海洋环境保护如何走出公地悲剧

◎本刊主笔 刘国伟

海洋环境保护如何走出公地悲剧

◎本刊主笔 刘国伟

塑料垃圾污染、过度捕捞、海水酸化……

11月7日，12届全国人大常委会通过了关于修改《海洋环境保护法》的决定。修改后的法律取消了30万元的罚款上限，并明确提出，对严重污染海洋环境、破坏海洋生态，构成犯罪的，依法追究刑事责任。几十年来，国际社会越来越重视对海洋的治理，但放眼全球，海洋仍然面临塑料垃圾污染、渔业过度捕捞、海水酸化等严重威胁。那么，包括法律手段在内，人类还有哪些办法能保护我们的大海呢？

几十年来，虽然有许多国家和国际组织采取行动，海洋面临的危机依然深重，这是因为绝大多数海洋水面不是某一国所独有，即使一国的决策再英明、行动再有力，也无法制约他国对海洋不负责任的滥用。如海洋渔业资源的过度捕捞，就是经济学上的公地悲剧（公共物品因产权难以界定而被竞争性地过度使用或侵占）的经典案例。所以，自上世纪60年代以来，全世界140多个沿海国家开展的近700项沿岸和海洋综合管理计划，只有半数

计划得到有效执行。

美国：1990年设立海洋保护区

率先走完工业化道路的发达国家，近些年来在各自国家政府的强力主导下，利用自身资源和技术，对海洋进行治理。这方面美国和加拿大具有代表性。

佛罗里达群岛国家海洋保护区是美国海洋治理的杰出体现，该保护区成立于1990年，面积约9600平方公里，包含了25个不同类型的区域，有着世界第三大的珊瑚礁和大片的红树林及海草。

为保护这片海域，美国将公众、企业以及各级政府有效结合起来，共同参与海域的发展管理，从而确保了海域的可持续发展。

加拿大：为保护海域控制游客量

加拿大是世界上最早进行海洋综合立法的国家，也是最早制定国家行动计划来保护海洋环境免受陆源活动污染的国家。其海域发展体系主要由4个方面构成：跨部门、跨地区综合协调的海洋环境管理体制；成熟的海洋环境管理法规体系；海洋资源开发与环境保护的协调可持续发展；独特的海洋保护区网络建设。这种体系提高了加拿大自身海域环境管理的成效。

沙谷海洋保护区是加拿大海洋治理成果的重要体现之一。沙谷位于加拿大新苏格兰省东岸约200公里处，面积为2364平方公里，是一处深达2500米的深海峡谷区，生物多样性非常突出。为保护该处的生态系统，1994年加拿大渔业与海洋部宣布该处为鲸鱼保护区。2002年，沙谷海洋保护区正式成立。

塑料制品在海水中的循环和分解是个极其漫长的过程，漂浮在海面的塑料不到总量的1%。 来源：伦敦经济学院格兰瑟姆研究所

为妥善保护沙谷海域，加拿大原则上禁止在此地从事干扰、伤害、破坏与移动任何生物及其栖地环境的行为。为确保在保护区进行的活动不危害生物保护和繁殖，活动发起者应提前60天内向渔业与海洋部提出计划申请，而渔业与海洋部则会于收到申请的30天内回应是否批准。科学研究可以在保护区的所有三个划区内进行，但商业性渔业活动禁止在最核心的一号划区内进行。当局还为沙谷海域建立了水质标准、环境污染标准、游客总量、船只吨位与

数量限制，限定了该海域生态环境的承载量。

欧盟：防控塑料袋污染海洋

如果把现在的海洋垃圾与工业化之前做一下比较，会发现有一种全新的垃圾种类在数量上爆发性增长，这就是塑料垃圾。欧盟环境专员波托奇尼克估计，欧盟范围内每年的塑料袋消耗量为1000亿只，其中有80亿个被人一次性使用后随手丢弃，这些塑料袋进入生物圈之后，需要花400多年才能分解。

2013年4月，德国政府和欧洲议会为此专门组织了欧洲海域海洋垃圾预防和管理国际会议，会议将解决微塑料污染问题放到了优先的位置（微塑料相关报道参见本期《洗衣机洗掉海洋健康？》一文）。2014年，欧洲议会投票通过了减少塑料袋使用量的规则草案，目标是到2017年减少50%，到2019年减少80%。规则要求制定强制性的分阶段减少使用目标，还要求塑料袋付费使用。

这次会议之后，欧盟各成员国开始各自行动起来，通过法律和经济手段限制对塑料制品的使用。例如在爱尔兰，目前政府对每个塑料袋征0.22欧元的税。税款征收后效果立竿见影，爱尔兰塑料袋的消费减少了大约九成，现在每个爱尔兰人每年塑料袋的消耗量为18个。

日本：濑户内海治理代价高昂

二战后的日本为发展沿海经济，在濑户内海一带大规模填海造田，很快就在沿海建起庞大的工业区和城市带，主要行业包括钢铁、造船、车辆制造、炼油化工和纺织等。但繁荣的经济指标掩盖不了濑户内海严重污染的现实，环境恶化事件频频爆发，为此日本付出了许多时间和高昂的治理成本。

本着法律先行的原则，自20世纪60年代起，日本先后出台了《水质污染防治法》《海洋污染防治法》《自然环境保护法》等一系列环保法律，基本形成了海洋环境法规体系，为治理海洋问题打下了良好的法律基础。沿海企业也被要求严格按照法规投资安装环保设备，在商品

中推广使用绿色环境标志。经过各方不懈努力，濑户内海的水质到20世纪70年代后期开始好转，到世纪之交终于还原成基本清洁的海域，此时距离开始治理已过去约30年。

日本濑户内海国立公园经过30年治理，海水才变得较为清洁。

荷兰、丹麦和德国联合保护瓦登海国家公园。

三国携手保护瓦登海

近年来，德国海洋治理方面的主要做法是健全立法。这方面包括在2004年将专属经济区纳入《联邦空间规划法案》中，制定了《北海和波罗的海海洋空间规划》，从而让德国成为最早为海洋空间规划奠定法律基础的国家。2009年，德国针对海洋风能发展优势区域进行规划，并据此对《北海和波罗的海海洋空间规划》进行修订。德国还将本国周边31%的水域规划为海洋保护区，为缓解环境保护和捕鱼业之间的矛盾，德国建立了一个卫星追踪系统以帮助了解本国海域的情况。

荷兰在海域治理方面，将固定航道、生态和军事设定为优先发展领域。2003年，荷兰以海洋空间规划为中心，制定了《2015年荷兰北海总体管理规划》。2010年，荷兰对国家海洋规划进行修订，使其覆盖面扩展到海洋的主要风电区域。

如果说上述治理措施尚属于“各人自扫门前雪”的话，那么对于瓦登海的治理则体现了欧盟国家之间的密切协作。瓦登海是欧洲大陆西北部到北海之间的一块浅海及湿地。它北自丹麦南部的海岸，南至德国海岸，西到荷兰，面积约1万平方公里。为保护这里丰富的生物多样性资源，1982年，荷兰、丹麦和德国三国联合签署了《荷兰、丹麦、德国联合宣言》，协力保护瓦登海国家公园。1997年，《瓦登海多边保护计划》获得三国通过。瓦登海的治理效果得到国际认可，标志之一就是2009年瓦登海的荷兰和德国部分被联合国教科文组织列入世界遗产，被视为欧洲滨海湿地多边保护的典型。