邮轮安全监管应与邮轮产业发展齐头并进

■ 李明恩

邮轮安全监管应与邮轮产业发展齐头并进

■ 李明恩

邮轮产业；安全监管

0 引 言

邮轮产业是世界现代服务产业类中发展较快的产业，具有消费水平高、经济拉动力强、辐射带动区域大的特点，是滨海现代服务业区域的重要选择之一。目前国际旅游市场上，邮轮产业是增长速率最快的高端现代服务业项目之一，虽然只是休闲产业中的一部分，仅占世界旅游市场份额1%，但其增长速率一直保持在8% ～ 9%，已经超过了其他国际旅游产业的整体增长速率。

1 高端远洋邮轮旅游走近百姓生活

远洋邮轮，定义为航行于国际港口间，船上载有娱乐和酒店设施，供游客在航线中各港口游玩的旅游船舶。现代国际邮轮以旅游观光和海上娱乐、休闲为主要功能，被誉为“漂浮在黄金水道上的度假酒店”，在发达国家和地区已经成为旅游业的重要组成部分。随着科技的进步，国际通用型邮轮的吨位逐渐增大，而平均吃水深度却从初期邮轮船只的12 m减少到8 m左右。新型邮轮大多采用以电力驱动作为主要推进方式，有效减少了船只的振动和噪音的影响；同时，中大型邮轮的航速也从过去的约16 kn增加至20 kn左右，尤其是船只尾部安装的360 °回转导流罩式推进器和船艏装备的侧向推进系统，加之强大的计算机辅助功能，实现了邮轮极好的操控性能，达到了邮轮在不借助拖船帮助下而原地掉转船头的目标。高新技术的引入，使得邮轮建造技术上取得较大进步，也使得更大型的邮轮可以更好地适应以往只有普通船舶才能停靠的区域港口码头的空间要求，有效拓展了邮轮旅游产业的市场布局。

现代高端邮轮旅游产业发展迅猛，其中蕴藏

着巨大的市场潜力。该产业的服务群体从先前的中高收入富裕人群向中等收入的普通游客转变，随着邮轮产业总体成本的相对降低，邮轮旅游的总体费用也在下降、旅游时间相对缩短，目的地相对增多，从而愈来愈受到普通旅游者和度假人群的青睐，参与到邮轮旅游中的游客平均年龄也有所降低。

现代高端邮轮旅游产业对区域性旅游产业和经济发展具有较强的拉动作用，主要体现在对客流量、 市内交通、 景点门票、 餐饮、 娱乐、 服务、购物等行业的拉动，带动区域旅游经济和服务业的发展。随着我国各项产业的发展和综合国力的提高，招徕了更多的游客来中国观光，这将对我国邮轮经济发展起到极大的助推作用。

2 加速邮轮母港建设带动经济发展

在邮轮产业中，根据港口规模大小，将邮轮停靠码头分为母港、停靠港和小码头。小码头型港口，仅供乘客上岸观光，作较短的停靠，在该类型码头的停靠时间一般小于4 h，基本上不增加补给，也很少有乘客辞别邮轮或新增加游客；停靠港是邮轮网络的延伸点，邮轮在停靠港停靠时间较长，一般停靠不超过8 h，不仅供乘客上岸观光，而且还进行一定的补给补充和废料处置。邮轮母港是邮轮始发港，也是邮轮的基地，为邮轮提供全面的服务，在母港进行邮轮的维护和修理，在邮轮港所在地设置邮轮公司的地区总部或公司总部，邮轮母港是邮轮运输中的基础和中心，是邮轮经济最为重要的网路节点。研究表明，邮轮母港的经纪收益是停靠港的10 ～14倍。

对城市来说，邮轮的停靠为城市带来了大量的游客，同时带动了旅游经济的发展。邮轮母港越来越成为社会经济活动的聚集地，其发展水平已经成为衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。

随着中国经济的迅速发展，中国市场越来越受到世界邮轮公司的关注。众多城市相继有豪华邮轮停靠，其中一部分城市已经具备了建设国际邮轮母港的条件，并且其中一部分已经在计划建设之中。以青岛为例，《青岛市邮轮游艇经济发展规划》指出，青岛将发展成为东北亚国际邮轮母港，到2015年，出入境邮轮突破100艘次，出入境邮轮旅客达到16万人次。《规划》提出到2015年，青岛市邮轮游艇经济实现增加值突破100亿元，跻身国内城市前5强，邮轮经济增加值达28亿元；到2020年，青岛邮轮游艇经济实现增加值突破300亿元。青岛也将初步建成东北亚邮轮游艇度假中心，邮轮产业将成为支撑青岛成为东北亚国际航运中心的重要力量。据了解，青岛邮轮母港启动区占地35万m2，总建筑面积约50万m2，投资约50亿元。

3 国际邮轮旅游海上安全风险

在吸引国外豪华邮轮停靠的同时，我国航运公司也不甘示弱，渤海邮轮有限公司所属船舶“中华泰山”号已经投入运营，标志着我国航运公司正式进军国际客滚运输业务，同时也标志着打破了中国没有自营邮轮的历史，打破了外国邮轮巨头垄断中国市场的局面，翻开了我国邮轮产业发展的新篇章。

在我国邮轮旅游产业迅猛发展的同时，邮轮安全也成为亟需关注的焦点。国际上邮轮事故造成的严重后果已经吸引了全球范围内更多的目光来关注邮轮旅游的海上安全问题。从1912年的泰坦尼克（Titanic）海难，到最近一次发生的歌诗达康科迪亚号邮轮（CostaConcordia）的触礁搁浅，再到韩国岁月号（Sewol）沉船事故，都引发了公众对邮轮旅游海上安全的忧虑。

邮轮与大型货轮最大的区别在于需要将旅客的安全问题作为重中之重。在旅客登船、进出港、航行、旅客离船过程的各个阶段均存在危险，这些危险主要包括：在旅客登船期间发生的旅客和船员的人身伤害、旅客间冲突、噪音、楼梯与通道的超

载、对儿童的伤害、升降轮椅时造成的旅客人身损害；在远洋邮轮即将开航时的人员落水、船舶失控、与其他船舶的碰撞、在楼梯和通道上的人员滑倒、原油过驳时造成的火灾；在远洋邮轮在航期间，船上机械设施失灵造成在船人员的人身伤害、高速冲撞和搁浅、电击、医疗紧急事故和隔离、船舶起火、引擎失去动力、在船人员之间发生冲突造成的人身损害和噪音污染；远洋邮轮进港以及旅客离船时船玛起火、污染的排放、楼梯间和通道的超载造成旅客和船员的人身损害、离船时旅客因滑倒造成的人身损害和对应特殊照顾的旅客缺少应尽的注意。

现代豪华远洋邮轮在精确导航、海上避碰、海上救生以及减免晕船等硬件设施的要求上，都有了严格的国际化标准规范和管理系统，邮轮的安全性能不断提高，但是仍然无法完全避免海上安全事故的发生。因此，国际邮轮旅游海上安全问题值得关注和研究，海上安全监管体系必须完善。

4 国际邮轮协会的安全规定

在“康科迪亚”号邮轮的侧翻事故引发业界对邮轮航行安全广泛关注的同时，国际邮轮协会（CLIA）也宣布对邮轮业的操作安全问题启动全面审查，审查包含对航行安全中的人为因素和操作因素的全面评估。通过对操作安全的审查，国际邮轮协会前后共提出了以下几项为使邮轮操作的安全水平可持续不断提高的措施，这几项措施也一一被国际海事组织采纳。

1）安全保障方面。在邮轮旅客的安全保障方面，国际邮轮协会提出旅客集合政策和旅客国籍登记政策。旅客集合政策是对邮轮应急计划的补充，要求在邮轮离港前应针对所有已登船邮轮旅客进行强制性的集合演习。邮轮旅客国籍登记政策是国际邮轮协会和欧洲邮轮理事会代表全球邮轮行业通过并宣布的新的安全政策，该政策要求船方应保证每一位邮轮上的旅客的国籍已被记录并随时准备好已备在需要时能提供给搜救人员使用。

2）航行安全方面。2012年4月24日，国际邮轮协会（CLIA）和欧洲邮轮理事会（ECC）宣布业界将实行三项新的安全政策，即日生效。邮轮航行计划是新政策之一。新规定将IMO关于航行计划的要求作为对其成员的最低强制要求，而更多的要求是参照了国际航运公会（ICS）编制的《驾驶台程序指南》中认可的最佳做法。新规定还要求航行计划制订完成之后要在其实施之前一段时间就对全体驾驶员做全面概述。航行计划需由一名指定的高级船员完成，并且需要得到船长的批准。第二项政策是船员进入驾驶台的限制规定。为了最大程度上减少驾驶台里不必要的干扰，国际邮轮协会规定，在船舶操纵受限或警戒级别提高情况下除有工作任务的人员外不允许其他人员进入驾驶台。驾驶台航行程序，协调驾驶台操作程序规定实现了私人公司内部船舶，以及共有或共同运营的船队中的船舶之间操作程序的一致性，增强了国际邮轮协会和欧洲邮轮理事会成员邮轮的操作安全性。鉴于船舶驾驶台工作人员经常在不同的船舶上轮流工作，适用一致的驾驶台程序将增进船上和每个公司内部的交流，因此增强了操作安全。

3）消防救生方面。邮轮协会成员明确了12项将要向乘客传达的集合和紧急指令的常见要素。在这些常见要素中，有对关键安全系统的介绍，有对采用应急路线作出的解释以及紧急出口的识别等。为训练目的释放救生艇规定了与船员为训练目的释放救生艇有关的事项。这一规定要求国际邮轮协会和欧洲邮轮理事会的成员至少每6个月进行一次为船员训练目的的救生艇下水和满载演习，且该规定即日生效。演习时，救生艇所载的船员数量要达到最大容量并在水中演练，让船员更加熟练于救生艇的操作。该政策强制要求所有与救生艇操作和释放有关的船员都要参加这一演习。船员不足300人的小型客船酌情举行类似演习。关于额外救生衣配备，国际邮轮协会于2012年4月24日出台了关于救

生衣配备的新政策。除了法定要求为全体登船人员配备救生衣之外，政策还规定邮轮上需配备多于此数量的成人救生衣，并且多配备的成人救生衣数量不得少于邮轮防火主竖区的乘客数量。

4）邮轮污水处理监管。远洋邮轮产生的污染包括船舶垃圾、生活污水、含油污水以及粉尘、废气等。“灰水（grey water）”和“黑水（black water）”是邮轮上乘客或员工产生的废水类型。灰水是在淋浴、洗涤槽或水池中以及在食物准备过程中产生的，而黑水指的是污水。在邮轮上，这两类水都要根据行业监管要求进行处理，这通常比政府规定的更加严格，要求更高。国际邮轮协会的成员同意，只有在船舶行进中且速度不低于6 kn时才能排放；在港口、离岸4 n mile内以及当地管辖权或当地法律规定的其他距离范围内不得排放灰水，除非情况紧急，或在有地域限制的地方。并且灰水的排放要遵守所有现行的法律法规。所有的黑水在排放前都要经过船用卫生设施的处理，确保与国际规定保持一致。

5 我国远洋邮轮安全监管研究

5.1 远洋邮轮安全措施

对于不同类型船舶应决定采取相应安全措施，邮轮安全中最大的担忧之一就是火灾。在有大量乘客和船员的情况下，火灾很有可能首先在某个船舱中发生。火灾产生的烟雾极有可能阻碍乘客和船员的自救逃生。因此，必须在每个乘客舱和船员舱都安装有烟雾探测器。同时为了确保能够采取迅速行动，烟雾探测器发出的信号也应能够使船员启动局部自动喷水灭火系统。有关邮轮的安全监管，我们可以参照《海商法》的规定。关于外国籍邮轮在我国境内港口挂靠条件，我国交通运输部发布了《关于加强国际海上旅客运输市场准入管理的公告》和《关于外国籍邮轮在华特许开展多点挂靠业务的公告》，规定了外国籍远洋邮轮在我国港口多点挂靠应满足的条件。在船龄方面，对进入我国境内港口的远洋邮轮放宽了船龄限制，具体船龄由交通运输部根据船舶的技术情况综合核定。在船级和安全管理体系方面，要求该邮轮应具备与航区相适应的法定检验证书和船级证书，并对颁发证书的船级社和证书颁发时间有了明确的限制。边检部门多种措施提高服务水平积极采取应对措施，进一步提高口岸通关速度、提升边检服务质量。海关为了适应邮轮产业发展的新形势，努力探索创新监管模式，提供邮轮特色通关保障。本着“服务口岸，方便旅客”的原则，针对邮轮高端游客较多、旅游时间较为紧张等特点，协调口岸各部门，探讨实施“随船监管”模式，在邮轮设立海上移动的联检办公室，通过邮轮抵港前的上船或随船监管，为计划出入境旅客办理通关手续，极大地缩短了旅客等候时间，同时对于临时出入境旅客，通过制定并落实科室加班制度，保障邮轮随到随验；简化通关手续，实施登轮联检、船边验放，实现旅客通关“零耗时”；对供船物料等推行“一站式”监管，将放行现场延伸到码头前沿，实现邮轮靠泊“零待时”。

5.2 船舶防污染措施

有关邮轮污染的法律监管，2000年《海洋环境保护法》第90条第1款规定:“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。”现阶段就邮轮母港垃圾处理主要是各个地方单独处理。以厦门国际航运中心为例，为了加强港区固体废弃物无害化处理能力。近日，与厦门市环卫管理处经过多次协商，最后与湖里区市容环境卫生管理处签订“共建国际卫生港口协议”和“垃圾移运协议”，此举进一步完善了港口垃圾处理机制。通过此机制建设，保证港区所产生的固体垃圾的收集、运送、处理的全过程无害化。邮轮中心区域内固体垃圾主要为生活垃圾，均分类存放、日产日清，由保洁人员每天定时收集，统一堆放在指定地点。然

后由市环卫公司负责将收集的生活垃圾转运到垃圾分拣压缩站进行消毒、分拣、再消毒、压缩打包后，由专用垃圾运输车辆封闭转运到市政垃圾处理场所进行无害化处理。对于受传染病污染的生活垃圾，经消毒（消毒由邮轮中心委托有资质消毒公司，在检验检疫局监督下完成）后，由市环卫公司运至指定地点进行焚烧。

6 对远洋邮轮监管现状及问题

结合国内外对邮轮安全的相关规定，邮轮安全管理将是今后工作的重点，需要建立一套行之有效的安全监管体系，安全监管体系应当与产业发展齐头并进。而对于我国刚刚起步的邮轮产业，监管环节上存在着诸多有待加强的方面。

6.1 缺少统一的对远洋邮轮安全监管的规定

我国国内立法主要体现在《中华人民共和国国际海运条例》和《中华人民共和国港口法》的规定，这类规定存在针对远洋邮轮安全监管方面的不足，且法律效力不高。在海运服务软环境建设上特别是法制建设上，我国与美国、欧盟比较，还比较落后，没有促成具有创新型法律模式的生成。我国有关邮轮的法律规定更是捉襟见肘。仅有2008年国家发改委下发《关于促进我国邮轮经济发展的指导意见》；2009年12月国务院下发《关于加快发展旅游业的意见》，首次提出“要支持有条件地区发展邮轮、游艇等新兴旅游；把邮轮、游艇等旅游装备制造业纳入国家鼓励类产业项目”。尽管有相关政策和指导意见，但有关邮轮制度的法律规定现在为止实属空白。各港口所在地的行政监管机构依据SOLAS公约、ISMCode、ISPS规则等国际公约对远洋邮轮及其港口进行监督和管理。这些公约中的规定是针对船舶安全作出的一般性标准，不能解决我国在具体的远洋邮轮监管中面临的所有问题。远洋邮轮运输是集运输、旅游二者于一体的运输方式，对于旅客在远洋邮轮上的观光、休闲、餐饮、娱乐等行为，我国缺少相应的法律规制。传统的海上旅客运输的法律，无法适应邮轮经济下旅客运输环节的复杂性。邮轮公司在我国经营业务过程中，对于邮轮上发生的各类侵权行为、犯罪行为和突发状况并没有明确的行业规范和标准予以应对。邮轮公司与旅客之间签订的合同亦无标准的格式条款，邮轮的入关和口岸管理以及旅客的通关程序都没有明确的规定，这给海上邮轮旅客运输带来很多问题。规范的不明确、行业标准的缺失给海上旅客运输带来了隐患。

6.2 我国的相关政策对邮轮业发展的局限

目前，中国尚未将邮轮业列入总体性规划，还没有专门针对邮轮业发展的制度规范；国际邮轮业在我国投资经营缺少法律法规政策支持，国家发改委和商务部颁布的《外商投资产业指导目录》中没有包含邮轮业；旅游、边防、海关、检疫、航运、造船等相关行业部门尚未提出邮轮发展专项指导意见和专项规划。以边检制度为例，边检通关手续是确保出入境游客安全的一项重要制度，然而各港口的边防检查程序繁简不一，不同的口岸作为第一入境口岸的检查程序有所不同；不同的口岸在处理邮轮从国内其他的港口驶来、或者从本港驶去国内其他港口的边防检查程序上也不统一；各口岸所需要的检查文件和名单也略有不同。在边检程序上，各地执行“土政策”的现状与公安部出入境管理局提出的“安全边检、便捷边检”的原则严重不符。

6.3 我国海事监管部门无法监管邮轮公司安全管理体系

国际各大邮轮公司在中国的业务大多是通过旅行社代理的形式进行运营的，一旦旅客在邮轮上旅行期间发生法律纠纷，维权问题就很难解决。由于这种形式的运营，国内的监管部门只能对旅行社进行监管，无法对邮轮公司的安全体系进行监管。

6.4 现阶段邮轮环境污染问题尚未得到重视

远洋邮轮是一个移动的小城市。邮轮航行时泄漏的燃油对海洋和港口都会造成一定程度的污

染。此外，远洋邮轮旅游产生的大量垃圾加重了海洋特别是近海的环境压力，而大部分的垃圾根据国际相关法律及各国关于海洋保护法和环境保护法的相关规定不能排到海洋里，要带回港口处理。我国目前的城市垃圾处理压力很大，还要处理外来垃圾，这对于日益严峻的城市环境状况来说无异于雪上加霜。而且，世界邮轮协会的邮轮公司成员履行国际相关环境标准和各国的相关海洋环境保护规定，大力发展绿色邮轮旅游。但目前我国各沿海城市在大力推动邮轮旅游产业的同时，尚未将邮轮带来的环境问题纳入发展规划。新《海洋环境保护法》被修改后，仍存在以下两个问题：1）不同级别的部门之间权限如何划分没有明确。2）各部门之间在业务范围上存在交叉重叠。我国《海洋环境保护法》第5条规定:“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”，并负责全国防治路源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作；国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防止海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作；国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理；国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故；军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理；沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”从该规定可以看出，划分各部门之间环境监管权的标准有多重：1）按污染源划分权限，2）按水域划分权限，3）按资源划分权限，4）按级别划分。由于划分标准的多重性，导致各部门的职权存在重叠，从而产生争议。例如，国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理。

［1］ 丁兆强. 金渤海岸海域邮轮港口建设可行性调查研究［J］. 科技传播，2014（3）：120-121.［2］ 王葳. 邮轮母港规划设计［J］. 水运工程，2008（12）：106-111.

［3］ 马楚瑶. 远洋邮轮安全监管研究［D］. 大连海事大学，2014

［4］ 陈继红 徐祥铭 陈怡婧. 上海邮轮母港建设的主要问题及其对策［J］.世界海运， 2012（202）：

邮轮产业以发展速度快、带动地区经济能力强等优势，成为众多滨海城市优先发展的重要选择。邮轮的安全问题也将随着产业的迅猛发展越来越被人们所重视，安全监管日益凸显其重要性及保障作用。邮轮安全监管水平应与邮轮产业发展水平相匹配、共同完善，才能保障邮轮产业又快又好发展。