政府认同差异化:对农政策传播的新困境
——基于湖北省S市实地调研的研究

2016-12-08 10:48郎劲松

现代传播-中国传媒大学学报 2016年11期

■ 郎劲松樊攀

■ 郎劲松樊攀

在农村政策传播中,由于国家的控制模式和传播网络中存在着权力的分化造成农民对政府的认知存在明显差异化。占据较大影响力的中央政府使用“宏大叙事”和“浅表式”的传播方式,以及地方媒体对农传播的弱化,成为农民产生差异化认同的传播层面的根源之一。要想走出农村政策传播的困境,既需要积极探寻地方发展模型,也需要“渗透式”的传播方式和基层传播的回归。

政府认同;对农政策;政策传播;控制网络;传播网络

2015年,笔者获《南风窗》“调研中国”项目资助,赴湖北省S市Y区进行实地调研。Y区是南水北调中线工程水源地之一,该区一方面需要完成新农村建设；另一方面还需要结合本地实情完成移民的搬迁和安置问题。所以,该地建设和发展既有全国农村发展的普遍性,同时也因国家战略工程建设具有特殊性,其农村政策传播既有全国对农政策传播,也有针对移民的政策传播,因此以Y区为切入点展开对农政策传播的分析具有典型意义。笔者对该区5个乡镇,8个乡村,以方便为原则,对40余户村民和数名政策执行人员进行了半结构式访谈,以农村对政策的执行主体——政府的认同调查为起点,对政策制定、执行的逻辑进行梳理,最终发现当前农村政策传播中的问题,从而为扶贫政策更为有效的传播提供参照。

一、农民对政府的认同:存在中央和地方的差异化

“认同”(identity)又称“同一性”,它强调两者之间的相同或同一,同时也能表示同一事物在失控跨度中所展现出的一致和连贯。当前,认同已经成为社会学、心理学乃至政治学研究中的一个重要分析视角。而无论何种视角,认同的背后都展现着“我们”和“他们”之间的差异,正因差异的存在才需寻求自我认同。而政治认同,是指“在一个稳定政治体系即国家中执政的政治权力如何获得所需要的认同”②,也就是公民对国家政治权力的认同。政治认同的实现可以通过仪式、象征等一系列手段,此外还包括国民对国家的想象。布劳内尔认为和西方人用身体来想象国家不一样的是,中国人以国家为蓝本来想象自己的身体。③对于普通民众而言,日常生活中无处不在的科层制组织就是国家,但国家权力和科层体系之间仍旧存在区别,国家治理的意图通过政府科层组织实现,国家治理的诸多机制是通过政府科层体系实施,所以,当“政府作为国家代言人身份出现时,民众对政府的认同就会同国家认同结合在一起”④。但在政治认同的范畴中,除了政府认同外,还包括政党认同、民族认同等概念,本研究主要集中于农民对政府的认同问题,所以采用更为精准的政府认同概念展开论述。

随着现代生活中多样化生活实践和社会分化较为严重的挑战,民众对国家、政府的认同不再统一。项飚以“框架性国家”概念解释到,群众和政府虽都强调国家总体整合性的重要性,但在具体问题上缺乏制度性共识,国家内部的种种关系经常失衡⑤。也就是说,国家内部、社会内部和国家与社会之间都缺乏统一的认同。

作为农村政策传播的对象,农民对政府乃至国家的认同决定了他们的行动逻辑,而根据农民的行动逻辑,又能够推断出他们的认同特征。彭正德对新中国成立以来农民的政治认同研究梳理后发现,农民政治认同的程度、功能、影响因素、提升途径这四个方面是农民政治认同的主要研究领域。⑥唐玉环指出“政治合法性是政治认同的产物,而信息传播是政治认同产生的必要条件”⑦,但是就目前而言,从信息传播的视角对农民政府认同展开的研究数量较少,尤其是采用实地调研方法的,更少之又少。

在调研和访谈过程中,笔者发现中央政府颁发了一系列惠农政策,但是在执行过程中出现政策未完全落实,从而导致农民补贴未发放到位、农民缺乏耕种土地、缺乏住房时等情况。当现实与政策描绘的图景有出入时,农民表示“这也只怪我们村的干部,也不是国家的问题”,因为他们认为“其实上面政策是好的”,“上面政策好,下面落实不好,你也没有办法”。所以,农民们对政策执行主体——政府的认知出现了分化,被分为中央层面和地方层面,对于中央政府,农民们表达了肯定和拥护,予以更高的认同度；而对国家权力的地方化实践却颇有微词,集中指向政策落实不到位的问题。农民们认为自己的生活境遇不尽人意是因为基层政府“没有能力”,才“苦了下边的农民”。

当前,对农政策主要以中央制定、地方执行的模式开展,政策决定权与解释权主要由中央负责的情况下,政策从制定到执行过程中,经历了从中央到地方多级政府的多个阶段,但农民却能够对政策执行情况作出好坏评价,也就是对地方政府解决实际问题的能力进行评价。那么,他们对政策了解的来源为何,以及为什么会产生如此认知,就成为一个值得探讨的问题。在调研中笔者对受访农民们表达了这一疑问,他们表示“了解政策都是从新闻”,而且“新闻里说的可好了,党的政策非常好”,当笔者再问其所述的“新闻”具体来自于哪一频道时,他们均表示来源于中央电视台的新闻,尤其是《新闻联播》。在调研中,笔者发现极具代表性的一幕,诸多农民家中的挂历为中央常委领导,农民们对这些领导的名字都能如数家珍,但是当笔者问到他们是否知道省级、县级甚至镇级主要领导时,他们均表示不知晓,由此可见中央新闻媒体在农村的传播力和影响力。

二、央视的电视新闻:农民对政策获取的主要信息源

由于Y区作为移民安置区域,笔者以南水北调中线工程安置政策为例进行分析。笔者在央视网以“南水北调中线工程”为搜索词进行搜索,找到的502条结果⑧中,属于受访对象重点强调的《新闻联播》栏目的报道有5条,分别为:

“南水北调中线工程农村移民基本结束”2011-12-22“南水北调中线工程全线贯通”2013-12-25“南水北调中线工程今起充水体检”2014-02-22“快马加鞭迎‘南水’”2014-09-06“南水北调：京津今迎丹江水”2014-12-27

其中,与移民生活密切相关的当属“南水北调中线工程农村移民基本结束”,该报道综合央视新闻频道《新闻直播间》栏目播出的多条有关移民搬迁安置报道的画面,主要展现了移民新村整洁的环境、屋内一应俱全的设施,及移民搬迁过程中军民如何齐心协力、当地居民如何热情欢迎移民。此外,在搜索出的其他电视新闻报道中,涉及到的报道主题包括:水质检测、排污设计、通水、充水试验、移民搬迁安置等。以《南水北调中线工程:移民迁移安置工作全部完成》报道为例,该条报道展示了移民新村的外部环境、安置住房的内部设施,报道内容包括住房里一应俱全、配套田地就在住房旁、其它安置点情况相似,土地安置结果单独说明。可见,央视新闻中未对移民政策专门解读,却以相近的报道结构和统一的宏大叙事话语体系,对移民搬迁安置工作的结果予以呈现。农民们有收看《新闻联播》甚至央视新闻频道的习惯,使他们能够“跨越”基层政府直接与中央政府达成政策上的认同。

在中国的政治实践中,作为权威的国家进入乡村社会有两条路径:一条是作为实体性国家,以日趋理性的组织体系、制度规范和权力实践为路径,即政府科层组织的方式；另一条是通过政策、意识形态建设积极主动构建出国家象征系统,在民众中构建出一个有关国家的“道德性想象”,并以此形成民众对实体性国家的价值期望与行为判断。两种进入路径所产生的社会认同差异被称为“国家二重性”⑨。农民在接受并认同“尊重农民主体地位、维护农民权益、关心农民生活”的国家形象和道德化的国家观念的同时,还直接接触压力型政府治理框架下的地方和基层政府行为,当国家政策予以的预期与现实出现差距时,“国家二重性”便会放大,进而导致作为实体性国家主体的政府,出现了农民认同差异化的现象。

在移民看来,央视播出的新闻代表中央的意志,也正是“党和国家的喉舌”这一媒体属性将央视放置在了农民通往中央政府的必经之路上。换句话说,央视播出的新闻因其播出平台的特殊性质而具备了超乎内容本身的传播效力,二者相互映证形成合力,成为农民认知过程中的权威信源,依托新闻事实成功构建起政府形象；同时,央视新闻背后承载的话语体系和价值观顺利让渡于农民自身之后,进一步强化了国家象征系统之上“道德的国家”“想象的国家”。但中央政策在地方落实的过程中,由于地方乡村治理模式未能得以严格贯彻,以及农民上访失败等原因,最终导致地方政府与媒介所建构出的政府形象之间出现了差异,农民们对地方政府不甚满意,甚至在农村还广泛流传着村委会贪污的种种听闻,但却无人证实。

农民们在谈及对地方政府的不满时,往往将其与中央政策进行对比,从而突出与强化对地方政府和中央政府在认知上的差异。中央电视台新闻中的政策,也成为其在上访等与地方政府的直接沟通过程中的重要参考。反之,地方政府制作的记载了各类移民政策文件的宣传手册却被农民们抛弃,他们难以记住具体政策,也很难理解政策执行中的复杂环节,通过新闻报道关注政策结果更为直接和现实。在以科层组织为中心的行政体系中,地方政府只是中央政府的委托人,农民深知地方政府只是在落实政策。如此,“国家二重性”反复得到强化。不同的是,“道德的国家”“想象的国家”因触及不到而只能根据媒体报道等传播行为开展认知,但实体性国家却能够根据制度规范和权力实践补充认知。也正因如此,原本是用于完成对中央政府形象建构,传递政府注重民生的中央电视台新闻,成为了农民对地方政府表达不满、甚至上访抗争的赋权主体,新闻的内容成为抗争的合法化依据。

三、对农政策传播的新困境:控制模式与传播网络的失灵

在社会主义建设时期,国家的治理逻辑以政治为主心骨,强调政治动员,牺牲个体利益服从国家利益,动员呈现单向传输和命令式；但在改革开放的市场化逻辑之下,动员成为经济吸引和利益承诺,政治劝服沦为辅助性手段。动员是基于市场逻辑之下的“平等”表达。在这样的逻辑之下,移民的利益着眼点更关注的是自身。Y区一名负责农村政策和移民政策的官员在访谈中表示:“现在国家优惠政策多了以后很多村民就想要依赖政府,很多人都想要通过补贴来生活都不劳作了,国家没有激励机制来促进生产,只会让他们一味的依靠政府,那这就成了无底洞了。”当中央政策在地方并未得到如想象中一般得以兑现时,对地方的不满便产生。