关于建立地方政府债务管理体系的研究

  【摘要】我国政府应对2007年美国次贷危机发生对全球的金融、经济发展的融资方案带来的负面影响影响至今。四万亿的救市计划虽然避免了中国经济“硬着陆”，却令整个社会的杠杆率不断上升，债务规模迅速扩大。由于近年来我国中央政府和地方政府逐渐出现事权和财权不匹配，地方政府为完成资金匹配和追求政绩，形成“政府担保、银行放款”模式。根据财政部数据显示，我国地方政府債务截止到2015年达到16万亿元。巨大的还款压力也影响地方政府的信用和经济社会健康可持续发展。本文结合我国地方债务管理研究现状，结合国外发达国家政府管理相关经验，对我国建立地方政府债务管理体系进行初探研究。

【关键词】中国  地方政府债务  管理体系  研究

一、地方政府债务管理研究现状分析

近几年来，地方政府债务相关问题日益受到国内财政理论界和实务界的关注。广大专家学者在地方政府债务成因、分类、风险分析、融资平台管理等方面进行了深入的研究：

（一）地方政府投融资平台管理方面

刘尚希、许航敏、葛小南、孙洁（2011）认为，投融资平台是政府与市场相结合方式的一种创新。孙晓娟（2011）对现有融资平台公司进行区别性整顿、促进地方政府债务显性化、变革地方官员考核标准等6个方面提出化解融资平台风险的对策建议。

（二）地方政府债务风险预警方面

徐佳（2008）提出通过刚性支出收入比、财政支出补偿系数、财政收入偿债率等8个指标，建立地方政府债务风险预警指标体系，并根据指标上升趋势将债务风险划分为无风险、中等风险和高风险三个区间。贾康等财政部科研所课题组成员（2009）认为，当前我国对地方政府债务问题应该采取“治存量，开前门、关后门、修围墙”的方法，加强对地方政府债务的监督管理，建立财政风险监控和预警体系。

二、发达国家地方政府债务管理模式

政府举债筹资已经不是什么新型模式，早在二战后，美国、日本就通过发债来振兴本国经济、促进社会发展，也是世界上发债量最大的国家，同时也形成了相对成熟的管理体系。

（一）美国地方政府债券管理体系

美国市场经济高度发达，在地方政府债券（即市政债，是指美国的州、市、县等根据信用原则筹集资金而发行的债务凭证）的管理体系也相对成熟，美国实行联邦制，地方发债不受中央的限制，由地方政府根据自身的需求进行确定，用于公共设施建设等资本支出（即规模较大、用于购置或维护并使用期限在一年以上的固定资产支出）受地方政府资本预算加以管理。此外，美国资本项目债务融资规模不计入当年财政赤字，不影响政府当年的赤字限额，对政府出现债务危机时通过政府破产对政府进行保护。

（二）日本地方政府债务管理体系

日本中央、地方政府间关系和中国相似度较高，对债券的核算都采用现金收付制。日本实行中央集权制，地方发债必须通过中央政府进行审批，地方财政在地方公共服务及相关基础建设中起到非常大的作用。日本地方政府债券主要是用于养老、公共设施建设等资本项目支出。中央政府通过转移支付和地方交付税来实现地方政府财政状况不同而导致对债务负担差异。日本地方政府发债不仅受一系列国家法律的限制，还受其财政赤字净额占财政总量的比重的限制，当超过5%-20%则不能发债。此外，日本地方政府发债由中央政府进行隐性担保，因此，当日本地方政府出现债务危机不会导致日本政府破产。

（三）加拿大地方政府管理模式

加拿大实行联邦制，和美国、日本的最大不同在于各级政府都可以为经常性支出或资本性支出自由举债。加拿大地方政府债务实行市场约束行管理体制，地方政府在举债前需由一个或多个国际投资机构对其可授信债务额度进行评定。在管理上，对地方政府实行严格的硬预算约束，如地市级发行用于资本性支出等目的的长期债券需获得州（省）政府批准。并对债务余额实行上限管理。在风险管控上，通过成立专门的机构制定相关政策、监督并通过设定的风险系数对地方政府债务进行绩效评价和风险评估。

三、我国建立地方政府债务管理体系亟待解决的因素分析

近十年来，地方政府债务引起了政府、相关部委法律、经济管理相关专业专家的重视，并进行了大量的调查研究，但是地方政府债务的管理体系的发展却仍缓慢。

（一）继续完善相关地方政府债务管理相关法律法规

2014年以来，我国为了加强地方政府债务管理，规范地方政府发债，先后出台了一系列加强地方政府债务管理及地方政府发债的一系列管理意见等，并在新《预算法》中将地方政府债券融资纳入预算管理为我国政府融资的科学规范管理奠定了基础。同时也要看到，在相关的法律建设方面还有所欠缺，虽然地方根据中央要求纷纷出台了加强地方政府性债务管理的实施意见，但是实施意见仅作用在贯彻精神层面，指明了实施的核心方向，其法律层级较低，法律的权威和公信力不足;此外，没有明确权利、义务和责任，在具体操作上缺乏详细的规范条款。而在关于发行、监督、信息披露、风险控制等一系列细化的法律、制度法规进行限制和规范还有待制定。

（二）建立相对独立的监管及评审机构。

当前地方政府债务从借款计划到实施、从审计到监督等一系列的过程都由各层级政府相关部门进行。缺少独立第三方监督机制，不容易实现监管、评审的目标和效果，因此亟待建立至少是相对地方政府独立的监督检查以及评审机构并及时汇总通报各地债务数据及相应的分析结果。

（三）完善风险预警机制

在指标选取上应选用国际上通用的检测指标并尽可能的和国际惯例接轨，保证指标的科学性、敏感性、相关性、横向可比性。通过对风险预警模型的尝试选定适合本地区风险预警分析的模型，对各指标值进行时时计算、分析、评价来构建高效灵敏的封信检测预警指标机制。

此外，还应进一步完善评级制度，科学确定政府债务统计口径，并根据我国国情建立政府债券保险制度或者类似于准备金制度来降低地方政府偿债风险。

参考文献

[1]崔军.我国地方政府债务治理——近期目标与长效机制[J].财经问题研究，2011，（7）.

[2]陈建奇，刘雪燕.中国财政可持续性研究-理论与实证[J].经济研究参考，2012，（2）.

[3]蔡德发，肖洁.美日强化地方政府性债务风险管理模式及其启示[J].经济研究导刊，2012，（5）.

[4]赵全厚，高娃，匡平.地方政府债务应纳入资本预算[J].地方财政研究.2016（3）.

[5]安立伟.中国地方政府性债务科学化管理研究[D].中国财政科学研究院.2010.5.

基金项目：内蒙古自治区高等学校科学研究项目（人文社会科学自筹项目）“关于建立地方政府性债务管理体系的研究”，项目编号：NJZC342，项目承担单位：包头职业技术学院。

作者简介：高娃（1981-），女，蒙古族，内蒙古锡林浩特人，任职于包头职业技术学院，讲师，中国财政科学研究院财政专业博士生，研究方向：财政理论与政策。