震害防御体系建设与城市“多规合一”平台的搭建研究——以铜陵市为例

谢瑞杰　朱兴　郭丹

震害防御体系建设与城市“多规合一”平台的搭建研究——以铜陵市为例

谢瑞杰朱兴郭丹

城市“多规合一”平台是未来城市管理的主流，是城市治理体系和治理现代化的方向，是协调资源环境承载能力与社会经济发展的新出路。新时期，城市震害防御公共服务体系建设应积极与“多规合一”平台无缝对接，参加平台建设，做好搭建衔接，力争在平台上站高走稳，掌握主动权，促进震害防御工作新提升大发展。

铜陵市是安徽省首批“多规合一”平台建设试点城市，铜陵市地震局积极参与平台建设，不断探索，旨在通过与平台科学融合，推动城市震害防御公共服务体系不断完善，最大限度地促进城市震害防御公共服务体系能力的提升，分享震害防御工作的融合做法与经验，促进各地的防震减灾工作。

“多规合一”简介

“多规合一”提出的背景

“多规合一”是指以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，综合生态建设规划、综合交通规划以及教育、卫生等专业规划，协调解决“多规”间的冲突和矛盾，统筹部署城乡空间资源，搭建城乡规划管理“一张图”，形成部门空间管理的工作底图。2013年12月12日，中央城镇化工作会议在北京召开，习近平总书记在会上强调：“在市县通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。”2014年9月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。各省市也积极开展“多规合一”建设工作。

谢瑞杰，助理工程师，安徽省铜陵市地震台副台长。2012年起在铜陵市地震台工作，主要从事地震监测预报、震害防御及防震减灾宣传等工作。先后承担中国地震局政策研究面上课题、安徽省地震局科研课题、铜陵市重点理论课题等5项，发表论文10余篇。曾荣获安徽省地震速报竞赛个人技能赛二等奖。

“多规不一”存在的问题

规划是指在一定的社会、经济条件下对地区未来发展的安排、部署和展望。为了更好地推动社会经济的发展，各级政府编制了国民经济和社会发展规划、城市（乡）总体规划、土地利用规划、生态环境功能区规划等多种规划，规划成为政府宏观管控的重要抓手。这些规划由于编制规划主体不同，导致执行的技术标准、编制办法、法律依据、规划内容、功能定位、实施手段等各不相同，不仅各规划中涉及空间资源利用的内容表述方式不同，还出现不同规划“打架”的现象，严重影响了规划的实施和成效。新时期，我国已经进入转型发展新阶段，资源短缺性及其配置低效性日益凸显，过去依赖城镇规模扩张、土地非农化的粗放发展模式难以为继。创新协调发展与体制机制约束的矛盾加剧，各种规划之间相互掣肘、“摩擦打架”的问题日益突出，难以有效发挥引导区域协调发展和管控空间资源的作用。

首先是规划主体不同，编制规划的目标不同。由于各个部门的职能不同，存在规划的内容、目标和思维方式不同，特别依据的法理差异较大，并缺乏有效的协同机制，导致不同规划在同一规划空间下，规划的导向不同，无法形成目标对象明晰的完整体系，影响规划实施的效能。

其次是规划依据有别，执行的技术标准存差异。不同规划的编制采用不同的技术标准，导致各规划编制原则、规划期限不同，采用的基础数据格式、坐标系统、分类标准等不统一，彼此之间难以衔接。

最后是多规信息共享不足，审批效率差。在各项规划实施过程中，由于审批依据不同，空间管理无序，各部门信息不互通、不共享，缺乏交互融合措施，导致项目审批程序繁杂，审批环节多，审批时间长，最终导致行政效率低下，项目协调成本高。

“多规合一”的目标

清华大学建筑学院顾朝林教授认为：“多规合一”改革正是统筹兼顾、协调发展的有效途经，把多张发展蓝图变为一张蓝图，节约有效利用土地等资源，有效解决“多规不一”突出问题，有利于解决项目建设中存在的“挖沟填沟、填沟挖沟”问题。刘彦随等人认为：“多规合一”首先应做到“多规”在空间上的同一性，必须要求在一定行政区域内各规划的基础数据、规划目标、空间布局、空间管制、保障体系的“五统一”。“多规合一”的核心是从发展战略的高度协调各项规划，从战略高度将各个规划进行融合，从而强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。“多规合一”注重理论上的创新和公众参与，避免单一部门主导式融合，全面实施区域功能性融合，增强规划的公众参与和社会监督，强化“多规合一”的权威性和实用性。

城市抗震防灾规划的重要性及在“多规合一”中处于弱势地位

根据《中国地震动参数区划图》（GB 18306—2015），全国设防烈度为Ⅶ度及以上的面积约58%，Ⅷ度及以上的面积达18%，我国仍然面临严重的潜在地震风险。随着我国经济社会的发展，城市化进程不断加快，城市人口比重日益增加，城市建筑物日益稠密，城市的地震风险不断增加。因此需要加强对城市公共安全抗震防灾的研究，不断提高城市的综合设防能力，最大限度减少地震所造成的损失。科学编制城市抗震防灾规划，科学合理制订城市用地、基础设施、城区建筑、次生灾害源等承灾体的抗震防灾对策与措施；完善城市防灾避险场所空间布局，建构城市应急保障基础设施和避险疏散体系，为震后应急工作提供支撑。城市抗震防灾规划日益受到各级政府的重视，愈来愈多的城市开展了抗震防灾规划的编制工作。

我国城市抗震防灾规划起步较晚，1979年第三次全国抗震工作会议提出了编制城市抗震防灾规划的任务，并确定了烟台、徐州两市为试点。1985年1月，城乡建设部发布了《城市抗震防灾规划编制工作暂行规定》，从此这项工作在全国的重要城镇、工矿企业全面开展。相对于城市规划、土地利用规划、环境规划等规划来说，城市抗震防灾规划显得很薄弱，重视程度不够，加上许多城市没有开展抗震防灾规划编制工作，也存在地方政府不重视抗震防灾工作，因此防震减灾工作在“多规合一”编制中也存在重视程度不够的状况。

新时期震害防御体系

防震减灾是国家公共安全领域的组成部分，是国家重要的公益事业，在国家治理中发挥着必要和特殊的作用。加快推进防震减灾治理体系和治理能力的现代化，全面提升国家防震减灾能力，为经济社会发展提供地震安全保障，最大限度减轻地震灾害损失，是地震工作主管部门在实现“两个一百年”奋斗目标进程中的重要职责。新时期，地震部门应紧扣国家发展变革，牢牢把握转型发展的有利时机，充分运用法律、行政、科技、市场等手段来协调各方关系，最大限度地发挥各种力量的积极性，从而形成防震减灾工作合力并不断加强。震害防御体系作为国家防震减灾防御安全体系的重要组成部分，对推进防震减灾治理体系和治理能力现代化发挥着重要作用。

震害防御体系与“多规合一”平台搭建

铜陵市“多规合一”模式

铜陵市是安徽省首批“多规合一”平台建设试点城市，按照市委、市政府的布置，以“编制一张发展蓝图、建立一套管控体系、构建一个信息平台、形成一套工作机制”为目标，以建设项目审批流程改革、“多规合一”一张图编制及数据库建设、“多规合一”系统设计与信息平台软件开发三大核心任务为抓手，各部门共同推进“多规合一”工作。

市地震局领导高度重视，积极参与平台建设

铜陵市委市政府高度重视“多规合一”工作，将“多规合一”工作纳入市委十大改革任务之一，成立以市委书记为组长的领导小组。市地震局积极响应，经过协调沟通，市地震局成为领导小组办公室成员，全面深度参与全市“多规合一”工作，提升了市地震局在“多规合一”工作中的话语权，对后续工作起到积极作用，从顶层推进防震减灾工作与“多规合一”平台的融合。

纳入联合审批流程，实现抗震设防要求审查全覆盖

铜陵市“多规合一”服务大厅

铜陵市以推动“多规合一”为契机，通过多个部门的数据共享与平台建设，开展全市建设项目行政审批流程改革，实现各审批部门联网作业，使各部门孤立串联审批转变为联合协同审批，实现审批信息实时共享。按照“整合流程、一门受理、并联审批、信息共享、限时办结”的审批改革要求，明确各方责任，强化监督机制，大幅度提高项目审批效率。市地震局紧紧把握项目审批流程改革机会，主动积极推进融合工作，实现抗震设防审批工作与平台无缝衔接，确保抗震设防工作有效有力开展。

铜陵市“多规合一”联合审批工作以建设项目业主的服务需求为导向，将建设项目审批流程进行纵向和横向划分，纵向“五个阶段”，横向“四条主线”。在“五个阶段”中，铜陵市地震局抓住关键，一是将地震安全性评价作为初审意见告知函告知项目单位，对符合做安评的项目给予发放意见告知函，告知事项作为施工图初审意见和项目施工许可、验收依据。二是在施工图审查阶段，市地震局纳入联合审批单位，与市住建委、市国土局、市发改委等部门开展跨部门联合评审，评审形成会议纪要，并出具评审意见。通过联合审批，市地震局对全市建设项目做到监管全覆盖，依法对项目单位进行抗震设防审查，依照要求给予备案，并作为后期验收依据，确保全市新、改、扩建项目达到抗震设防要求。三是在竣工验收及备案阶段，市地震局作为验收部门，参与项目验收。通过“多规合一”平台，市地震局把好入口，守好出口，依法对新、改、扩建项目进行抗震设防审查，真正做到新、改、扩建项目符合抗震设防要求，从源头彻底解决抗震设防不好监管的局面。

规划落地，将抗震防灾规划纳入“统一发展蓝图”

铜陵市整合国民经济社会发展需求、土地资源、生态保护等要求，将各种规划管控要求进行“合一”，达到“目标、指标、坐标”三统一，消除规划差异，形成规划合力，强化公共政策的统一性。经过努力，市地震局将《铜陵市城市抗震防灾规划》（2013—2030）纳入“一张蓝图”中，真正做到以抗震防灾规划指引城市抗震防灾能力建设。

铜陵市“一张蓝图”的编制工作，充分参考了《铜陵市城市抗震防灾规划》（2013—2030）中承灾体的抗震防灾对策与措施，采纳城市防灾空间布局，建构城市应急保障基础设施和避震疏散体系,划定防灾空间布局、防灾隔离带，指导城市建设和发展。通过与“多规合一”有效融合，更好地发挥铜陵市抗震防灾规划的作用，真正做到以规划引领发展，为统筹、协调、指导铜陵市城市抗震防灾工作，提高城市综合抗震能力，减轻城市未来地震灾害，起到积极作用。

提升服务，有效对接“多规合一”信息公共平台

铜陵市“多规合一”公共平台是“多规合一”信息联动的枢纽，实现了统一管理和维护“多规合一”规划成果数据。公共平台通过采用实时流转的工作模式，实现平台和各业务子系统进行数据交换，实现跨部门信息共享。平台与政府权力清单平台、各部门业务系统对接，实现全市项目高效审批管理和及时信息发布，并为铜陵市“智慧城市”建设提供规划成果和项目大数据支持。未来，平台将利用建筑信息模型技术、VR技术、移动互联网技术、遥感监测技术等实现可视化城市设计、三维规划辅助审批、规划实施评估与决策等“智慧规划”应用。

铜陵市地震局通过升级改造原有审批平台，实现其与公共平台搭建。主要开展了三个方面的工作：一是做好项目审批业务平台搭建，实现与其他部门的信息共享；二是在“智慧城市公共信息平台”上，建设防震减灾信息平台，将地震科普知识、三大体系工作、日常工作动态等内容放到平台上，借助平台的影响力，宣传地震工作，普及地震知识；三是借力“数字城市地理空间系统”提供地震信息服务，将全市地震应急避难场所、全市建筑物抗震性能普查结果、活断层探测、震情信息、示范工程建设等相关信息放到平台上面，供公众查询，满足社会需求，积极主动做好社会服务工作。通过与公共信息平台的搭建，有效增强部门的开放性，提升了市地震局的服务能力。

提前介入，从制度上保障防震减灾工作

铜陵市为了保障“多规合一”工作有序开展，先后出台《铜陵市建设项目审批流程改革实施意见》《铜陵市建设项目策划与预审管理暂行办法》等，通过法规政策的不断完善，规范和强化“多规合一”工作的管理。市地震局提前介入，将抗震设防审批工作写入这些文件，从制度上保障审批工作有序开展。

结束语

通过积极主动参与铜陵市的“多规合一”平台建设工作，提前介入，将抗震设防审批工作纳入审批流程，全程参与新建、改建和扩建工程的审批，实现全市建设工程抗震设防要求审查全覆盖，破解了抗震设防监管困难的局面，借助“多规合一”大平台，开展防震减灾科普工作，提供地震信息服务，提升了我局服务社会公众的能力。

本文由中国地震局政策研究课题资助（课题编号：CEA-ZC/3-03-11/2016）