

［1］ 张志强.美国资源管理体制研究［J］.经济研究参考，2010（26）：31-33.

［2］ 张荣光.矿业投融资体制与模式探讨［D］.成都：四川大学，2009.

［3］ 张宏亮，沙景华，何波，等.美国油气资源管理机构研究［J］.资源与产业，2013，15（6）：65-67.

［4］ 吴开尧.基于可持续发展的中国能源核算研究［D］.上海：上海交通大学，2011.

［5］ 李金诺.浅谈石油行业的标准与制定［J］.中国石油和化工标准与质量，2013，（16）：79-81.

［6］ 葛少华.能源监管法律问题研究［D］.北京：中国人民大学，2009.

［7］ 朱跃中.美国能源管理体系及能源与环境领域发展趋势［J］.宏观经济管理，2010（9）：25-28.

［8］ 陈媛.中美矿产资源税费制度比较研究［D］.广州：中山大学，2011.

The reference of the United States oil and gas resources management mechanism in China

WANG Sheng-hui，YAO Xing，ZHANG Hao-ze，HAN Ya-qin，SI Xiang，FENG Xiang-na
（Strategic Research Center of Oil&Gas Resources，Ministry of Land&Resources，Beijing 100034，China）

The oil and gas resources management levelwasconstantly improved in the long-term developingperiod in the United States.The legal system was completed san standard，the management institutions were detailed reasonable，provides a fundamental guarantee for oil and gas resource management area.The advanced experience is worth our using for reference.In this paper，through on-the-spot investigation，data collection，combined with domestic and foreign experts ideas and suggestions，analyzed the oil and gas resource management laws，regulations and related agencies detailed，extracted the main characteristics and management institutions of oil and gas resources law，combined with the current actual situation in our country，a series of concrete suggestions and measures of domestic oil and gas resources toplevel designwere put forward，provided a good policy reference for China's oil and gas resources legalization and standardizationmanagement.

the United States；oil and gas management；mechanism and system

F416.22

A

1004-4051（2016）09-0030-04

2016-01-15