自然资源国家所有权的制度实践与进路重构

韩尚明， 赵新龙

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)



自然资源国家所有权的制度实践与进路重构

韩尚明， 赵新龙

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

当前对自然资源国家所有权的争议，无论是从公法角度，还是从私法抑或是两者结合的角度来看，其根本上是解决自然资源的配置和利用问题，我国相关的具体制度设立也印证了上述说法。但是立法的效果不仅体现在与理论学说的相互支持，还需要放到社会实践中考察。从当前的资源配置时间着手分析，不仅可以发现法律遭遇乡土社会遇到的具体难题，而且可以促进理论的不断发展，同时也为制度的创新累积有益经验。因而从当前的立法和实践角度分析，进而在现有制度框架内汲取有益经验，重构自然资源国家所有权的实践进路是务实的解决方案。

自然资源；国家所有权；所有权；配置

近年来随着我国经济的不断发展，关于各种自然资源的权属争议日益增多。既有因人民群众发现“国家宝藏”而引发的自然资源国家所有权争议，也有因政府出台相关规定而引发一时热议的“风光案”等自然资源国有化争议。这些争议问题一方面凸显了当代国家公权与公民私权的张力，另外也表现出我国自然资源国家所有权制度的实践困境。因此从当前我国的制度实践出发，通过梳理目前的实践经验，进而有针对性的进行理论重构，将会有益于解决当前的实践问题，进而促进自然资源国家所有权制度的发展与进步。

一、自然资源国家所有权的制度规定考察

(1) 自然资源的法律属性 自然资源是人类得以生存和发展的必要物质条件，推动着人类文明的不断发展与进步，同时人类文明和科技的发展又促进了自然资源的开发与利用。随着人类对自然资源认识的深化，自然资源的价值日益凸显，因此在自然资源开发与利用的背景之下催生了自然资源的产权，即所有权问题。同时随着西方政治文明的不断发展，自然资源属于全民所有(即国家所有)成为共识。但是自然资源的所有权问题也涉及经济体制问题。我国是社会主义国家，其经济制度基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，因此自然资源属于全民公有，自然资源属于国家所有。

我国宪法第9条明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”因此自然资源国家所有权也要从其宪法的起源来理解。财产的国家所有权之进入宪法，不是对历史上早已存在的国家收入、支配、使用、处分财产的情况的宪法表达，而是由20世纪初有关宪法创设新的财产制度的结果[1]。 这一点在苏联的宪法中表现得尤其明显，从社会主义国家创制的角度分析，其主要是为了消除资本主义的剥削，消除资产阶级，实现无产阶级当家作主。因此自然资源的国家所有权就是无产阶级对抗资产剥削阶级的产物，从而实现了国家对自然资源的垄断。自然资源虽然从权属上已经属于国家，但是垄断并非国家的目标，仅是实现目标的方式。

自然资源的国家所有权并不是权属问题的终点，满足人民群众日益增长的生存和发展的需要才是自然资源权属的关键所在。由此又衍生出一系列问题，既然自然资源属于全民公有，那么我国是如何通过法律规定保护自然资源的全民所有权益？既然自然资源以国家所有的形式在宪法上固定下来，那么属于全民的自然资源应该如何让每一位所有者受益？既然自然资源由国家进行管理、开发、利用，那么自然资源是如何通过上述活动实现收益共享？这些问题无不一一拷问着我国的现行法律规定。

(2) 自然资源的理论分歧 自然资源作为最重要的生存和发展条件之一，其权属和分配问题与个人休戚相关。尤其当某种资源处于稀缺状态时，分配问题显得更为重要[2]。 因此自然资源的国家所有权问题一直以来都是学者研究的中心议题。大量学者关注的重点也在于国家所有的证成与构建，其基本思路是从自然资源上的权利形成为出发点，分析权力层次，并且通过体系化的论证，实现从政治学、哲学意义上的权利到公民个人法律意义上的权利的转化，这不仅是上述我国自然资源权利保护体系的内在逻辑，而且将有助于以此为基础确定自然资源国家所有权的具体权能，形成所有权的制度性保障。

根据当前的学术著作整理以及对2013年《法学研究》组织的自然资源国家所有权讨论分析可知：对于自然资源国家所有权的主张有公权说、私权说、公私结合说三种。

首先，孙宪忠教授认为民法解决公共财产权利的支配秩序的手段，不但是非常基础的，而且其技术手段的科学性是其他立法无法替代的[3]。 我国坚持社会主义市场经济道路，那么就必须注重民法在市场经济中的地位，发挥民法作为私权的制度优势。薛军教授则提出宪法第9条的规定是政治宣言，不具备规范意义，因此我国的自然资源国家所有权制度是一个民法层面上的制度，在物权法中对其作规定不存在任何体系上的问题[4]。

其次，有学者对于上述观点则提出了相反的看法。徐详民教授提出了国家财产制本质是一种是垄断权或专权，从服务于国家财产制的创设目的的角度来看，这种权力是管理权，即通过管理实现公共福利的权力[5]。 王克稳则认为法律上国家所有，实质上全民所有，须遵守公共信托规定[6]。 此为纯粹的公权说。

另外张翔认为基于不同财产在公共性和私使用性上的差异，对国家所有和私人所有作区分的法律制度建构[7]。 林来梵认为应当借鉴“制度性保障”学说，强调一般的立法都不能侵损其核心的内容。 此为制度保障和立法自由说。最后王涌和税兵创新性地提出了自然资源国家所有权的三结构[9]和双阶层构造[10]。 以实现宪法中规定的公法权能与私法权能的转化，并最终实现自然资源国家所有权的目标。

上述学术观点分别从各个角度对自然资源国家所有权的权能实现进行了分析，但是无论是坚持公权说，还是私权说，以及从所有制等制度上构建的理论研究其根本目的仍旧都是为了解决当前自然资源的权属，并促进其合理分配和有效利用。因此结合当前我国的权属法规可以更加直观地理解自然资源的国家所有权问题。

(3) 自然资源的权属规定 当前，我国针对自然资源形成了以宪法为基础、部门法为支撑、特别法为补充的自上而下的完整的法律规范体系，其分别从所有权的赋予、所有权的运行、所有权的管控等方面对自然资源所有权进行保护，既保持了外在统一，又保持了内在的关联。但是上述法律制度究竟是怎样形成一个完整的保护体系的，我们有待于从法条的具体规定上加以分析，因此笔者将以宪法、民法、物权法、水法、森林法、草原法、矿产资源法、野生动物法等法律的具体规定为分析对象，研究我国自然资源的权属规定(详见表1)。

表1 自然资源权属规定汇总表

续表

从上出表格中，可以得出以下几点结论：首先我国对于自然资源的权属规定已经形成体系，采用自然资源国家所有和集体所有的二元所有构成。这与我国坚持社会主义公有制为主体相契合，但是另一方面却反映出当前针对公民个人自然资源所有权保护的弱化。无论是宪法中规定禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源，还是民法中的国家财产神圣不可侵犯，以及其他单行法规，我们看到最多的字眼是“禁止”、“侵犯”等。由此我们不禁疑问自然资源全民所有究竟体现在何处？法规中的权属规定、管理机制、开发保护处处以国家、集体为重，这又如何体现全民所有的优越性？

其次自然资源的管理权由国务院代为行使。物权法第四十五条规定国有财产由国务院代表国家行使所有权，这与我国的国家体制相符合，作为国家权力机关的执行机关，国务院代替国家管理自然资源具有合法性，但也因此导致自然资源争议不断。虽然上述法律规定了自然资源采取行政管理方式，但是却没有监督的具体规定，因此行政机构的关注点便落脚于管理权层面，进而导致各种各样的管理权异化，引发各种“乌木案”、“风光案”、“滩涂案”等热议一时。这不仅反映了当前自然资源管理功能异化，也反映出全民共享自然资源权益的目标的落空。

最后，自然资源保护机制缺位。上述法律的禁止性规定和开发条款规定了自然资源的开发利用，却对自然资源的保护却语焉不详，这固然由于立法条件所限，但却反映出自然资源政府管理重发开、轻保护；重经济价值、轻生态价值的倾向。这在沿海滩涂的围海造陆、滩涂开发等政府主导项目中表现得尤为明显。森林、矿产、滩涂、海域等自然资源在政府为主导的管理机制下，重视区域经济发展，缺乏长远打算，严重损害了人民利益。这不仅与可持续发展的理念相违背，而且违背了宪法的全民所有精神。

综上，虽然目前在体系上自然资源的国家所有权已经得到确认，但是其法律体系仍旧存在不足，对此笔者将从实践案例进一步分析自然资源国家所有权。

二、自然资源国家所有权的实践案例分析

(1) 权属确定实践标准不一 自然资源指的是能为人类利用的、与自然环境之间具有相互的生态联系的一切物质与能量[11]。长期以来囿于生产力水平以及技术的局限，人类对于自然资源的利用始终处于低级水平，因此自然资源的大量价值并未凸显。随着工业革命的发展，自然资源因其稀缺性愈来愈凸显其价值属性，虽然也为其建立完整的产权制度提供了前提。但也由此在现实生活中引发了大量关于自然资源所有权问题的争议。基于此，笔者拟以例证分析我国目前的自然资源国家所有权，并汇总以下相关案例以供解析，详见表2。

表2 自然资源国家所有权相关案例汇总

从上述案例列表中可以看出，由引发所有权权利归属争议的国家宝藏类型主要包括野生植物、古生物化石、矿产、乌木、陨石、文物等。而这些“宝藏”因其发现的情况在法律上的属性也各有不同。比如说文物、古生物化石因其特殊性，我国的《文物保护法》第5条第1款：《古生物化石保护条例》第3条第1款已做出了明确规定。陨石、乌木与狗头金则属于无主物，虽然争议颇多，但是从其发现的过程看，陨石、乌木与狗头金并非属于其他类型，而且其在之前并未形成其他主体的所有权。除此之外灵芝等野生动植物则一般认定为天然孳息。上述“国家资源”虽然可以从各自的特点进行概述分类，但是随着对“国家宝藏”以及对“自然资源”的不断开发，现行的法律规制已经不能满足社会司法实践的需要，而且从上述资源的最终所有权归属上可以看出，因时制宜、因地制宜已经成为了全国各地的普遍做法，因此自然资源的保护亟需在分类基本涵盖的前提下统一标准。

(2) 实践做法趋向保护私权 财产权的出现标志着人类文明的开端[25]， 而近代国家的产生则反映了公民保护个人权利的意识觉醒。宪法从根本上确定了公民的基本权利，而这些基本权利的实现还有赖于具体法规的制定，因此保护公民个人人身财产安全的民法、刑法等法规不断制定，从而形成一个完整的保护体系。由此可以看出国家、宪法的诞生就是随着人民对于个人财产保护等权利需求而发展起来的，因此在国家的法治进程中也愈来愈倾向保护公民个人私权，从数据分析中，我们可以印证上述趋势的发展。

虽然上述案例样本较少，但从中我们依旧可以发现一些特殊的规律。从表1中我们可以发现：首先，13件案例中，有3件是收归国有，有4件上交政府(即归国家所有)，有3件权属发生较大争议，公民个人、村集体以及国家均主张享有所有权，另外有1例是被骗捐赠博物馆，还有1例则是收归西九华山风景管理区所有，只有1件政府明确表示不必上交国家。由此我们可以看出当前针对各项资源的所有权争议是国家所有权优于集体所有权，集体所有权优于个人所有权，这似乎与国家保护个人财产的目标背道而驰。其次，从上述案例的发生年代来看，自2003年至今，其主线是2003年囿于法治以及个人权利保护机制的不完善，导致了骗捐事件的发生。此后是我国法治发展的持续推进阶段，出现了公民个人、村集体以及国家均主张所有权的案例，但与国家相比，集体和个人明显处于弱势，出现了收归国有或者上交国家的论断。接下来可能是由于文物的特殊性，出现了较多的上交国家案例，这也从另外一个方面说明了公民默认是属于国家的认知习惯。出现转折是在2015年，新疆新疆青河县政府对于牧民拾得“狗头金”明确表示不必上交，这可以说是近年来针对自然资源所有权权属纠纷的一个重要转折。

综上可见，我国的自然资源权属争议走过了一个从一切财产归国家到公民与国家出现争议最后到国家主动保护公民私产的过程，可以看到国家在保护公民私人财产方面的转变。

(3) 权属监管机制功能异化 目前我国自然资源是国家所有和集体所有的二元制结构，因此其管理也由国家和集体进行分别管理，此处我们从国家所有权角度进行分析。从表1中可以看出自然资源国家所有权基本上都是由国务院代表国家进行管理，但是这也造成了各地的管理部门混乱，进而导致了自然资源国家所有权的异化。

表1的13个案例中，自然资源明确收归国有的有8例，占比为63%，其中包括被诈捐至博物馆的一例。个人、集体和国家发生权属纷争的有3例，占比为23%。此外收归风景管理部门和明确归属个人的分别有一例，占比皆为7%。由此我们可以看出，虽然法律明确规定自然资源属于国家所有，由国务院代其行使权力，但是在实践中已经偏离了制度设计，主要表现为以下几个方面：首先，管理部门的混乱。由于个人、集体和国家利益不一，因此面对自然资源的稀缺，各方皆会主张自我权益，本来的国家所有成为三方力量的博弈，并最终导致全民利益的受损。其次，政府代表国家行使权力导致自然资源国家所有权名存实亡。自然资源在法律上明确规定为全民所有，但是由于全民的利益与政府利益存在不一致的地方，这就难免导致政府利用管理之便谋取私利，从而侵害全民的公共利益。最后，重经济利益，轻生态价值。自然资源由于其特殊的性质，在其开发利用中，如果缺乏必要的保护机制和可持续发展观念，就会导致生态环境恶化。而我国缺乏相应的自然资源开发利用补偿机制，致使在自然资源的开发利用中粗放开发，恶性竞争，阻碍经济发展，缺乏技术创新。政府作为管理者在此方面缺乏重视，制度的缺位，观念的淡漠，最终导致守着资源贫困。

因此综上所属，自然资源国家所有权制度需要重新构建权属制度，从根本上明确自然资源国家所有权，这是自然资源开发利用的前提条件。另外还需要从制度目标上予以调整，创新管理体制，以寻求自然资源国家所有权制度的实践路径。

三、自然资源国家所有权的权属制度重构

(1) 明确自然资源的权利归属 自然资源这类财产本质上是属于国家范围内的全体人民的财富，是人类生存所必须依赖的物质财富，因此它理应属于全民[26]。 自然资源的全民所有因其在法律上规定权利主体与内容的不明确，导致在具体的资源开发利用上全民所有权虚位。物权法明确规定国务院代表国家行使自然资源所有权，此处代表即国家对自然资源所享有的所有权，并不是要剥夺民众对自然资源享有的共用财产使用权，而是为了更好地确保民众平等、自由地享有这种权利[27]。 因此明确自然资源的权利内容、权利归属对于资源的开发利用、收益共享具有重要作用。

从自然资源国家所有权的理论争议可以看出，无论是公权说、私权说抑或公私结合说，最终的目标都是要通过法律调整自然资源的权属分配和开发利用，自然资源的国家所有权的权利原点最终也要汇总至宪法。而且宪法学的内容归根结底是研究利益的分配和利益关系的协调落实[28]。 因此根据现有的法律规定同时结合自然资源的特点，笔者认为自然资源应当坚持公权说。但还需注意以下几点：

首先在当前的制度框架内进行自然资源国家所有权公权构造。党的十八大报告明确指出发展成果人民共享，而且根据社会契约论，最后可以归结为一个共同的起点，那就是公民[29]。 因此自然资源国家所有权的主要目的之一就是限制国家作为所有权人与民争利，还富于民。自然资源国家所有权可以参考王克稳教授提出的法律上国家所有，实质上全民所有概念，借鉴英美法系信托管理的有益经验，这不仅符合我国当前的制度规定，而且可以有效克服当前自然资源权属、管理、利用混乱的局面。

从宪法规定可以看出我国自然资源属于全民所有，即国家所有。但是国家所有并不意味着国家可以像私权主体那样享有私法上的所有权能。宪法从其本质上讲主要是对利益关系的协调和利益的分配，因此自然资源的国家所有权其实也是从国家层面确定对自然资源的确权与管理。

其次，自然资源国家所有权并非是针对一切自然资源皆可主张。虽然自然资源的稀缺性、整体性等特点决定了其必须由国家进行管理和开发，才能最大化地实现全民共享自然资源的目标价值，但是国家所有权的主张并非是无限扩展。针对有限的自然资源当然可以进行所有权主张，这不仅是法律的规定，更重要的是可以实现自然资源的整体利用，促进开发效率最大化；而类似于风能、太阳能等无限资源则不必设置权属，而应当鼓励公民的开发利用[30]。

最后还要防止自然资源的国家所有权异化为地方特权、个人特权。针对表2中的各种所谓的“埋藏物”、“遗失物”、“无主物”等，国家应当坚持“法无授权即禁止，法无禁止即自由”的原则，允许公民个人在不违背当前的法律规定、不侵害公共利益、不损害他人权益的前提下，采取正当手段获取合法收益。对此新疆青河县政府对待“狗头金”的做法值得提倡。

(2) 均衡经济价值与生态价值 传统物权法并未将环境资源的生态价值和其他非经济价值带入其概念以及制度之中，这样才导致环境问题的产生[31]。 自然资源价值的重要体现就是经济价值，这不仅是自然资源所有权最初发展的动力，也是自然资源所有权受到关注的原因。作为人类生存和发展的基础条件，发展的定义却常常被忽视。自然资源从全民所有的宪法确权层面，转化为具体的物权权益，并最终实现所有权权能，要均衡经济价值与生态价值，这是当前自然资源国家所有权的重要议题。

公法要保证第一次分配注重公平，并更注重均衡生态价值，这是实现自然资源所有权能的前提，只有在此前提下，才能促进进入市场后经济效益的最大化发挥，这不仅符合经济规律，而且在法律制度层面具有可行性。同时还可以有效避免山分到哪里就砍到哪里的现象[32]。 没有私权就死，有了私权就乱，这不仅是公民个体对国家公权的不信任，同时也是由于国家所有与民争利所带来的弊端。

因此虽然笔者认同公权说的观点，但是在具体的均衡实践中，还是需要通过自然资源私权化的理念实践自然资源国家所有权，这不仅有利于公民个人在个人情感上易于接受私权保护，而且有利于充分发挥现有制度的功能，减少制度建设成本。因此在私权说提倡所有权的占有、使用、收益、处分四种经济价值之外，拓展自然资源的生态价值、环保价值。首先在自然资源国家所有权的基础上充分发挥确权和管理职能，全面统筹全国自然资源，制定合理的自然资源开发规划。由于我国资源分布不均衡，因此自然资源的开发如果没有统一的规划，各自为政，那么“公地危机”将会重新上演，各种掠夺式开发也将导致各地发展的不可持续。其次同时着手自然资源开发利用的保护规划建设，实现开发和保护同步进行。这不仅符合公共利益的需要，而且符合科学发展观的要求。最后还要考虑到公共利益，在全国范围内实现资源的划拨、调转。同时根据资源的使用情况建立各地的自然资源开发补偿机制。这主要是考虑到自然资源产地供给经济发达地区导致的“守着矿藏受贫困”的情况，资源分布地区常常经济发展滞后，而资源开发经常趋于粗放落后，而经济发达地区使用大量的自然资源却不必承受资源开发的不良后果，因此需要从全国范围内进行补偿机制的建设，以促进落后地区的发展，实现自然资源的经济价值和生态价值协调发展。

虽然制度变革可以有效解决当前制度的很多不足，但是法律要保持其稳定性，在现有制度框架内的调整不仅可以充分发挥法律的效能，而且可以有效节省制度成本。因此在当前的现有制度实践下进行有理有据的创新才是务实的解决方案，期望毕其功于一役不仅不符合我国当前的现实基础，而且目前的公法研究尚不能满足当前的需要，同时由于我国民法典的制定已排上日程，因此为了之后做好公法与私法的衔接，在当前制度实践的基础之上进行路径重构既可以满足当前的现实需要，又可以为后来时机成熟的制度创新积累有益经验。

(3) 完善自然资源的监管体制 自然资源的“国家所有权”对于国家而言，更多的不是一种私法上的财产权利，而是一种公法上的管理义务；不是赋予其私法上的财产，使其可以使用该财产去获利，而是通过赋予其职权(同时也是职责)，使其为了公共利益去管理公共自然资源[33]。 但是从前述表格整理中可以看出，法律明确了由国务院代表国家进行自然资源的管理，但是却没有任何监督的规定。而且由于各个法规之间的叠加存在，存在权责不明、监管混乱、效率低下、推诿责任等乱象。因此国务院作为自然资源国家所有权的权利代行主体，要做到自然资源的权利、义务、责任相统一。

没有无权利的义务，也没有无义务的权利。权利与义务具有相对性，因此自然资源国家所有权对应的不仅仅是占有、使用、收益、处分等权利，更重要的还有背后隐含的环境保护、高效利用、经济发展、全民共享、可持续发展等义务和责任。这是现代国家发展的必然要求，也是法治进步的重要体现。

政府作为自然资源的管理机构，根据其固有的管理职能，对于自然资源的落脚点也常常落脚于管理层面。再加之权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败[34]。 因此缺乏相应的监督机制，政府权力寻租、国有资产流失、自然环境遭受破坏等后果便凸显出来，从近年来地方政府与民争利的案例中可以看出，全民所有已经在政府的管理之下成为空谈。因此有必要从程序上加以规制，以完善自然资源国家所有权的监管机制。

首先强化公共利益听证。自然资源国家所有权决定了其涉及每一位公民的切身利益，因此对于政府管理自然资源的行为必须进行严格监管，防范对公共利益的侵犯。从前述滩涂、海域等案件中可以看出，政府在经济利益的驱动下，假借公共利益之壳损害公民的合法权益，而且我们不能否认政府没有私利。因此必须做到自然资源管理、开发、保护的预防、约束、监管。从源头进行管控。此方面可以参照行政听证程序，凡涉及多人的公共利益项目，必须进行前置听证程序，以监督自然资源权能实现。

其次引入民间资本竞争。当前由于我国沿袭计划管理体制，政府在配置中的主导性决定了参与自然资源开发的国有企业缺乏市场意识和创新意识，因此在生产技术、产品开发、市场拓展等方面滞后于优秀的民企，这不仅不利于我国自然资源的高效利用，而且不利于自然资源利益共享。因此政府应鼓励更多的民间资本参与自然资源的勘探、开发、利用既能够实现资源价值的最大化，而且能够让利于民，促进发展利益全民共享，更能促进可持续发展战略的不断推进，减少资源的重复开发和浪费。

最后完善人大监督机制。政府作为管理机构，本身就兼具公权和私权的集合，因此在具体的实践中，往往出现身份混同，导致大量与民争利的案件频发。因此从国家所有的角度出发，通过各级人民代表大会及常务委员会发挥监督作用，可以有效发挥监督职能。权力机关和执行机关的分离体现了执行和监督的对接，同时对于自然资源这一全民所有的资产管理还要实施审查报告制度。通过借鉴公共信托理论，防止权力机关的虚位；借鉴报告审查制度，建立自然资源国家所有权的资源档案；最终通过协调自然资源地域分配，实现资源的开发和利用，环境的保护与修复同步协调。

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(责任编辑 刘 翠)

System Practice and Approach Reconstruction of State Ownership of Natural Resources

HAN Shangming， ZHAO Xinlong

(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)

Essentially, the disputes about the state ownership of natural resources, whether from the perspective of public law, or from the private law, or from the combination of private and public law, are to solve the current allocation and utilization problems of natural resources. The relevant specific system in China has also confirmed the above statement. However, the effect of legislation is not only reflected by the theoretical support in a mutual way, but also by social practice. By analyzing the current resource allocation time, the specific problems the law encountered in rural society can be found, the continuous development of the theory can be promoted, and the valuable reference for institutional innovation can be provided. A practical solution is put forward, i.e. to analyze the current legislation and practice, learn from the useful experience in the framework of the existing system, and reconstruct the practice approach of state ownership of natural resources.

natural resources; state ownership; ownership; allocation

2016-06-27

安徽省规划办项目(AHSKY2015D30)；安徽财经大学研究生科研创新基金项目(ACYC2015253)

韩尚明(1991-)，男，安徽合肥人，硕士生。

D912.6

A

1008-3634(2016)05-0062-09