从“历史风貌保护”到“城市遗产保护”*——论上海历史文化名城保护

邵 甬

规划信息136

从“历史风貌保护”到“城市遗产保护”*
——论上海历史文化名城保护

邵 甬

上海的“历史风貌保护”制度从20世纪90年代开始建立并在2000年以后逐步完善，在旧城改造阶段起到了非常重要的作用，保护了上海大量宝贵的历史文化遗产，在中国具有创新性和重要的借鉴意义。在当今“存量规划”和“城市更新”的背景下，上海的历史文化名城保护需要从“历史风貌保护”向“城市遗产保护”转变，从城市发展战略高度上综合考虑城市遗产的整体保护框架，采用“历史性城镇景观”的方法对上海历史文化名城价值和特色进行全面评估，制定可实施操作的积极的历史文化名城保护规划，将国际现代大都市的建设与地方独特文化的保持与彰显有机结合起来。

历史风貌 | 城市遗产 | 历史文化名城 | 保护 | 上海

1 上海“历史风貌保护”制度的形成和演变

1.1 上海制度意义上的“风貌”

中国在近30年的时间里，历史文化遗产的保护无论是在广度还是深度上都随着人们保护观念的加强而不断发展：由仅仅关注古建筑保护到对包括居住、产业等近代建筑的重视，从仅仅关注单体建筑到对历史地段和片区的保护等等。上海的“历史风貌保护”制度也体现了这一保护观念变化的过程。

第一阶段：20世纪90年代上海的“历史风貌保护”制度雏形

上海自1843年开埠以来，历经百余年所建成的各种历史建筑群，汇集了东西方的建筑文化，是上海城市发展和时代变迁的历史见证。20世纪80年代至90年代中期，上海城市建设管理中开始引入保护理念，以政府规章的方式落实了保护管理的法律地位。但那时的管理政策往往着眼于单体建筑的保护，适用文物保护的管理措施。1986年，上海被批准为第二批国家级历史文化名城。1990年，上海市人民政府正式公布了第一批共59处优秀近代建筑（后增补至61幢）。1991年颁布的《上海市优秀近代建筑保护管理办法》，提出了应当保护除文物保护单位以外的具有传统意义的历史建筑。同年公布了第一批61处优秀历史建筑。1999年又公布了第二批175处优秀历史建筑。2000年公布第三批优秀历史建筑162处。

图1 上海市新增风貌保护街坊和风貌保护道路分布图

1990年代，上海开始关注成片历史风貌的保护。1991年，上海市规划局开始着手组织编制《上海市历史文化名城保护规划》，在分析城市所独具的古今中外文化交融的海派特征的基础上，在中心城区划定了外滩等11片历史文化风貌区，作为城市保护的核心。1999年，上海市规划局又组织编制了《上海市中心区历史风貌保护规划（历史建筑与街区）》，对1991年划定的历史文化风貌区明确了保护范围和要求，确定了234个街坊，440处历史建筑群，共计1 000余万平方米的保护保留建筑[1]。这一措施旨在通过历史文化风貌区的划定减少保护与建设的矛盾。但是由于当时的工作未能进行具有针对性的保护规划和管理机制的研究，因此，在20世纪90年代大规模的旧城改造过程中未能起到更大的作用。

第二阶段：21世纪初的上海“历史风貌保护”制度建立

2002年，上海市颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《上海保护条例》），标志着上海市除进一步加大优秀历史建筑的保护力度外，还以地方法规的形式明确了“历史文化风貌区”的定义和保护要求：“历史建筑集中成片，建筑样式、空间格局和街区景观较完整地体现上海某一时期地域文化特点的地区，可以确定为历史文化风貌区。”《上海保护条例》对上海市历史文化风貌区的保护规划、建设管理、保护政策等做出了相应的规定。同时，上海市确定了44个历史文化风貌区，其中中心城风貌区12个，总面积约27 km2，上海市郊区及浦东新区历史文化风貌区共32个。

2003年10月，上海市召开城市规划工作会议，正式提出“建立最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度”，将上海的历史风貌保护提上了前所未有的高度。2005年，上海市政府正式成立“上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会”，作为统一领导和协调全市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护工作的议事协调机构，并下设由市规划局、市房地资源局和市文管会组成的办公室。上海历史文化名城保护工作又迈入一个新时期[1]。

2003年，上海市规划局下设“雕塑与景观管理处”（目前改名为“风貌保护处”），管理全市的历史风貌保护、城市景观的规划编制、设计事务以及相关行政许可事务。2004年，上海市规划局以《衡山路－复兴路历史文化风貌区保护规划》为试点，组织开展了历史文化风貌区控制性详细规划的编制工作。上海中心城区12片历史文化风貌区的控制性详细规划全部编制完成，并获得了市政府的正式批准。在此基础上，上海市还确定了144条风貌保护道路，其中的64条为“永不拓宽的道路”。2005年，上海市政府正式颁布了第四批234处优秀历史建筑。上海以“历史风貌保护”为主要内容的保护制度基本建立。

第三阶段：2015年“历史风貌保护”制度完善

上海市虽然划定了中心城区12片共27 km2的历史文化风貌区，其面积占1949年建成区的1/3左右，但是还是有相当数量的具有较好风貌特色和历史价值的地区未纳入风貌保护体系，在城市发展过程中存在着被破坏和拆除的危险[2]。因此，在2013—2014年，上海市规划与国土资源管理局会同上海市房管局、上海市文物局，组织开展了“历史文化风貌保护对象扩大深化研究”和“第五批优秀历史建筑遴选推荐”。2015年上海市人民政府同意将新康大楼等426处建筑列为上海市第五批优秀历史建筑，2016年同意将明德里等119处风貌保护街坊和金陵东路等23条风貌保护道路（街巷）列为上海市历史文化风貌区范围扩大名单（图1）。在这份名单中，既有抢救性保护对象类型，如上海里弄和工业遗产，也有查漏补缺类型，比如工人新村、大专院校、历史公园等。而风貌道路则更多考虑了原有12片历史文化风貌区外的风貌特色较佳的道路。至此，上海的“历史风貌保护”体系更加丰富和完善。

1.2 上海的“历史风貌保护”与国家法律法规的关系

中国对于城市历史地区保护的重视始于1986年，国务院批转建设部、文化部的《关于请公布第二批国家历史文化名城名单的报告》中提出，对于一些文物古迹比较集中，或能较完整地体现出某一历史时期的传统风貌和民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村寨等，可根据它们的历史、科学、艺术价值，公布为“历史文化保护区”。

根据《中华人民共和国文物保护法》（2002）第14条规定：保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。该法中还规定历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法，由国务院制定。2005年，建设部制定了《历史文化名城保护规划规范》，明确“历史文化街区”应具备以下条件：

（1）有比较完整的历史风貌；

（2）构成历史风貌的历史建筑和历史环境要素基本上是历史存留的原物；

（3）历史文化街区用地面积不小于1 hm2；

（4）历史文化街区文物古迹和历史建筑的用地面积宜达到保护区内建筑总用地的60%以上。

虽然产生于1990年代的上海市“历史文化风貌区”与该定义有不相吻合的地方，但是正如中国历史文化名城制度缔造者之一王景慧先生认为，“有的历史文化名城根据自己的特点，加上了保护名胜风景、保护与历史相关的自然环境景观，还有的地方增加了保护‘历史风貌区’的概念，针对的是某些历史地段改动较多，从整体风貌的真实性上看已达不到历史文化街区的标准，但弃之不管又太可惜，所以提出一个新的保护概念，其保护要求较‘历史文化街区’稍低，保护整治的所占比例小些，有更多的改建、重建，但在风格、形式上要重现历史的风貌。这种实事求是的做法将保护的层次予以丰富、充实，应该认为是可行的”[3]。

在上海这样一个具有中外文化交融、拼贴的海派特征的历史文化名城，在快速的大规模的旧城改造背景下[4]，有针对性地、实事求是地，甚至是快速地划定历史文化风貌区，并建立一套有效的管理机制在当时是非常必要的。

因此，可以说上海的历史文化风貌区是在国家的法律框架下，根据上海历史和现状特点确定的地方性法律概念，其产生有特殊的意义。

2 上海“历史风貌保护”制度的特点和作用

2.1 上海“历史风貌保护”制度的特点

基于上海的“历史文化遗产”制度产生的背景和目标，上海在制度架构中突出了以下两个方面：

（1）保护规划的特点：控规层面

中国的历史文化遗产保护规划一般分为两个层次：总体规划层面的保护规划和详细规划层面的保护规划。前者确定整个历史文化名城的保护框架、保护内容、保护范围、保护措施等；而后者是针对某一个历史文化街区进行详细规划，兼顾控制性详细规划和修建性详细规划的内容。但是很多城市并未将之纳入规划管理体系，而更多成为了实施的蓝图。在上海历史文化风貌区保护规划中，借鉴了法国等国家的经验，一开始就明确将保护规划定位在控制性详细规划层面，当然比一般的控制性详细规划增加了大量必要的保护性控制指标。同时明确在历史文化风貌区范围内，除此规划外，不再另行编制控制性详细规划，唯有这样，才能保证保护规划真正落地[5]。

（2）风貌管理的特点：精细化管理

根据《上海保护条例》，上海市对《保护规划》的制定和实施管理进行了有针对性的设定。除了将《保护规划》定位为控制性详细规划，还对涉及单体保护建筑（包括文物保护单位和优秀历史建筑）和历史文化风貌区建设的规划管理程序进行了明确。同时确定了《保护规划》的“专家特别论证制度”，将规划变更纳入合法程序，保证规划的有效实施，同时也使规划能随着外部条件的变化而具有一定的灵活性，具有十分重要的现实意义。

在《保护规划》的基础上，上海市还对风貌保护道路进行了规划编制，《风貌保护道路规划》成果以历史街道景观和街道空间为重点对象，提出风貌道路沿线保护、控制、引导和管理等方面的技术模式，将风貌保护规划推进到精细化管理需要的层面[6]。

2.2 作用： 实现了从“历史建筑保护”到“历史风貌保护”的转变

纵观上海“历史风貌保护”20多年的努力，无论在理论和实践方面都有了非常重要的成果，对上海历史文化名城的保护与城市文化的彰显具有重要的作用。2000年之前，上海的历史文化遗产保护主要还是单体的历史建筑的保护，强调文物保护单位对优秀历史建筑的保护。虽然1990年代的规划中已经开始出现了“历史文化风貌区”的概念，但是仅仅只是一个范围，在旧城改造的过程中，成片的历史地区被拆除，造成了无可挽回的损失。2000年之后开始建立并且逐步完善的“历史文化风貌区”制度实现了从“历史建筑保护”到“历史风貌保护”的阶段，在快速的旧城改造过程中避免了某些特征鲜明的历史地区被大规模拆除，并且出现了如思南公馆、武康路等这样的强调历史风貌整体保护案例。可以说该制度在全国具有创新性和先进性，给天津、青岛等历史文化名城在保护规划编制和制度设计等方面的建设提供了重要的借鉴。

3 新时期上海历史文化名城的背景以及“历史风貌保护”制度的局限

3.1 新时期上海发展的背景

（1）存量规划

在经历了城市快速扩张和旧区大规模改造的阶段以后，上海在城市越长越高，越长越大的同时，城市在土地利用、人口结构、空间品质、功能活力、文化传承、城市安全等方面也遇到了新的挑战[7]。2014年5月6日，上海召开第六次规划土地工作会议，韩正书记明确提出了“上海规划建设用地规模要实现负增长”。2014年，上海开始研究存量规划。

（2）城市更新

新的城市发展模式必须探索一条城市更新的新路，着力在存量空间上，打造一座更有安全感、归属感、成就感和幸福感的全球城市。2014年，上海市政府颁布《上海市城市更新实施办法》，强调上海实施动态、可持续的有机更新，并且提出了注重人本化、社会化、信息化和法制化的工作展望[7]。目前，《上海市城市总体规划（2016—2040）》（以下简称《上海2040规划》）草案已经形成并开展公示，在规划目标上，突出“以人民为中心”，确立“卓越全球城市——创新之城、人文之城、生态之城”的愿景。

以上两个背景都会对上海的历史文化名城保护提出新的要求，存量规划下会更多地考虑建成区内的城市更新，而在这些城市更新的过程中，已经纳入保护制度的历史文化风貌区、风貌保护道路等如何保护与活化，而尚未纳入的区域如何更好地考虑地方的特征性和文化性等，是实现《上海2040规划》的重要内容。

3.2 “历史风貌保护”制度的局限性： 未能建立“最严格的保护制度”

2003年，上海市委、市政府提出了“建立最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度”的目标和要求，强调坚持保护与开发并重，弘扬城市的历史文化，把历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护作为城市规划工作的重要组成部分和当前规划工作的重中之重[8]。虽然在2000年以后“历史风貌保护”制度逐步完善，并且成为上海历史文化名城保护的重要保障，但是在实施过程中，尤其是在新的形势下，以“历史风貌保护”为核心的保护理念与制度也逐渐显现出其局限性。

（1）历史文化风貌区的内外差别

尽管历史文化风貌区、风貌保护街坊和风貌保护道路的名单在不断扩充，但是同时也加速了风貌区外有特色街区的拆除。这个“由点及面”的工作思路缺乏对上海整个城市遗产构成的完整理解以及城市整体保护的战略思考。

（2）历史风貌保护的“风”“貌”分离

与考古遗址、文物古迹不同，历史文化风貌区是活着的历史文化地区。“风貌”从字面理解是由“风”（风采，指向无形的精神层面和人文内涵）和“貌”（面貌，指向有形的物质层面）构成的，“风”和“貌”互为因果，共同构成了一个历史文化风貌区或者历史风貌道路的特征。但目前以“历史风貌保护”为核心的制度更多关注的是外部环境，而忽视了“风”的延续，甚至培育，使得某些区域出现“精致的美化运动”或者“粗糙的整治运动”。“风貌保护”在实际操作中往往仅仅是对个别地段外部环境的美化和整治，而缺少对街区内部人居环境的改善，人文内涵的挖掘和培育。

在存量规划和城市更新的背景下，历史文化风貌区内外将出现大量的开发项目，使得原来的“历史风貌保护”制度在今天新的城市发展阶段逐渐捉襟见肘，面临被动的局面。因此，我们在理念和制度上很有必要从“历史风貌保护”向“城市遗产保护”转变。

4 从“历史风貌保护”到“城市遗产保护”

欧洲发达国家的遗产保护经过了肇始于19世纪的文物建筑保护阶段和蓬勃发展于1960年代后严格的保护区制度阶段，在21世纪新的城市发展阶段，综合历史与现状，他们也在探寻新的更能够协调保护与发展的城市保护理念和方法，这就是“城市遗产保护”阶段。

4.1 “城市遗产保护”的目标和方法

（1）“城市遗产”的定义

需要说明的是“城市遗产”本身并不是一个法律性的概念，而是一个理论性的概念。法国著名的城市规划理论家法兰索瓦•舒尔认为“如果说有关历史建筑的概念比较古老的话，那么有关城市遗产的概念则是比较近的事情。它不再是指单独地保护建筑，而是指对城市空间、具有某一时期特征的街区、古老的城市肌理的保护。是由于工业革命导致了它的产生并且将它搬上了历史舞台”。[9]可以说，城市遗产的概念是由建筑遗产而来，它最开始指的是和主体建筑息息相关的环境，后来则是指具有特征的城市肌理和空间。许多城镇的历史价值、文化价值和美学价值就在于城市肌理和组成城市肌理的建筑与空间的协调整体性。它可能是其中并不具有特别突出价值的建筑，可能是一个城市的历史中心、历史街区，可能是一个有特色的小镇、村寨，也可能是21世纪初甚至战后新建的城市部分、工业区等各种有场所感（sense of p lace）的区域。它既可以包括那些已经列入保护清单的遗产（比如中国的文物保护单位、历史文化街区等），也可以包括那些未列入保护清单的、但是具有特征的遗存。

自从1960年代中期开始，对于城市遗产的理解已经超越了作为历史艺术品的美学的概念，它们被认为是历史的见证而连续着文化记忆。通过它们，人们可以了解过去，从而给现在的生活带来意义。随着在城市设计和城市规划方面的思潮从现代主义走向后现代主义，提出了更多对地方的和特殊的场所感的需求。这种需求是对当前城市人在精神方面缺乏独立性和现代城市的单调性的抵制，是对不断增长的全球文化的趋同性的抵制。因此可以说，城市遗产的价值很重要，它与我们的生活、我们的文化是息息相关的。

（2）“城市遗产保护”的目标：遗产保护与城市发展的平衡

城市遗产区作为城市的组成部分，是具有生命力的有机体。因此，对于它的保护和发展，必须考虑到物质、经济和社会的全面复兴。我们应该将它作为城市发展的积极因素，纳入城市整体的发展战略中，以达到城市地区的复兴和可持续的发展。

因此，对于城市遗产保护的研究不可能仅仅停留在片面的物质性或者技术性的研究，在不同的发展阶段对于它们的保护必须和当时的所在区域的社会经济发展结合起来，不断地赋予它们新的生命。

（3）“城市遗产保护”的方法：“历史性城镇景观”

在2011年联合国教科文组织发布《关于历史性城镇景观的建议书》（以下简称《建议书》）的基础上，有关“历史性城镇景观”（HUL）的理论与实践的研究不断深入。2016年6月，《历史性城镇景观方法实施指南》（以下简称《实施指南》）发布，旨在为持续变化的城市环境中动态管理文化遗产提供参考。HUL特别强调历史文化资源是城市和地区之间彼此获得独特识别性的重要特质。但是遗憾的是，城市的“保护”与“发展”通常很少或根本没有形成整合的过程机制，急需建立新的、综合的城市管理方法。按照《建议》，HUL是“将自然和文化属性以历史脉络而叠加的城镇地区”，这一定义超越了原有的“城镇历史中心”或者“建筑群”之类的概念，而包括了更为广泛的城市肌理与地理环境。这一更广泛的环境不仅包括地形地貌、地上与地下的基础设施、开放空间和花园、土地利用模式和空间组织构成、视觉景观，以及所有城市结构相关要素，还包括社会文化习俗和价值观、经济过程和非物质遗产的多样性和识别性[10]。这种认识城市的方式为我们提供了开展规划决策和管理变革的重要知识基础。

图2 《巴黎地方城市规划》中对城市遗产的整体调查和分析

作为一种方法，HUL提供了将城市保护纳入整体的可持续发展框架的基础。作为一种理念，HUL拓展了我们对于历史环境的理解，帮助我们去识别那些使得我们的城市独具一格，并且创造了场所感和识别性的复杂要素，并在保护和城市发展的战略中得到强化。

根据《实施指南》，HUL提出需要考虑每个历史城镇的本土语境，且至少6个关键步骤：

①对城市的自然、文化和人文资源进行全面调查和测绘；

②使用参与式规划和利益相关者协商的方式来达成价值共识，以明确要向后代传递哪些价值要素；

③评估这些价值要素在社会经济压力和气候变化影响下的脆弱性；

④将城市遗产价值和它们的脆弱性状态整合到一个更为广泛的城市发展框架中，这将有助于确认遗产敏感性区域，在这些区域进行开发项目的规划、设计和实施，需要特别的关注；

⑤保护和发展的优先行动；

⑥为每一个保护与开发项目建立适当的伙伴关系和地方管理框架，以及各种公共和私人开发活动之间的协调机制。

4.2 “城市遗产保护”的案例： 2006年《巴黎地方城市规划》中城市遗产保护新战略

2000年，法国颁布《社会团结与城市更新法》（以下简称《SRU法》），针对当时法国城市发展的新问题，提出了防止城市分散发展、促进城市更新和加强社会团结互助3个主要目标。从该法出台的背景及目的，可以清晰地看到法国“可持续发展”思想已经从单纯的“环境保护”走向更全面长远的“社会—经济—环境”发展观。法国在国家政策上着重维护公共利益和社会公正，平衡各利益集团间的关系。具体体现在城市规划方面，则更关注资源和生态环境保护，节约建设，控制环境容量，提高城市化质量；同时也更加注重保障公共利益，维护社会公正，要求在生态环境保护和社会和谐团结的基础上发展经济。

图3 巴黎整体城市高度控制图

2001年，根据《SRU法》，巴黎开始编制新的能够指导城市协调发展的《地方城市规划》（PLU），该规划编制的背景和目标、内容和特点以及在其中所反映的对景观和遗产的再认识都深刻体现了当代法国城市发展和遗产保护的新思路。

巴黎市区面积约105.4 km2，城市人口216万，占所属的法兰西岛大区人口的20%，就业岗位160万个，占32%。整个巴黎聚居区的国内生产总值位列全球第五位，仅次于东京、纽约—费城都市圈、大阪—横滨—京都都市圈和洛杉矶，位于伦敦之前。巴黎的生活品质、公共机构和文化设施都发展较好。巴黎是国际组织最集中的城市，也是世界上最具吸引力的旅游目的地之一。巴黎也是一个移民城市。调查显示巴黎市居民来自200多个国家，1999年外来移民占巴黎市人口的15%。

虽然在文化、经济等方面的建设卓有成效，但巴黎也面临非常严峻的问题，如就业、住房、污染、景观品质、城市与周边环境的隔离，以及随着人们生活水平提高而不断增大的设施需求等。因此，2001年开始编制、2006年完成的《巴黎地方城市规划》不仅为市政府提供了城市建设管理的依据，也为巴黎人提供了一个非常难得的机会，重新思考城市的历史与未来。

4.2.1 《巴黎地方城市规划》的主要目标和内容

根据《巴黎地方城市规划》，巴黎新的发展目标是“开放和团结的城市”：作为“开放的城市”，巴黎规划了更多绿色和开放空间贴近每一个巴黎人的生活，进一步改善塞纳河、运河的景观，同时通过更加良好和舒适的交通联系城市的主要空间和巴黎人的日常生活；作为“团结的城市”，巴黎必须减少城市各地区间的社会差异，增强各地区间的融合，特别是帮助改善品质低下的住宅区，促进各地区在社会、经济、商业等方面的多样性，提升各地区活力。由于巴黎很早就设定了城市发展的边界，可以说这是一个不折不扣的存量规划。因此，巴黎必须寻找新的发展空间，但主要是通过再利用城市消极空间来消弭城市空间的断裂和隔阂。

4.2.2 《巴黎地方城市规划》城市遗产保护的新探索

（1）对巴黎城市遗产的全新阐释

《巴黎地方城市规划》对整个巴黎的遗产做出了全新阐释：过去几个世纪的遗产和巴黎式景观非常多样化，规划认为很有必要重新了解这些不同的遗产要素，而不排斥任何一种类型，这样才可以认识理解它们，并最终决定哪些必须保护，哪些可以变化。因此《巴黎地方城市规划》不仅要保护那些重要的城市片断和文物建筑，而且要包含所有的特色城市肌理（图2）。

（2）对已有的保护区规划的修改要求

巴黎市有两个保护区，分别为马莱区和第七区，这两个保护区有各自的《保护和价值重现规划》作为该区域唯一的规划文件。《巴黎地方城市规划》对这两个规划分别提出了修改建议：增加对19、20世纪建筑遗产的保护，增强区域活力，保证居民能继续居住在原地，实施社会混合政策等。这些建议已经在后续的保护规划修编中得到了体现。

（3）建立整体城市景观与遗产保护框架

除了两个保护区外，巴黎市内有80%的面积是“登录景观地”，规划扩展到整个城区。因为人们对遗产的概念已经从原来的文物建筑，发展到了历史街区，甚至那些比较普通但却具有场所精神的区域。但“登录景观地”的相关规定对城市类景观显得非常薄弱，无法对面临强大开发压力的城市中心区的变化进行强有力的干预。因此，《巴黎地方城市规划》特别强调建立整体的城市景观与遗产保护框架：“巴黎纺锤型高度控制及景观地整体保护规划”与文物建筑周边环境、景观地、保护区等制度结合使用，从而保证了巴黎整体城市空间景观的整体协调。这个规定采用了3种形式：全景（vues panoram iques），主要是针对戴高乐广场、蒙马特高地、拉雪兹神父公墓等重要开敞地域的整体景观控制；簇景（faisceaux de vues），主要是对城市不同区域向荣军院、蒙马特高地上的圣心教堂、西岱岛上的圣母院、先贤祠等重要文物建筑的景观视廊控制；通景（échappées），是对凯旋门、旺多姆广场的记功柱、艾菲尔铁塔、观象台等重要的较高建筑的视廊控制（图3）。

图4 根据《巴黎地方城市规划》的街区建设控制指标调整

（4）根据景观和遗产特征制定街区建设控制指标

鉴于对景观和遗产新的认识，《巴黎地方城市规划》中对巴黎全城的街坊建设控制指标做出了相应调整（图4），如在建筑密度和容积率控制规定中，该规划强调必须根据街区、街坊、地块特性及不同的功能来确定不同的容积率，从而保证地方特征、功能混合和多样性；在建筑平直线控制规定中，对巴黎所有街道的建筑平直线规定进行重新研究，以更好地根据建成环境的肌理、连续或不连续的规律制定更加合理的规定。建筑高度控制一直是巴黎景观控制的核心内容，规划在原来高度控制基础上，充分考虑了巴黎市的地形变化，对街坊内部的建筑高度也进行了细化，从而保证整体景观和天际轮廓线的和谐。

（5）以强化城市遗产特征和以居民为核心的公共政策

法国在居住类城市遗产保护与发展中充分利用居民的参与，采用“住房改善计划”，通过一系列优惠政策鼓励私有产权人投入资金，和国家、地方政府共同进行遗产保护与人居环境的改善，而不是雄心勃勃的土地投机和地产重组计划。同时，政府通过“保护手工业和小商业基金”的政策带动中心城区第三产业的复苏和繁荣[12]。

5 上海“城市遗产保护”和历史文化名城保护探讨

纵观上海遗产保护的历程，保护的目的从对具有象征意义的地标性建筑的保护到城市风貌保护与展示，如今的上海城市发展已经到了一个新的阶段，人们更加关注生活的品质、社会的归属和文化的延续。因此，具有更加普遍意义的“城市遗产保护”的理念需要得到深入的探讨，并且在制度层面得到保障。

5.1 上海“城市遗产保护”制度的特点

根据《历史性城镇景观方法实施指南》，我们可以看到，“历史风貌保护”与“城市遗产保护”在以下几个方面会有根本性的变化：

（1）对象不同：与目前的“历史风貌保护”制度不同，“城市遗产保护”更加关注与人们的日常生活息息相关的部分。包括已经纳入保护清单的遗产，也包括未纳入保护清单的、但是有特征的地区，使得所有区域的发展都是基于对城市的自然和文化资源的全面调查和评价。

（2）方法不同：“历史风貌保护”更多强调专业的技术的手段，而“城市遗产保护”更多强调基于利益相关者在价值方面达成的共识，基于多方合作（特别是公共和私人方面）的协调。

（3）作用不同：“历史风貌保护”规划是进行风貌区内项目审批管理的依据，而“城市遗产保护”是其他规划的基础，尤其是在存量规划前提下城市更新的基础。

5.2 上海历史文化名城保护的战略探讨

上海正在编制的《上海历史文化名城保护规划》在目前的大背景下应该有新的理念、新的视野和新的方法来进行应对，从城市发展战略高度上综合考虑城市遗产的整体保护框架。

（1）采用“历史性城镇景观”的方法对上海历史文化名城价值和特色进行全面评估，充分考虑自然基底、历史层积和当代需求，建立整体设计引导，保护上海特色的空间形态、历史格局、天际轮廓线等。

（2）“城市遗产保护”的提出并不是增加保护的层级和类型，使得保护的规定和制度越来越复杂化。而是应该在进一步完善现有的“历史风貌保护”制度的基础上，将城市遗产构成要素的辨识和保护纳入所有的控制性详细规划中，而不仅仅局限在风貌区、风貌道路、风貌建筑等，使城市遗产成为城市更新、城市发展的重要资源。

（3）由于大量的城市遗产处于旧住宅区域，因此这些区域的城市遗产保护不能仅仅关注沿街立面的整修，或者采用大规模的征收和地产重组的方法，而应该充分研究这些区域如何达成遗产保护与民生改善的双重目标的公共政策。唯有如此，才能将国际现代大都市的建设与地方独特文化的保持与彰显有机结合起来。

2016年10月17—20日，联合国“人居三”（HABITAT III）会议在厄瓜多尔的基多召开，会议审议《新城市议程》（New Urban Agenda）认为城市化可对所有人造成影响，它具有改变和提高人们生活水平的力量。会议将探讨可持续的城市化和我们现有城市的未来，而文化和遗产将在城市可持续发展中具有重要的作用。

（感谢同济大学建筑与城市规划学院张松教授的建议和讨论。）

References

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From Historic Townscape Conservation to Urban Heritage Conservation: Discussion on Conservation of National Historic City of Shanghai

The institution of Historic Townscape Conservation in Shanghai was firstly established in 1990s and was improved gradually in 2000s, which had provided great contributions during this period of urban renewal. At the present context of urban renovation and the inventory planning in Shanghai, it is necessary to transform the conservation approach from Urban Townscape Conservation towards Urban Heritage Conservation for the National Historic City of Shanghai. The transformation requires to define the holistic framework for the integrated conservation of urban heritage at the strategic level, adopt the methodology of Historic Urban Landscape for the overall evaluation of the values and characteristics, make an implemental and active conservation plan, and organically unify the development of international metropolis with the maintenance and representation of the local and unique culture of Shanghai.

Historic townscape | Urban heritage | Historic city | Conservation | Shanghai

1673-8985（2016）05-0001-08

TU981

A

国家社科基金重大项目14ZDB139“我国城镇化进程中记忆场所的保护与活化创新研究”阶段性成果。

邵 甬

同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师