电动自行车的法律治理

文/李蕊（中国人民公安大学法学院）

电动自行车的法律治理

文/李蕊（中国人民公安大学法学院）

近年来，电动自行车作为一种轻快、便捷的交通工具迅速发展起来，受到城乡群众的普遍青睐。作为代步工具，电动自行车在给人们带来出行便利的同时，也导致了巨大的交通隐患，特别是大量不符合国家相关标准的电动两轮车、电动三轮车上道路行驶，给道路交通管理以及交通事故处理带来了很多的现实困难和问题。

电动自行车与法律意义上的非机动车

《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第119条第4项规定：“非机动车，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。”在法律层面上，作为非机动车的电动自行车必须符合《电动自行车通用技术条件》（GB19971-1999）的国家标准。该“标准”对电动自行车的定义是：以蓄电池作为辅助能源，具有两个车轮，能实现人力骑行、电动或者电助动功能的特种自行车。“标准”中对于最高车速、制动性能和车架（前叉组合件）强度的规定为国家强制标准。对于不符合该标准的电动车，包括当前在道路上行驶的“超标”电动自行车，在严格意义上都不属于法律层面上的“非机动车”。

因此，只有符合法律规定的非机动车才是法律意义上的交通工具，才可以合法地上道路行驶，享有法律规定的路权。综合考虑《道路交通安全法》和相关标准的规定，本文引入电动两轮车的概念，它包括电动自行车、电动轻便摩托车、电动摩托车和不符合前三种任一标准的非法的电动两轮车，其中只有符合《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）的电动两轮车才是《道路交通安全法》规定的非机动车。

与电动自行车相关的立法与执法实践

（一）相关国家立法及其主要内容

在现行道路交通安全法律体系中，涉及非机动车的立法主要包括《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）以及相关的地方法规、规章。同时，《关于加强电动自行车管理的通知》（公通字【2011】10号）以及国务院《关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30号）等也属于规范电动自行车的法律规范性文件。

上述主要法律规范中，除对属于非机动车的电动自行车从法律意义上予以明确外，还对电动自行车从如下几个方面进行了规范。

1.明确了相关部门在电动自行车生产、销售、使用各个环节的职责

2012年，国务院发布了《关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30号），提出要加强对电动自行车安全的监管。要求各省级人民政府制定电动自行车登记管理办法，质监部门做好电动自行车生产许可证管理和国家强制性标准修订工作，工业和信息化部门要严格电动自行车生产的行业管理，工商部门要依法加强对电动自行车销售企业的日常监管。对违规生产、销售不合格产品的企业，要依法责令整改并严格处罚、公开曝光。公安机关要加强电动自行车通行秩序管理，严格查处电动自行车交通违法行为。地方各级人民政府要通过加强政策引导，逐步解决在用的超出国家标准的电动自行车问题。

2.授予省级人民政府决定本行政区域内电动自行车是否登记才能上道路行驶的权力

考虑到地域差异，《道路交通安全法》将决定应当登记的非机动车种类的权力授予了省级地方人民政府。《道路交通安全法》第18条规定：“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。非机动车的外形尺寸、质量、制动器、车铃和夜间反光装置，应当符合非机动车安全技术标准。”依照这一授权，省级人民政府有权决定哪些种类的非机动车需要办理登记后才能上道路行驶。2012年，国务院发布的《关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30号）中也明确要求“省级人民政府要制定电动自行车登记管理办法”。因此，目前许多省份都制定了各自的电动自行车的登记管理办法，对本行政区域内的电动自行车进行登记管理。

非机动车通行规定表

3.明确电动自行车的通行规定

由于《道路交通安全法》明确将符合国家标准的电动自行车归入非机动车范畴，那么从法律规定的角度，上道路行驶的电动自行车应当遵守法律、法规设定的非机动车的通行规则（具体通行规定见上表）。

4.电动自行车驾驶人的法律责任

与所有道路交通参与者的法律责任一样，电动自行车驾驶人因为其违法行为可能承担的法律责任包括行政责任、民事责任和刑事责任。行政责任是由于电动自行车驾驶人实施了违反道路交通安全法律法规的行为依法应当受到的行政处罚；民事责任是电动自行车驾驶人由于发生了交通事故，依法应当承担的赔偿对方损害的民事赔偿责任；刑事责任是电动自行车驾驶人由于违反交通运输管理法规因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失而构成交通肇事罪，依法应当承担的刑事责任。

（二）关于电动自行车地方立法的主要治理措施

目前，关于电动自行车治理的主要法律依据是地方立法，包括地方法规和地方政府规章。之所以如此，一方面是因为《道路交通安全法》将非机动车的管理授权给了地方人民政府，另一方面则是因为我国地域广大，各地道路交通状况及对电动自行车的需求存在很大差异。因此，各地结合本地区实际情况制定了若干关于电动自行车的管理规定。总结这些规定，其内容主要集中在以下几方面。

1.实行目录管理

“目录”是指各地方的人民代表大会或者地方人民政府，在制定相应规范要求电动自行车登记的同时，所公布的允许在当地注册登记的非机动车的目录。如《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第23条规定：“电动自行车、残疾人机动轮椅车应当符合国家和地方安全技术标准。省人民政府授权的部门根据国家和省的有关规定对电动自行车、残疾人机动轮椅车组织安全技术鉴定，鉴定合格的，对该产品的型号及其安全技术参数予以公告。列入公告的电动自行车、残疾人机动轮椅车，申领非机动车号牌、行驶证的，公安机关交通管理部门应当予以登记。”

2.实名制登记

要求电动自行车所有人以其真实身份进行电动自行车的登记。如《淄博市电动自行车实名登记服务办法》第11条规定：“公安机关应当将电动自行车登记的条件、程序、需提交的材料等内容向社会公示。电动自行车销售商销售电动自行车时，应在保修单上登记购买者姓名、身份证号码、车架号、电动机号和联系方式等相关信息，留存备查，并告知购买者及时到公安机关进行实名登记。”电动自行车的实名登记为电动自行车的使用和管理提供了基础和便利。

3.核发过渡期的临时号牌

这是地方人大或政府在落实加强政策引导，逐步解决在用的超出电动自行车国家标准的电动两轮车问题上采取的措施，即给已经在用的超过国家标准的电动自行车核发临时牌照，通过临时号牌本身的期限来解决在用超标电动两轮车的使用期限问题。伴随过渡期临时号牌制度，许多地方法规都有对相关所有人予以购车补偿等鼓励当事人淘汰不符合国家标准的电动两轮车的规定。

目前电动两轮车使用中存在的主要问题

1.电动自行车标准之争

目前电动自行车生产依据的标准是制定于1999年的《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）。2009年，国家制定了《电动摩托车和电动轻便摩托车安全要求》（GB24155—2009）《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》（GB/T 24158-2009）等四个与电动两轮车相关的国家标准。但是在相关标准实施前，2009年12月15日，中国国家标准化管理委员会发出通知，要求涉及电动轻便摩托车的内容暂缓实施，同时表示将加快《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）国家标准的修订工作。时至今日，与电动两轮车（电动自行车、电动轻便摩托车、电动摩托车）

相关的标准依旧在修订过程中，而电动轻便摩托车和电动摩托车的标准也依然没有付诸实施。

2.缺乏协调各职能部门配合的规范

国务院于2012年发布的《关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30号）对省级人民政府、质监、工业和信息化、工商和公安交通管理部门各自的职责分别作出了明确规定。而对作为交通工具的电动自行车的管理，则需要从生产、销售、使用等各个环节协调进行，只有各职能部门职责分工之间有充分良好的衔接，才能实现电动自行车综合管理的良性循环。也就是说，对不符合国家规定的电动两轮车的管理，应当从使用、管理、销售和生产等多个环节进行规范。

3.针对电动自行车通行及相关的规则需要进一步完善

现行《道路交通安全法》制定于2003年，当时考虑到中国地域差异及经济发展的不平衡，选择将符合标准的电动自行车划入非机动车管理，规定其通行应遵守与非机动车相关的法律法规。随着经济、道路交通的发展以及人们相关需求的变化，大量超过国家标准的电动两轮车进入生产、销售和使用环节，而这些超过国家标准的电动两轮车在目前的法律属性上并不明确。实际中他们往往在非机动车道上通行，如果以较快的速度通行，就可能对同样在非机动车道行驶的人力自行车带来影响；另一方面，作为非机动车管理的电动自行车，从现有法律规定上不需要骑行人拥有相关资格，同时也不要求投保相应的保险，缺乏相应的损害赔偿保险机制。

4.交通警察针对电动两轮车的执法面临困境

目前，大量超标电动两轮车上道路行驶，给作为末端管理的公安机关交通管理部门带来了很大困惑。首先，道路上执勤的交通警察不能直接确定这些车辆的法律属性，在实践中大部分被作为非机动车进行对待，而一旦发生交通事故，交通管理部门往往需要对该车辆进行鉴定，如鉴定意见认定其为机动车，则会给交通事故的后期处理带来较大困难；其次，大大增加了交通警察执法的难度。电动两轮车违法行为的大量出现和普遍存在，使得现场执法的交通警察难以应对，而基于机动车号牌的交通技术监控设备，目前还无法有效监控电动两轮车的交通违法行为；再次，交通警察在处理涉及电动两轮车的违法行为时，由于相关法律法规的不明确，多数当事人都是从正式销售渠道购买的有合格证的电动两轮车，因而他们往往不认可交通警察的执法，妨碍交通警察执法的行为时有发生。

依法规制电动两轮车的对策建议

（一）立法方面

1.尽快完成与电动两轮车相关的标准的修订，同时注意标准间的衔接和一致性

在《道路交通安全法》已经明确符合国家标准的电动两轮车（电动自行车）为非机动车的法律地位的前提下，目前主要的问题和困惑在于，一是人们认为制定于1999年的《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）需要修改；二是已经制定的相关电动摩托车和电动轻便摩托车的标准尚未实施。这两个标准的不确定状态，是导致目前电动两轮车生产、销售、使用、管理环节混乱的根本所在。

《道路交通安全法》将车辆分为机动车和非机动车，因此在交通工具的定性上采用的也是机动车与非机动车的二分法。基于此，除自然意义的非机动车即以人力或者畜力驱动的交通工具外，相关的法规和标准也应对上道路行驶的、以电驱动为能源的车辆作出明确规定和界分。一是法定意义上的非机动车

（符合国家标准的电动自行车和残疾人机动车轮椅车）；二是电动轻便摩托车和电动摩托车；三是电动汽车。

2.进一步厘清中央和地方政府在管理电动自行车方面的权力

依照《道路交通安全法》第18条规定，依法应当登记的非机动车，只有经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。因此，在国家对涉及电动两轮车的相关标准都做出明确规定后，相关电动自行车管理的规定应当更多地属于地方事权。国务院发布的《关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30号）中已经明确要求省级人民政府制定电动自行车登记规定，因此建议各地人民政府在制定相关电动自行车登记规定时，应根据实际情况明确当地的电动自行车相关管理规定，如悬挂号牌、设立电动自行车相关保险、规定过渡期以及设定电动自行车专用车道等。

（二）执法保障

1.做好标准修订和地方立法的准备工作

应做好标准修订和地方立法的听证及宣传工作。各地政府在制订相关电动自行车登记管理规定时，应根据当地在用的电动两轮车的数量和实际情况，制定合理的过渡政策和制度保障，以便实现平稳过渡。

2.明确电动自行车生产、销售等单位的责任并严格执行

依照《中华人民共和国产品质量法》规定，“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准”“由于销售者的过错使产品存在缺陷，造成人身、他人财产损害的，销售者应当承担赔偿责任。销售者不能指明缺陷产品的生产者也不能指明缺陷产品的供货者的，销售者应当承担赔偿责任”“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准”。

据此，作为上道路行驶的非机动车的电动自行车首先应当符合相应的国家标准，否则，由此造成的损害，相关的生产、销售单位都应承担相应的责任。

3.明确交通警察针对电动两轮车的执法权力

交通警察拥有对上道路行驶的电动自行车进行通行秩序管理、查处电动自行车交通违法行为的法律职责。这项职责的履行需要相应的权力保障。建议赋予交通警察在现场对明显不符合电动自行车相关标准的“电动两轮车”不属于非机动车的裁定权；同时应加强对电动自行车驾驶人交通违法行为处罚的执行力度。随着我国信用制度建设的推进，建议将其纳入征信体系，以此提高电动自行车驾驶人交通违法行为的成本，提高其守法意识，保证道路交通安全与畅通。

电动两轮车管理是一项综合性的系统工程。一方面既要满足我国当前道路交通参与者的实际需求，另一方面还应遵循安全与效率兼顾的道路交通原则。因此，在目前的情势下，首先应尽快修订完成与电动两轮车相关的各种标准，明确不同电动两轮车的法律属性——非机动车、电动轻便摩托车和电动摩托车；其次，各地政府应加大工作力度，立法明确作为非机动车的电动自行车的登记管理规定；再次，切实明确电动自行车生产、销售、管理各个职能部门的职责，并保证在统一标准下实现职能的有效衔接；最后，加强对电动自行车交通违法行为惩罚的执行力度，确实做到有法必依，执法必严，才能真正实现对电动自行车的综合有效治理，做到电动自行车产业的良性发展与保障道路交通安全的兼顾。