财政分权框架下的地方政府债务研究

陈映廷

摘要：财政分权制度的不足是地方政府债务风险增大的一个重要原因，因此在财政分权的框架下，基于审计署2013年6月底的全国政府性债务审计数据，分析了我国地方政府债务的现状，发现地方政府债务存在规模庞大、结构失衡、使用效率低下、偿还负担重等问题。最后针对这些问题提出了政策建议，为化解我国地方政府债务风险提供一些新的思路。

关键词：财政分权；地方政府债务；债务率

中图分类号：F81 2文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）09-0070-02

一、财政分权框架下的地方政府债务成因

1994年我国实行分税制改革，初步明确了中央和地方的财政分配关系，但由于改革不彻底，导致中央和地方的财权、事权划分不对称。在财权划分上，把税源足、税基宽的大税种划给中央，地方政府的主要财源则是大税种的小部分，小税种的大部分；而在事权划分上，部分应由中央政府承担的支出职责被转嫁给了地方，加剧了地方财政支出的压力。此外，现行财政分权体制下，由于财力集中在中央，逐渐形成了地方政府依靠中央转移支付才能满足财政支出需要的格局。因此，财政分权内产生了地方政府债务。

但是，这种财政不平衡并不能否定分权的好处。第一代财政联邦理论指出，相比由中央政府对所有公共支出做出决策，通过多层级的政府体系提供公共产品更有效，并从四个方面提供理论支撑：1.借债比税收更加符合代际公平的原则；2.地方经济的发展带来更低的债务融资成本；3.借款能够为地方政府提供周转资金，实现财政收支与现金收支的跨期匹配；4.通过借债为地方财政赤字融资有利于对地方政府的问责。但是第一代财政联邦理论没有考虑到财政分权下的政府间信息不对称。

二、我国地方政府债务现状分析

（一）我国地方政府债务规模分析

自2007年以来，我国地方政府债务规模逐年扩大。纵向比较可以发现，地方政府债务由2007年的45098.31亿元增长到2013年6月底的178908.66亿元，其中2008年以前增长缓慢，年增长率在26.32%左右，2008年底在“4万亿”投资计划的刺激下，地方政府债务呈现快速增长，2009年末债务存量达到90169.03亿元，比2008年增长了61.92%，之后增速下降，保持在21.75%左右。横向比较可以发现，在债务数额上，2013年6月底地方政府债务为178908.66亿元，比中央政府多55067.62亿元；在债务比重上，全国政府债务总计302749.70亿元，地方政府债务占比59.09%，比中央政府债务所占比重高出18.18%。其中，负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务所占比重分别为52.59%、91.11%、62.25%；在债务增长上，与2012年底相比，2013年上半年地方政府债务增长率为12.62%，比中央政府债务增长率高出8.41%，而三类债务的增长率分别为13.06%、7.17%、15.09%，比中央政府债务分别高出9.09%、15.46%、8.20%。（根据2013年审计署对全国政府性债务审计结果整理）

（二）我国地方政府债务结构分析

1.债务来源结构。在我国2013年6月底地方政府债务的来源中，银行贷款、BT、发行债券是地方政府债务的主要来源，债务金额分别高达101187.39亿元、14763.51亿元、18456.31亿元，所占比重分别为56.6%、8.3%、10.3%。在负有偿还责任、负有担保责任、可能承担一定救助责任的债务中，来源于银行贷款的债务规模最大、比重最高，分别为50.76%、71.60%、61.87%。而在来源于债券的地方政府债务中，地方政府债券和企业债券比重较大，分别为35.96%、47.83%。

2.举债主体结构。2013年6月底的地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构、国有独资和控股企业、经费补助事业单位举债较多，分别为69704.42%亿元、40597.58亿元、31355.94亿元，23950.68亿元，所占比重分别为38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，融资平台公司、地方政府部门和机构是主要的举借主体，共占61.65%。在负有偿还责任的债务中，融资平台公司举债40755.54亿元，所占比重为37.44%。其次为地方政府部门和机构、经费补助事业单位，分别占28.4%、16.32%。而负有担保责任的债务中，融资平台举债8832.51亿元，所占比重为33.14%，在可能承担一定救助责任的债务中，融资平台举债20116.37亿元，所占比例达到46.36%。

3.债务投资结构。2013年6月底地方政府债务余额178908.66亿元中，已支出债务资金167508.47亿元，占93.63%。其中，用于市政建设、交通运输设施建设、土地收储项目支出较多，所占比重分别为34.64%、24.43%、11.22%。在负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务中，三者合计比重分别达到67.96%、76.19%、72.38%。而用于科教文卫、生态建设和环境保护项目支出较少，所占比重为5.81%和2.71%。

4.债务期限结构。近几年，我国地方政府正处于债务偿还的高峰期。2014年、2015年、2016年分别要偿还债务35681.13亿元、27771.11亿元、19421.30亿元，所占比重分别为19.94%、15.52%、10.85%，三者合计比重占46.31%，偿还债务量接近2018年及以后还债总量的两倍。其中，2014年、2015年、2016年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占21.89%、17.06%和11.58%，而2018年及以后到期需偿还比例仅占18.76%。前三者合计比重高达50.53%，比2018年及以后高出31.77%。