以PPP模式推动基础设施供给模式改革面临的困难分析和对策建议

◎文/袁 政

以PPP模式推动基础设施供给模式改革面临的困难分析和对策建议

◎文/袁 政

推广政府和社会资本合作模式，对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革具有重要意义。但在笔者参与的近百个PPP项目的推动工作中，深感当前推动PPP模式面临着诸多困难和问题。主要体现在发起的项目经营性较差、PPP模式要求严格、参与方的原因、政策约束及其他现实因素。针对推动PPP工作存在的困难和问题，提出以下建议：完善PPP项目发起机制，尽快完成PPP立法，将PPP工作与简政放权相结合，规范项目审查流程，将PPP工作纳入供给侧改革范畴，将PPP工作与事业单位、国企改革相结合，培育咨询力量，引入具有运营优势的社会资本。

基础设施；PPP模式；公共服务供给

一、PPP工作推动进展调查

（一）全国进展

十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，国家发改委、财政部大力推动基础设施和公共服务PPP供给模式，至今已有两年时间。国家部委发布关于PPP的政策文件三十多份，国家发改委、财政部均建立了PPP项目库，财政部成立了PPP中心。各省份均发布相关文件、建立项目库，多数省市成立了PPP领导小组。据不完全统计，各省市推出的PPP项目数量已过万。根据财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》，到今年6月底，纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目已达9285个。但各地项目签约落地率却较低。以财政部综合信息平台项目库为例，落地率却仅为23.8%。

（二）天津市进展

天津市将PPP作为深化投资体制改革的重要内容，建立了管理协调机制、印发了指导意见、公开推介了一批项目，目前已有部分项目签约实施。

2015年8月份，天津市向

社会资本公开推介了57个PPP项目，行业涉及农林水利、交通、市政、区域开发和保障房、社会事业五个领域。国家发改委第二批PPP推介项目中包括23个天津项目。财政部第一批PPP示范项目中包括1个天津项目。与其他三个直辖市相比，天津市推介的项目数量处于平均水平。

到2016年5月，天津市已有7个项目签约，其中4个项目已实施建设，签约率9%。总体来看，目前天津市PPP项目签约率落后于全国平均水平，没有达到预期效果。

二、当前PPP项目落地签约主要困难和问题

PPP项目落地签约困难既有内因也有外因。从内部来看，项目特性和PPP流程特点具有一定的先天局限性，各参与方的认识、意愿尚未统一，工作能力有待提高。从外部来看，推动PPP工作还面临着政策约束和一些现实因素影响。

（一）项目特性

被发起的项目经营性较差，难以吸引社会投资者进行投资。这主要是两方面原因造成的：一方面，各地已推介的PPP项目多是基础设施和公共服务类项目，该类项目本身盈利性较差甚至无盈利性，尤其是城市道路、生态治理、水利工程等；另一方面，现有项目发起机制以行业主管部门、政府性平台公司发起为主，在项目发起的初始阶段已将具有一定盈利性的项目留下自行建设，被推介的多为无盈利性或盈利性较差的项目。

（二）PPP特性

1.PPP模式对社会投资者的要求较高

推广PPP模式的一大初衷，就是利用社会投资者在资金、施工、管理、运营等方面的优势，提高公共服务质量。因此，在关于PPP的文件中都要求由社会投资者负责项目的投资、建设、运营。但在较长时间内，我国基础设施和公共服务项目形成了政府决策、财政投资（或平台公司融资，财政担保）、施工企业建设、事业单位或国企运营的模式，难以找到能单独完成投资、建设、运营全流程工作的社会企业。项目投资规模越大、工程越复杂，此种矛盾就越突出。

2.PPP流程较传统政府投资模式繁琐

表1 四个直辖市推介PPP项目数量表

图2 PPP项目签约率

根据国家发改委、财政部和各省市对PPP项目操作流程的指导性意见，一个PPP项目从发起到最终实施，需要经过推荐、筛选、可行性评估、物有所值评价、财政可承受能力论证、资产评估、联审机制审查、政府审定、公开推介、招标、谈判等程序，需要提交项目建议书、初步实施方案、产出说明、PPP实施方案、PPP实施方案可

行性评估报告等材料，程序较复杂。除了履行这些PPP特有程序外，按照现有土地、规划、项目审批、环保等法律法规，还要经过土地、规划、项目申请、项目审批、环评、能评、社会稳定风险评估等程序。从发起到实施平均需要1～2年时间。但在多数地区，基础设施项目都是有建设计划的，如年度建设计划等，项目的开竣工时间都有限定。PPP繁琐的操作流程，在时限上难以满足目前我国项目建设的快节奏特点。曾有政府部门在特许经营范围尚未确定的情况下要求一个月内完成PPP方案编制、评估、招标、签约工作，虽然此要求不合理，但此案例也突出的反映出PPP模式与我国现有政府投融资模式间的不匹配。

（三）参与方的原因

1.项目实施机构对PPP模式的认识

政府方项目实施机构对PPP有两种典型认识：一是认为PPP是一种融资模式，实施机构采取PPP模式主要目的是利用社会资本的资金，但不愿让社会资本参与项目运营、不愿让渡项目的经营权、不愿匹配其他经营性资源，更不愿由社会资本控股项目公司。二是认为PPP是一种施工队的招标方式，采取PPP模式目的是规范招标程序。很少有实施机构将PPP作为基础设施和公共服务的供给模式。由此导致社会资本除了以施工或贷款方式，很难参与到PPP项目中来。

2.社会资本的意愿

从洽谈的社会资本构成看，以施工企业、银行和投资公司为主，项目运营的企业极少。社会资本参与项目，主要目的是寻找施工业务或“明股实债”形成债权，参与项目运营的意愿较弱。

3.合作中难以形成平等关系

PPP项目的合作双方应在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同，合同双方具有平等的民事主体地位。然而在PPP协议中，往往过多地规定了社会资本的义务和违约责任，而弱化了政府应承担的责任，甚至某些部门禁止协议中出现“政府违约”的字样。另一方面，社会资本往往担心在项目实施过程中难以对政府违约进行追责，难以放心地参与PPP项目。

4.咨询服务能力有待提高

PPP模式需要咨询机构提供服务。PPP项目合作期较长，参与的主体较多，涉及政策、工程技术、财务、法律、融资等专业领域，专业机构提供咨询服务是PPP项目成功的关键。在推动PPP工作中，笔者接触了较多的咨询机构，在参加各类PPP培训、研讨会中，咨询机构基本能占三分之一的席位。综合来看，在各类咨询机构中，工程咨询单位和律师约占三分之二，投融资咨询、资产评估、设计单位、招标机构、培训机构、高校约占三分之一。目前从事PPP咨询的机构多是半路出家，尽管都宣称自己有众多项目经验，但进行过系统研究、具有专门人才的咨询机构却较少。咨询机构难以提供专业、高效的服务，迟滞了PPP项目的进度。

（四）政策因素

1.面临的政策约束

现有土地政策、预算政策、审批制度、国资国企管理政策等，对项目审批、土地使用、国资参股、国有资产交割、财政支付等进行较严格的规定，对PPP项目操作形成了较多约束，在程序上较繁琐甚至难以逾越。例如，某些非经营性项目需要匹配经营性资源，项目周边土地使用权经常成为社会投资者希望获得的资源，但这与现行土地招拍挂政策相冲突；PPP项目中的政府支付义务要纳入财政预算，但现行预算政策预算最长为三年，难以与PPP项目动辄二三十年的合作期相匹配。

2.PPP审查与项目审批制度的关系不明

我国已具有一套完善的项目审批程序，根据投资领域和投资主体分为审批、核准、

备案制，对审核内容进行了明确的设置，并在各级政府间划分了管理权限。PPP项目审查，在建设必要性、工程方案、规划条件、用地条件、投资估算等方面与项目审批的审查内容是重复的，这些重复内容能否在两个审查制度中互认，目前没有明确规定，现实中的做法是两个程序都要完成，增加了投入、延长了时间。另外，政府投资项目一般履行审批制，企业投资项目一般走核准和备案制，PPP项目是走审批、核准、备案制，还是另设新的制度，目前没有明确规定。现实中各地的做法多是按照政府投资项目履行审批流程，过程较繁琐。

（五）其他现实因素

1.原有政府投融资体制未作出妥善安排

2000年以后，几乎各级地方政府都成立了平台公司，由平台承担地方政府的基础设施建设和固定资产投资任务。一方面，这些平台公司为我国的城镇化快速发展、基础设施建设立下了汗马功劳。另一方面，积累了大量的债务。部分平台公司由于资产多是基础设施，变现能力较差，所以包装新项目向银行贷款，用新债还旧债便成了应急做法。如果地方政府以PPP模式建设基础设施，则有可能导致平台公司缺少新项目用以向银行贷款，造成平台公司资金链断裂，进而造成政府债务危机。目前，全国各地平台公司进入了集中偿债高峰期，防范系统性金融风险不得不引起重视。

2.来自原有基础设施和公共服务供给机制的阻力

平台公司往往设有施工、设计、运维、融资等部门或下属单位，供水、供热、养老、医疗、教育等公共服务在绝大部分地区是由事业单位或国企提供的。在基础设施和公共服务领域推广PPP模式，来自原有提供服务的事业单位、国企和平台公司的阻力不容忽视，对人员安置、福利待遇、社会稳定也要考虑。这是全面深化改革的深层次问题。

三、开展PPP工作的政策建议

通过上文分析可知，目前PPP项目落地签约面临的困难和问题是多方面的，破解这些难题，需要从法律、政策措施、管理措施、操作层面多管齐下，采取多种手段解决问题。

（一）完善PPP项目发起机制

一方面，对政府投资项目，首先进行PPP适宜性论证，论证通过的项目将采取PPP模式实施，论证不通过的项目再以其他方式实施。另一方面，鼓励社会资本发起项目，给与发起单位优先参与权，对发起单位的前期投入给予适当补助。

（二）尽快完成PPP立法

通过立法，规范项目发起、论证、政府承诺、招标、监管、财政支付、移交等工作，使PPP工作有法可依。通过立法，理清PPP模式与现有政策的关系，规范PPP操作程序。通过立法，保护社会投资者的合法权益。

（三）将PPP工作与简政放权相结合，简化项目审查流程

建议对拟采用PPP模式实施的项目简化审核程序，横向上，可多部门联合审查、与其他审核流程合并同类项，纵向上，对同一项内容不作重复性审查、减少审查环节。一是将项目立项与PPP发起两个审核程序进行合并，在项目建议书批复中即明确是否采用PPP模式实施，或在PPP项目发起审核中纳入立项功能，认为已发起的项目即为已获得立项的项目。二是将项目可行性评估与PPP实施方案可行性评估进行合并，将项目可行性研究与PPP实施方案编制进行合并，在可行性研究中纳入PPP实施方案内容。三是将项目规划条件审查、土地使用审查与PPP实施方案评估合并，在评估过程中邀请规划、国土部门参加并出具意见，PPP实施方案通过评估的项目即视同通过了

规划、土地审查。

（四）将PPP工作纳入供给侧改革范畴

从基础设施和公共服务供给角度看，PPP是一种供给模式。通过PPP模式，转变基础设施和公共服务单一由政府提供的模式，改为由社会资本提供，或政府与社会资本合作提供；提高公共服务质量和效率；转变政府职能，由公共服务的提供者变为监督者。我国正在推动供给侧改革，基础设施和公共服务供给侧改革是其中的重要方面，PPP就是其重要抓手。将PPP工作纳入供给侧改革范畴，有利于转变政府、实施机构对PPP模式的认识。2016年7月7日，国务院常务会议及随后国家发改委下发的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）均将推广政府和社会资本合作模式作为推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革的重要内容。这表明，在决策层已将PPP工作纳入到供给侧改革范畴。

（五）将PPP工作与事业单位、国企改革相结合

基础设施建设长期由融资平台公司承担，公共服务长期由事业单位和国有企业提供。这种模式，在近期表现出一定的局限性，如国有企业形成行业垄断，事业单位财政负担重、效率低，尤其是平台公司高杠杆、高负债率的运作模式使得地方政府背负着较大的债务负担。事业单位和国有企业改革已成为全面深化改革的重要内容。改革就是调整利益关系，打破固化的利益格局。将基础设施、公共服务市场开放，允许各类投资主体进行投资、建设、运营。同时，具有经营收入的事业单位，可改制为企业，参与市场竞争，以提高效率、减轻财政负担。国有企业以股权结构调整为核心进行改革。平台公司剥离政府融资功能。运用PPP模式，通过各类型投资主体间持股、参股的方式组建项目公司参与基础设施和公共服务项目，在合营项目公司的基础上摸索国企股份制改革经验，逐步实现国企改革。

（六）培育咨询力量发展

PPP项目咨询涉及工程技术、财务、法律、金融等多领域，对业务人员的要求较高。与政府和企业相比，咨询单位在专业人才和项目经验上具有明显优势。建议通过行业协会鼓励咨询单位进行PPP系统性研究，引进、培养专门人才，剖析成功的项目经验，提高自身业务能力。例如在工程咨询协会每年评选的优秀工程咨询成果活动中增加PPP专业奖项等。

（七）引入具有运营优势的社会资本

单纯引入施工企业或资本投资，而缺少运营企业的参与，项目难以成功。不同公共产品和服务项目的投资运营成功的核心壁垒具有一定的差异，这也决定了引入具有关键性互补优势的社会资本对于项目整体运营风险的降低有很重要的作用。比如，交通类基础设施固定资产投资规模大，资金实力和项目管理能力更为重要；机电类项目对于核心设备及其后期维护的要求更高，设备商的参与非常关键；教育、医院等服务类项目对于运营能力的要求比较高，引入运营能力较强的合作方比较关键。

本文仅就作者在推动PPP工作中遇到的困难和问题进行分析，并对对策措施进行理论探讨。在不同地区、不同项目类型，必将存在着其他困难和问题。各位同仁对于如何破解这些难题，也会有自己的建议。希望大家共同探讨，通过各方的共同努力，更好地推动基础设施和公共服务供给侧改革。

[1]袁政，杨慧.PPP项目落地签约困难及对策建议[J].招标采购管理.2016（08）.

责任编辑：张丽恒

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1006－1255－（2016）11－0042-05

袁 政（1984—），天津国际工程咨询公司。邮编：300040