邓小平城市治理思想及其战略意义

杨勇

[摘要]邓小平城市治理思想是邓小平理论体系中不可或缺的重要构成部分。新中国成立初期，以邓小平为第一书记的西南局把城市治理作为治理大西南的重大任务。基于城市治理的重要性和复杂性，邓小平确立了城市治理的指导方针和基本任务：在积极巩固城市政权的基础上推进城市政治治理；以生产建设为中心加速城市经济治理；在服从于政治任务的大局中进行城市文化治理；协调各方改善民生为重点开展社会治理；把加强党的建设作为城市治理的根本保证。邓小平城市治理思想对于国家治理体系和治理能力现代化建设具有重要的指导和借鉴意义，即：围绕城市治理的中心工作全盘考虑问题；将中央精神与地方实际创造性融合开展城市治理；依靠和团结不同社会力量协同推进城市治理；以制度建设作为城市治理的基础性战略举措；将提高干部素质作为提升城市治理能力的重要条件。

[关键词]邓小平；城市治理思想；主政西南；战略意义

[中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2016）05-0025-13

邓小平城市治理思想是邓小平理论体系中不可或缺的重要构成部分，在大力推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，邓小平城市治理思想尚有进一步探究和深化的空间。1949年7月，邓小平同毛泽东等面商二野进军西南的战略部署，初步商议“由刘、邓、贺等同志组成西南局”，8月，邓小平被任命为西南局第一书记，并在之后的近三年里主政大西南。这一时期邓小平在城市治理过程中所展示的战略性思维和创造性实践，是他走上中央领导岗位之前最后一次主政地方治理的重要历练。邓小平主政大西南的城市治理思想与实践，是中国特色社会主义城市政治发展与城市治理的重要理论资源和先行探索，对于国家治理体系和治理能力现代化建设具有重要的指导和借鉴意义。

一、邓小平对城市治理重要性与复杂性的认识

邓小平在进军西南、主政大西南之前，曾有过短暂的城市斗争、城市接管的经历和经验。1949年8月，邓小平在向新政治协商会议筹备会代表所作的报告中总结了渡江作战军事占领长江以南众多城市之后，各城市的接管工作之所以顺利的四个原因。这一短暂的城市接管经历，对于后来邓小平主政大西南和进行有效的城市治理，提供了经驗参照和政策借鉴。

（一）城市治理的重要性

邓小平从党的战略任务的高度，提出城市治理是党的重要任务。他在1950年2月出席中共中央西南局委员会第一次全体会议所作的报告中明确指出，“学会管理城市，是西南党的一个重要任务”。军事占领西南城市之后，要接管、改造和建设城市，以此为基础再搞好城乡关系，这样做不单纯是为了解决军事占领初期遇到的困难，更是为了符合新民主主义的经济建设和长远利益而必须执行的重要方针和原则。因此，“我们从入城那天起，就应该把领导精力转向城市，着手整理和迅速恢复被敌人破坏的人民经济生活，稳定金融市场”。西南城市和较大的城镇人口将近一千万，如果不加强城市治理，使城乡工作、工人和农民、工业和农业紧密结合起来，如果城市发展的速度落后于农村，“就有城乡脱节的危险，我们就会犯大错误”。

（二）城市治理的复杂性

对于军事占领城市后的接管、改造和建设的治理难度，邓小平有清醒的认识和判断，“管好城市比较复杂”。比较复杂主要表现在三个方面：一是干部队伍中存在的错误思想倾向。在军事上、政治上，进军大西南是一个革命的光荣任务，但是困难却主要出现在干部队伍内部。军队干部、地方干部都存在一些不安心自身岗位和怕吃苦的思想，在进军西南干部缺额本来就很大的情况下，上述错误思想倾向增加了城市治理的难度。二是反动势力的对抗。在新解放占领的城市需要花费更多的时间和精力并思考更多的办法才能管理，如果准备不充分，政策教育不到位，容易出现无政府、无纪律现象，各种反动势力就会用各种花样来对付我们，破坏城市治理。三是城市问题的多样性。占领和接管城市后的物价上涨、失业救济、粮食供应、物资缺乏、金融动荡等诸多问题，极大地考验着城市治理的有效性和有序性。

二、邓小平城市治理思想的主要内容

进入大西南之后，面对异常复杂的城市治理局面，邓小平沉着应对，集思广益，多管齐下，先后于1950年12月、1951年4月和12月三次召开专门的城市工作会议，系统研究、综合推进城市治理。

（一）城市治理的指导方针和任务

1949年3月召开的中共七届二中全会指出，在乡村聚集力量包围并取得城市的工作方法已经完结，“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市”。在此方针的指导下，邓小平开始了西南城市的接收和治理工作。1950年2月，在重庆召开的中共中央西南局第一次全体会议上，邓小平把城市与农村两者作为西南局的两大新任务相提并论，而且把学会管理城市提到加强农村工作的前面，这与刚进入西南时工作重点在农村，等农村工作有了基础以后再建设城市的策略完全相反。为什么要调整呢？邓小平指出，原因在于当时全国大陆战争还没有完全结束，城市受交通影响处于孤立地位而需要农村养活才行，但是形势发展很快，交通通达了，物资交流了，城市收入也大大增加了，城市能够养活自己并能够富裕，城市领导乡村已经是事实了。在邓小平看来，经过一年多努力，1950年的城市工作虽不及农村工作显著，但也有不少的收获，城市接收工作做得比较好，进展顺利。围绕城市秩序、税收、物价、工业生产、失业救济、旧人员改造、时事学习、学校教育、召开各界人民代表会议以及统一战线等诸多城市问题展开的全方位治理，都取得了一定的成绩，积累了一些零碎而非系统的经验。但是由于缺乏系统研究城市工作的经验，在城市治理中两个最重要的方面，即工厂管理和学校教育是最为不足的。

基于上述城市接收治理的认识和实践，邓小平主持召开了西南局第一次城市工作会议，并在会议的报告提纲中指出，会议的“目的在于使我们的领导机关在今后以更多的注意力，加强对于城市工作的领导，同时着重解决城市工作最中心的而又是今天最薄弱的工厂管理、工会工作和在工人阶级中建党这些重大的问题”。城市治理到底如何开展？具体治理什么？又依靠谁来治理？毛泽东在党的七届二中全会上提出，城市工作须全心全意依靠工人阶级，团结其他劳动群众、争取知识分子和民族资产阶级及其代表人物，一步一步地学会管理城市，恢复和发展城市中的生产事业。邓小平根据这一指示，结合西南城市工作的实际，进一步深化和细化城市治理的任务，紧紧围绕生产建设这一城市治理的中心工作，提出要用全力去学习生产的技术和管理生产的方法，特别是商业、银行等经济工作。生产管理是城市治理的最中心也是最薄弱的环节，必须在这方面更加努力，搞好工厂管理，才能把消费城市变成生产城市，逐步由新民主主义发展到社会主义。

（二）在巩固城市政权的基础之上推进城市政治治理

接收城市后进行民主政治建设是巩固城市政权的首要任务和基础性工作，只有巩固了人民政权，才符合人民的根本利益。通过军事占领和管理城市是接收城市的第一步，是总体上的接管，由于城市治理仍然受到帝国主义、国民党残余势力的敌视和破坏，因而在城市治理的机构设置上形成了多重机构并举、分工协作的治理格局，包括中共中央西南局、西南军政委员会、西南军区、城市市委和市政府等党政军机构。在城市治理的层级上，根据城市大小、规模、人口等因素进行建政设置，十万人口以上的城市设区，小城市不宜兼管农村，但城区和厂矿附近有农村的则可划入城市，城区设置区政府或镇公所。城市治理机构的合理设置，为有序推进城市治理的政治改造和建设提供了体制机制保障，奠定了多领域治理的基础。

1.迅速稳定和巩固城市秩序

中共中央于1950年至1953年在全国开展了镇压反革命运动，西南局根据中央指示精神，结合西南城市特点开展这项治理工作。邓小平认为，在治理城市的过程中，如果不镇压反革命就要脱离群众，打击群众反特斗争的积极性，群众就不会积极参与检举和报告了。“宽大无边”是城市镇压反革命的通病，不敢动手捉、捉来不办、捉了又放，就是纵容反革命分子，所以要坚决果断地出手打击，做到“稳”、“准”、“狠”。镇反斗争的基础是要加强思想斗争和反特教育，及时公布特务的罪行，揭露其谣言，提高群众的警觉性。镇反斗争要坚持两条原则：“一是领导要掌握，要稳，不能只叫群众来搞；二是要大张旗鼓，多加宣传，动员社会力量站到我们这边来。”因此，镇反斗争就不能单由公安机关来搞，而是应各方面力量配合，协同作战，同时要坚决取缔城市反动会道门组织，摧毁其基础。

2.支持和保证城市民众通过各界人民代表会议制度来行使当家作主的权利

初入西南，邓小平深感政府机构人选的困难，经过探索和实践，将地方各界人民代表会议作为解放初期人民参政的一种有益形式，通过推选、邀请、商定及选举等方式产生代表，有利于传达政策、联系群众。他指出，代表会议效用无穷，凡是举行各界人民代表会议的地方都有很好的反应，用代表会议的方法组织、团结和教育市民来参与城市的管理和建设工作，是围绕生产建设这一中心工作而服务的重要体现，城市治理的实践证明，“这是联系群众、解决问题、巩固统一战线的最好的形式”。从全国范围来看，“各界人民代表会议是从进城之初临时的军事管制制度，逐步过渡到正式选举的人民代表大会制度的适当形式，是实行民主集中制的人民代表大会的雏形”。邓小平认为，西南各个城市和地区应总结经验，使各界人民代表会议开得更好些，发挥的作用更大些。

3.加强、巩固和发展最广泛的城市统一战线

邓小平认为，革命的胜利和统一战线是密不可分的，在西南统一战线问题上，统战工作主要集中在城市。西南重视统战工作的同志只是少数，多数人还没有真正认识城市统一战线的重要性和原则性，从事统战工作虽然有些成绩，但不是自觉的而是被动的。在城市革命斗争困难的时候需要开明士绅、工商界及其他方面的人士参与剿匪和征粮工作，任务完成后就不争取了，这种只抓工农而不注意团结小资产阶级、民族资产阶级和其他爱国人士的思想是关门主义的一个重要根源，这是由于不是从整个社会客观存在着各个不同的阶层这样一个复杂的情况来看问题所造成的。城市统战工作是党的总路线、总政策的一部分，一定要贯彻到底，直到社会主义社会改造完成。城市统战对象的重点一是资产阶级，这是主要对象，需要做更多的工作；二是知识分子，这是重要对象，要积极争取。若把这两方面工作做好，统战工作就基本上做好了。

（三）以生产建设为中心加速城市经济治理

邓小平挥师入城，许多经济问题即刻摆在面前，如货币、物价、税收和工资问题，等等，以生产建设为中心的经济战线涉及贸易、金融、财政等诸多方面，尤其是对金融问题的处理，他最为苦恼的是筹码太少。在诸多经济问题中，他细致盘算和梳理后发现，西南工商业发展困难的成因，除了有全国相同的一般原因之外，还有一个因土匪带来的城市隔离和交通死滞的特殊原因。因此，经济改造和建设应着重围绕加强市场管理、完成税收任务、稳定金融物价、建设城市基础设施和疏畅城市交通等方面展开治理。

1.调整城市工商业

学会管理城市，问题关键在于会不会收税。收税的基本政策是调节劳资，两利兼顾，调整主要涉及三个方面的问题：一资、二劳、三公，一切都要引导到发展生产力上来。首先，扶助有益于国计民生的、进步的、有前途的私营工商业，鼓励私人生产的积极性，引导资方改善管理，降低成本，对没有前途的私营企业则要指导转产，尤其是管理非常不合理的或投机的，就让其垮掉。其次，不断引导工商业向健全的方向发展。在稳定物价的基础上对于有市场需求的企业予以贷款，进行指导，指定用途，之后检查，使之用于适当的地方。最后，坚持城市企业的民主改革和增产节约交互结合。民主改革和增产节约旨在实现企业改革，以迎接国家的计划经济建设。民主改革须围绕生产任务和依靠群众，发动群众与教育群众相结合，争取多数与打击少数相结合，抓住重点和专人专职相结合。

2.抓城市生产建设中的薄弱环节

管好工厂的关键是以“依靠工人、团结职员、搞好生产”的口号和信任的态度去激发工人和职员的积极性，而不是采取官僚主义、命令主义的方式对于自己不懂的技术问题或管理问题行使“最后决定权”。在工厂管理方式上必须实行“管理民主化”和“经营企业化”。工会、工厂管理委员会和职工代表会三种组织形式是管理民主化的基本途径，应围绕生产任务和职工福利等问题定期召开各种会议，将民主化贯穿于管理的全过程。在管理民主化的基础上实施经营化，从合理化建议及订立集体合同两件事情做起，通过启发群众的智慧和積极性，进而计算企业成本，促使企业经营走上轨道，真正实现经营企业化。

3.拓展工厂管理的治理路径

第一，尽可能从机关中抽出一些得力干部放到厂矿中去推行管理民主化和经营企业化，特别是要想办法打开销路，将企业生产力用之于有用的方向。第二，注意走典型示范的道路，选择行业代表性的试点，进行典型试验，积累经验，指导其他企业，通过这个方法带动更多企业，做出更好的成绩出来。第三，由于西南农村斗争的需要，较重要的厂矿企业不能委托地委、县委去管理，而应由省委、区党委和市委直接管理，即设立工业部或指定一名负责同志专管工业，在厂矿区设立企业党委及工会办事处，“在国营和公营厂矿中，必须逐渐实行在党委监督或领导下的厂长负责制”，干部配备要精简，三个干部全程管理就可以办通各类事务。

（四）在服从于政治任务的大局中进行城市文化治理

由于邓小平将城市治理重心主要集中于政治、经济和社会等紧迫领域，对于城市文化改造和建设的治理虽然略为简要，但却重点突出、极具针对性。邓小平认为文化改造和建设是城市治理的重要领域，向社会主义过渡需要靠文化教育工作把人的思想意识改造过来以适应新的社会制度，又反转过来推动社会的发展。

1.文化工作服从于政治任务主要体现为在反对帝国主义、国民党残余势力的斗争中一定要动员和发挥知识分子的积极作用

“城市是文化教育的集中点”，文化工作者应为人民群众提供更多更好的、与他们有密切联系的、喜闻见乐的优秀作品。城市文化改造和建设主要应从以下几个方面推进：一是学校教育的政治导向要加强。确定新民主主义理论与实践一致的教学方针，通过管理好学校组织和教育青年学生，并团结城市文化教育界人士参加城市文化建设。二是加强厂矿工人的文化教育工作。虽然从长远来讲应以文化技术教育为主，但在城市接管和改造之初应坚持政治教育与文化技术教育并重。三是应尽快提高城市少数民族群众的文化水平。由于在民族政策宣传和教育方面缺乏教员，邓小平提出须迅速创办民族学院，通过吸收一些民族青年进校深造，解决人才缺乏和教员不足的问题。

2.文化水平与政治水平是互推共进的关系

长期工作在革命前线的同志一般来说政治水平比文化水平高，但是由于文化水平低则限制了政治水平的进一步提高。提高干部群众的文化水平有待于文教工作的改进和革新，各级各类学校应逐步满足城市工厂、农村、部队和学校的精神食粮需要，动员和团结一切愿意为人民服务的爱国知识分子进行这项重要的工作，“学校教育应在现有成就上前进一步，继续谨慎而及时地进行必要改革，树立教员、学生为人民服务的观点，使学校教育与社会需要及国家建设相结合”。为满足更多社会群体、群众的文化学习的需要，邓小平领导创办了大批工农学校、职工业余学校、机关干部文化补习学校，并在实践中不断规范化和专业化。与此同时，各种知识分子也要主动进行思想改造，这是国家在各方面彻底实现民主改革和逐步实现工业化的重要条件之一。

（五）协调各方以改善民生为重点开展社会治理

新中国成立初期，重庆作为中共中央西南局所在地，政治经济地位十分重要，但旧社会遗留下来的烟赌娼丐丑恶现象严重影响其社会秩序和城市建设。邓小平审时度势，统筹兼顾，综合运用军事、政治和法律手段，“通过禁烟禁毒、清除赌博、取缔妓院、改造娼妓、收容游民等重大举措，有效治理了烟赌娼丐等社会问题，为城市经济、政治、文化等诸方面的恢复和发展创造了一个良好的社会环境”。对于城市失业问题，邓小平提出的总原则是分散解决，不能集中解决，集中起来就成了一个大问题。在具体对策上，他强调以农村经济的恢复和发展为突破口，兼顾城市工商业调整，加强城乡交流，救济与安置并举，构建过渡性失业救济体系，有效化解了城市失业人口过多的难题。

1.坚持以保障和改善民生為重点

失业主要集中在大城市，它是城市治理中的严重问题。1950年5月，在西南几个大城市中，重庆失业人口有五万人，占到全市工人总人数的20%；贵阳有一万余人，占全市工人总数的33%；成都则有两万人。对于城市庞大的失业群体要求工作、要求出路的意愿和主张，邓小平明确指出，“对失业人员，要妥善安排和救济”。他根据失业工人的失业原因，提出了解决失业问题的三个办法：一是在解放后盲目扩大生产入城，从事家庭副业的失业人员应遣散回家；二是解放后由农村涌入城市的失业人员则应动员遣送回乡；三是开辟以工代赈门径，由城市救济粮开支，按产业需要抽出年轻、体壮、清白的失业人员办转业训练班，主要面向钢铁、机器行业输送培训人员。此外，为缓解修建成渝铁路工人不足的难题，特别招收了1.8万余名失业工人参与铁路修建。上述安排和救济，有力地解决了城市失业人员过多，城市负担过重的难题。

2.坚持同工商业各界人士通力合作，共同想办法克服困难

对于私企失业人员，政府主要在政策上予以一切可能的协助，而不能包办，故需要工商界多想办法，在照顾各方的基础之上，制定合适的政策并采取正确可行的办法逐步克服解决。对于在城市开展“三反”、“五反”运动所产生的工商业显著停滞、贸易额大大缩小、建筑业停工造成的建筑工人失业并影响到大量城市贫民生活的新问题，邓小平及时致电党中央，提出应通过恢复房屋和路面修建安置失业建筑工人，通过垫付资金选择重要行业加工订货，银行放手贷款，对失业工人要包下来，加以救济，不能撒手不管。尤其是要通过抓住并解决建筑工人和私营工业两个重点问题，使市场略为松动而不致死滞，也为市民生活增加出路。

（六）把加强党的建设作为城市治理的根本保证

初入大西南，建党是西南党的工作的主要任务，这一任务的首要问题是城市建党问题。但是这一重要工作却没有引起足够的重视，忽略城市建党工作是各地的普遍倾向，由于认识偏差，“把谨慎发展党的组织，变成了不注意发展党的组织”。对于新接管城市的建党工作，邓小平极其重视、周密部署，把加强党的建设作为巩固政权、恢复生产、发展经济和执政的根本保证，把思想和作风建设放在首位，把组织建设作为关键，把制度建设作为重要内容，为大西南党的建设作出了开创性贡献。

1.明确城市建党的总体要求

城市建党主要集中在城市工厂，建党的时机是要经过民主改革和镇压反革命以后才能进行；城市建党的方针是公开建党，党的组织还没有公开的应立即公开；建党的步骤是先慢后快，坚持个别吸收和广泛培养，既要反对关门主义，又要反对拉夫主义，既要把根子扎正，又要严肃党的组织和生活，特别要重视发展团的组织，纠正关门主义的偏向。党的领导集中体现在三个方面：思想上防止骄傲自满情绪、组织上克服无政府无纪律状态、工作上反对命令主义作风，党应始终坚持运用各界人民代表会议的形式开展治理城市的各项工作。

2.优先发展城市工厂党员

城市发展党员对象的主要群体应集中在工人队伍中，在西南重要的厂矿中有必要吸收30万工人中的7%入党。由于党内有不少农民、小资产阶级出身的党员看不起工人、不相信工人，进而影响到工人人党的效率和人数，因此，发展城市工人党员，其一要信任工人，其二要严格把关，其三要有专门的人来搞并由专门组织负责，主要应由党的组织部门直接参与和领导。为了发展更多城市党员，除了厂矿企业之外，“在学校、机关及其他系统中，也应作个别的吸收，条件则应更严格些”。在城市治理过程中，要开办大量的党员训练班，通过有系统地办党校训练党的组织人才。

3.区分工厂党委与支部的差异

工厂发展党员的难点在于克服和反对不愿在工人阶级中建党的倾向，重点则是在工人中稳步地大量发展党员，培养工人干部，增加工人党员的比重。邓小平特别区分了工厂党委与支部的职能差别：在国营和公营厂矿中，必须逐渐实行在党委监督或领导下的厂长负责制，以此保证党的集中统一领导；车间要以工人党员组成支委会，支部的主要任务是团结群众，保证生产计划如何完成，而不是也不可能是工厂生产计划定好后包办代替车间工程师或车间主任传达布置。支部的支书不能脱产，应能清楚掌握生产状况、能密切联系全体工人、能深刻了解工人的需要，并把广大的积极分子团结在支部周围，保证率先完成生产任务。

三、邓小平城市治理思想的现实意义

邓小平在主政大西南推进城市治理过程中，始终将巩固政权、稳定秩序和改善民生作为城市治理的出发点和落脚点，经过艰辛治理取得了良好的效果，“经过两年的治理，大西南的秩序迅速稳定，经济开始恢复，一切工作均逐渐走上了正轨”。邓小平城市治理思想主要具有如下五个方面的现实意义：

（一）围绕城市治理的中心工作全盘考虑问题

新中国成立初期，大西南城市治理是在党接收、改造和建设城市过程中，通过各种途径和形式，管理城市政治事务、经济和文化事业、管理社会事务以及党的事务的治理实践。邓小平深刻认识到，在众多城市治理问题中，最中心、最薄弱的事务是工厂管理、工会工作和在工人阶级中建党等重大问题，这些问题直接关系到人民群众的眼前利益和长远利益，更关系到新生的人民政权的巩固，因此，“我们应该从全盘来考虑问题”，从全局来说明道理，处理好各种复杂的关系。在1950年12月召开的第一次城市工作会议上，他将城市工作归纳为五个方面，认为各个方面都要治理好，但都要围绕着生产建设这一中心工作而展开。“随着共产党在社会扎下根，他要承担起公共生活各方面的责任——治安、经济、工商业、交通运输、文化教育和医疗卫生。”邓小平在1952年6月召开的西南局第九次全体会议上明确指出，“从这次会议起，各级党委的中心要转入城市工作”。在众多城市治理和建设任务中，他总能抓住最重要、最关键的中心任务，通过试点和试行方针政策，积累经验再推广并转向其他领域，逐步解决更多、更难的问题。

邓小平认为整个西南恢复经济生活的关键在大中城市，进而迅速而正确地分类处置和治理。在“五反”运动中，他将城市“五反”分为四类，一类是集中力量“五反”的二十五个城市；二类是各城区经济重点的六十一个城镇；三类是结合“三反”迅速结束“五反”的约二百多个城镇；四类是余下的一律不搞“五反”的工商业不多的城镇，让其在城镇民主改革运动中去解决问题。在这类民主改革中，“必须以发展经济、促进城乡交流为出发点，紧紧掌握只反封建不反资本的原则”。一、二类八十六个城市的“五反”运动搞彻底就算基本上解决问题，三、四类是收缩的做法，旨在使城镇工商界情绪安定，有利于恢复经济常态。这个围绕中心工作所实施的分类指导“五反”的治理实践，充分反映出邓小平城市治理的领导风范和决断风格，“作风是简单明了，处理问题明确果断”。在政治上从严，必须查出错误，在经济上从宽，处罚限于个别，始终坚持有领导、有步骤、有方法地依法按规治理，避免和防止不讲政策和策略、乱打人和打死人等混乱现象的发生。

（二）将中央精神与地方实际创造性融合开展城市治理

大西南城市治理工作从一开始就是在党中央方针的指导下逐步展开和推进的。党的七届二中全会提出，党的工作重心由乡村移到了城市，这是党中央全国工作重心的转移，但是，邓小平从实际出发，在接管大西南城市之初依然将注意力集中于农村，以农村为重点。这是特殊区域状况所决定的，“由于军阀主义的遗毒，以及这个地区地理上及种族上的种种特殊情况”，他摸索西南新区改造和建设的规律，在工作步骤上进行适当调整，仍以农村为重点，这并不违背党中央的方针政策，也是完全正确的，因为城市治理“集中統一于中央，执行中央政策，完成中央规定的任务”。1951年底，西南农村土改完成后，他随即提出西南省区以上党委应将领导工作的重点转向城市，转向工业和各项经济工作，地委、县委虽然将重点置于乡村，“但应分出一部分力量注意城市工作。1952年6月，邓小平在主持召开的西南局第九次全体会议上提出，“从这次会议起，各级党委的中心要转入城市工作”。

当抗美援朝、保家卫国运动按党中央部署在西南各地普遍开展的时候，邓小平适时提出宁肯推迟土改也应以“三反”为先的策略；当中共中央发出在大中城市开展“五反”斗争的指示后，邓小平基于实际又及时提出要尽量采取从宽处置的政策，团结多数去反对最坏的少数奸商，这样就不至于影响到城乡交流和人民生活。对于这些针对地方实际所提出的中肯合理且有见地的意见，中共中央在回复邓小平并告各中央局的电文中指出：“你们关于处理‘三反’、‘五反’运动开展后所发生的内部和外部的一些新问题的意见，中央完全同意。”1952年7月，邓小平被调往北京。他在大西南主政仅两年半的时间，“这段时间虽然不长，但在西南的这段经历使得他那本来就已经丰富的经历更加充实了”。主政大西南的重要历史功绩以及城市治理实践，为他以后创造性从事并开创中国特色社会主义发展道路积累了丰富经验，也衍生出其政治智慧的一个重要特征，即把好的地方治理和改革的经验上升为国家政策。例如，1979年他根据四川和安徽积累的地方农村改革经验，制定了关于中国农村改革的方针政策。

（三）依靠和团结不同社会力量协同推进城市治理

城市治理的基石是依靠和动员工人阶级，团结其他劳动群众，争取知识分子和更多民族资产阶级及其代表人物。邓小平认为，发动群众是一切工作的基础，“凡是城市工作做得好的，都是由于发动了群众”。依靠和动员工人阶级做好城市各项治理工作，他认为需要解决几个重要问题：一是要从思想上认识工人阶级的作用。发展社会主义就需要依靠工人阶级搞好工业生产，轻视工人阶级的资产阶级和小资产阶级思想是错误的，要坚决反对“工人对革命没有贡献”、“工人生活太好”、“工人落后”、“工人不好管”等错误的言论和观点。二是通过工会组织和教育工人，启发他们的阶级觉悟、发挥生产积极性。工会是实现依靠工人团结职员的组织，工厂党委领导工人主要是依靠工会，真正把领导的意图贯彻到工人群众中去，同时体现出工人经过工会来监督国家大事的正当权益。三是高度关怀工人的政治、文化、生活和物质福利需要。四是将依靠工人阶级提升为党的指导思想并贯彻到城市各部门的工作当中去。工会和工厂、青年团和妇联、合作社和文化团体等机构都要把工人工作放到重要地位，充分听取工人的意见和建议，并作认真而妥善的处理，从而调动和发挥工人阶级的积极性。

城市问题的复杂性、时效性和广泛性内在地要求城市治理具有很大的集中性，故要统一起来集中治理；又由于治理过程中参与主体的多元性，治理方式又要坚持分散性治理，吸纳更多的社会组织和个人参与治理。城市治理基本力量是依靠和动员工人阶级，治理的目的及治理成果则是为了由工人阶级和劳动人民所共享，“在城市里，一切为生产、为工人阶级”。为了调动更多的积极力量参与城市治理，邓小平特别注重发挥统一战线在城市治理中的特殊作用。抗美援朝的时候，西南局通过统一战线打消了民主人士、工商界和知识界人士的疑虑，得到了他们的赞成和拥护，包括资产阶级都出来游行表示赞同。处理城乡关系时，通过民主人士和民主党派的人士回城撰写介绍农村情况的文章，有助于城里人消除农村“漆黑一团”、“无法无天”的偏见和误解，从而增强了城乡之间的融合。统一战线是战略性与策略性的综合，既分化敌人又团结朋友，城市统战工作涉及各个方面，各个部门、各个行业都要很好地团结和教育党外人士，在城市治理的实践中一道走向社会主义。治理主体的一元性与多元性，治理方式的集中性与分散性体现出邓小平城市多元共治的理念，政府和社会既是治理的主体也是治理的对象。

（四）以制度建设作为城市治理的基础性战略举措

1949年12月，邓小平等率二野司令部到达重庆后，就察觉到人城官兵享乐思想有所增强，特别是团以上干部的享乐思想在发展，“不愿驻乡村，不愿到小城市，不愿住无电灯的房子”。另外，还存在着铺张浪费的问题，城市蜕化腐朽的思想倾向正在扩散，特别是经济方面的问题很多。他指出，这是极端危险和最可怕的现象，应引起严重注意。克服这种思想，一是要领导干部以身作则，保持和发扬艰苦朴素的作风；二是要在政治上说明形势，提出西南地区工作的新任务；三是通过召开各级党代表会议，成立各级党的纪律检查委员会，“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器”。解决复杂的城市问题要加强城市调处委员会的工作，孤立顽抗者，劝告不守法者，严惩不认罪者。在掌握政策执行法律问题上，需要有严格的报告制度，西南各省（区）辖市委及重要的企业党委应逐步形成定期报告制度，将两月一次的综合报告送交西南局。

针对入城以来，有的机关住房多而有的机关却不够住的新问题，邓小平提出党政系统要精简，除了应根据实际需要加以调配之外，“应采取各地业已通行的集体办公制度，节约用房，减少冗员”，在西南局常委办公会议明确规定，“所有人不准有小公馆”。在大西南扎根，既要方针政策正确，又要策略适当，紧紧依靠群众的最大多数，好好贯彻各界人民代表会议的制度，搞好各项城市治理工作。在推进城市的民主改革和增产节约运动中，邓小平又特别提出厂矿企业中的官僚主义必须通过实行党委监督和领导下的厂长负责制加以纠正，广泛发动群众，从源头上杜绝官僚主义、腐化堕落等现象的发生。在“三反”、“五反”运动中，西南局成立各级节约检查委员会和检查小组，坚持自上而下和自下而上相结合，严格执行中央规定的按级报告制度。在这些运动初步胜利的基础上还重申要继续进行一系列的思想建设、组织建设和制度建设，特别是民主生活制度建设，实现城市工作的有效治理。

（五）将提高干部素质作为提升城市治理能力的重要条件

在进军西南之前，为解决干部缺额的难题，邓小平大胆设想并实施从新解放的长三角地区严格挑选和吸收政治素质比较好的大中学校学生、知识分子、工程师等1万余名团员，以这些人为主体，再配以从老解放区抽调的专业干部6000余人，组成了西南服务团，初步解决了进军西南干部不足的问题。随着大西南城市治理的逐步推进，工作任务繁重而紧迫，干部缺额的问题再次出现。邓小平对此进行了深入探索，他认为围绕城市中心工作的城市建设等一系列工作，没有一批素质过硬、工作能力强的干部是不行的，要尽一切力量完成有计划地调配干部。他提出首先要着力解决干部的来源问题，不要再指望上面派来或从别区调来干部，而要坚决地从群众中放手提拔干部，干部不足时可以把老的县委书记当地级干部来使用，从实际工作当中选拔一批涌现出来的积极分子，特别注意从工人中去选拔干部，有助于进一步联系和巩固更多的城市群众。从党外人士中选拔干部也是一个重要来源，民政、文教、卫生、农林以及法院等机构可由党外人士担任正职，党员同志要接受人家的领导；党外人士担任副职，则要遇事商量，真正做到党外人士有职有权。此外，他还注意将做好工会工作作为解决干部来源困难的重要途径。

邓小平将提高干部素质作为提升城市治理能力的重要条件。西南干部本来就很少，除了对干部调配作通盘考虑，“唯一正确的办法是走群众路线”。城市治理过程中遇到困难时，干部不要埋怨上级布置的任务重、干部少、群众条件不好，而要查看自己执行政策和思想作风上有没有问题。他从三方面人手，着力提高干部素质：一是认真培养干部。只有把德和才而不是资格作为提拔干部的原則，才不会阻碍干部的提拔和培养。培养干部基本的一面是表扬，这样不易损害干部的积极性；另一面也必须指出干部的毛病，不能迁就。干部的关键不在于数量多而在于质量精，一个部门、一个地区有一两个强的骨干，出的问题和毛病就会少得多，所以各级领导和部门要认真培养干部，为党和人民的事业不断输送干部人才。二是科学衡量干部。区别干部工作对错主要应看其工作时是否联系了群众，是否依靠了群众。为有效地联系和依靠群众，干部应学习并掌握工作艺术，这“就是要善于联系群众、发动群众并依靠群众；善于同敌人作斗争，特别要善于对付那些狡猾的敌人；善于争取一切可能争取的人、团结一切可能团结的人去反对主要的敌人”。三是定期培训干部。培训干部旨在增加干部的业务知识以正确掌握并准确执行政策。政策执行不好，城市治理就要受到损害，处理问题时可能就要出乱子，出现办好一件事的同时常办坏几件事的状况。培训方法是开党的代表会议、专门的工作检讨会议和举办训练班；培训内容是整顿干部思想和灌输政策思想，让干部反省思想和作风，反省官僚主义和命令主义，对问题严重的干部要做出组织结论和严肃处罚。

结语

邓小平主政大西南短短两年半时间，领导了西南全区的政权建设、社会改造和经济恢复。在城市治理过程中先后推行了抗美援朝、镇压反革命、爱国增产、工矿企业和学校的民主改革以及之后的“三反”、“五反”等各项重大运动，这些运动不但胜利完成，而且还推动了其他重要治理工作的顺利进行，实现了城市的有序治理和跨越发展。邓小平主政大西南城市治理的思想及其实践，对于推进国家治理体系和治理能力现代化建设具有十分重要的现实意义，值得进一步挖掘和深化。

（责任编辑 肖雪莲）