农村老人权益保障问题与对策——基于苏北农村老年人的调查研究

孙唐水

农村老人权益保障问题与对策——基于苏北农村老年人的调查研究

孙唐水

对苏北农村老年人权益保障状况的调查发现，其权益保障最突出的问题是受赡养权没有得到良好满足；其次是老有所医难以到位；第三是精神赡养存十分欠缺；第四是人身伤害事件偶有发生，其表现是老年人会遭到一定的辱骂和殴打。与以上问题相对应的原因是，第一其经济来源主要靠自己，社会保障和子女赡养不够；第二其医保制度存在缺陷、医疗服务可及性差；第三其子女和正式社会组织关爱少；第四农村基层维权机制匮乏，农村老人维权意识薄弱。对策建议：第一明确政府、子女对老人的经济供养责任；第二建立和完善农村社会化养老服务体系来满足老人的老有所养；第三改革医疗保障制度、简化报销手续、改善医疗卫生条件来来满足老人的“老有所医”；第四建立健全农村基层老龄工作机制、维权机制，满足老年人的精神关爱、保护老年人不受人身侵害。

老年人权益保障；状况；原因；对策

一、研究背景

截止2014年，中国60岁及以上的老年人口数量已经超过2亿，占总人口的比重超过15%①国家统计局.中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报..2015年2月26日发布。请参见http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html；。在经济尚不发达的背景下，如此众多的老年人口给中国的养老保障问题带来严重挑战。另一方面，由于身体的老化和社会角色的转变，老年人有可能成为社会中的弱势群体，其权益应该得到法律的特别保护，这既是人道主义的需要，也是尊重人权的体现（曾庆敏，2008）。为此，国家出台了一系列的政策和措施来解决养老保障问题，另一方面也发布和实施了专门的老年人权益保护法（也就是《中华人民共和国老年人权益保护法》）来保障老年人的权益。但是，现有法律体系对老年人权益保障还存在诸多不足。例如没有真正贯彻“倾斜立法、保护弱者”的原则，对于侵害老年人权益的行为缺乏有效的强制性规定和强有力的惩治条款（赵巧云、张金明，2008），可操作性较低（姚秀盈、曲明，2011；尹涛，2011），因此，司法机关在维护老年人合法权益的维护问题时许多条款无法执行、立法目标难以实现（包文捷，2005），也就是说难以做到有法可依。同时研究也表明，现实中老年人的养老保障、医疗保障没有得到满足（李志宏，2010），老年人财产权、人身安全、婚姻自由权受到侵害、遭到歧视的事情时有发生，甚至有上升趋势（封润华，2006）。现实的问题是，城乡二元社会结构背景下，农村老年人权益保障更应该得到关注，因为，中国人口老龄化城乡倒置现象突出。例如，数据显示，中国农村老年人口数量是城市的1.69倍，其老龄化水平是城市的2.3倍，其老年人抚养比为34%，是城市的2.8倍②http://baike.baidu.com/link?url=wW3AjPHkusAALZRpkKHOJHeMrCEAGrhKILfzhKo0uudAd3erkFY9Dhu3vQ2AA2OR；。可见农村老龄化形势比城市更为严峻（李辉、王瑛洁，2012）。赵德余、梁鸿（2006）的研究也表明，农村老年人权益保障问题更加突出，农村老年人的养老保障、医疗保障不健全、覆盖率低、保障水平低。肖必恒、孟悦（2005年）指出，农村老年人权益保障存在赡养面大、社会养老保障制度不健全，基层维权组织能力不足、农村维护老年人权益的法制观念淡薄，农村敬老爱老的社会风尚缺乏等问题，建议加强宣传教育、建立完善切合农村实际的养老保障体系、签订赡养协议书、将赡养问题纳入法制轨道、农村基层要切实维护老年人权益的对策建议。姚秀盈、曲明（2011年）则指出，老年人权益保障要向农村老年人倾斜。

与全国相比，江苏虽然是中国经济较为发达的省份之一，但其人口老龄化形势较为突出，至2012年底，江苏省60岁及以上老年人口已超过1424.75万，占户籍总人口的18.89%③江苏省人民政府.《2012江苏省老龄人口信息和老年事业发展状况报告》.请参见http://www.jiangsu.gov.cn/jsyw/201310/t20131026_837932.html；，江苏省农村老年人口达到800万左右，占其老年人口的57%④高鑫丽.我国部分省市最新老龄人口数据信息[N/OL].中国老龄产业协会网.2013-12-30.请参见http://www.zgllcy.org/chanye/news_in.php?f=diaoyan&nohao=541.，表明其农村老年人居多。与其他地区相比，苏北是江苏传统意义上的经济欠发达地区，农村人口比例较大、农村老人居多。研究苏北农村老年人权益保障具有一定的代表性，可以为研究全国农村老人权益保障提供相应的借鉴。

二、研究方法

本研究采取随机抽样调查的方法，在苏北某地区2个乡镇各随机选取100位农村60岁及60岁以上的老年人进行问卷调查。共发放200份问卷，回收200份，有效问卷200份。另外本次研究还对上述调查乡镇的相关干部与工作人员开展了6轮座谈会，讨论农村老年人权益保障机制建设中的重点、难点与建议。

三、苏北农村老年人权益保障现状

（一）“老有所养”（赡养权）没有满足

首先，养老保障主要靠自己，社会保障和家庭供养不足，保障风险大。调查显示，调查对象的人月均收入为655.54元，其中劳动收入（图1）占60.65%，社会保障金占34%（其中退休金占21.80%，农村基本养老金占12.2%），而来自子女的家庭供养则少得可怜，只占2.71%。但是，在社会保障养老中，有退休金的农村老人的比例只有11%，虽然全部农村老人都能领到基本养老金，但是每月只有70元。而靠自己劳动获得收入的老人的比例达到62%（124位）可见，农村老年人的经济保障主要靠自己的劳动收入，而社会保障和家庭供养程度低。

图1　被调查对象收入来源构成

另一方面，在社会保障和家庭供养不足的情况下，农村老人只能拖着患病的年迈的身体获取支持自己养老的保障，这种保障自然存在很大风险。调查显示，调查对象的健康状况（表1）并不乐观，患慢性病老人的比例达到68.5%（137人）。其中，有两种慢性病的占12%（24人）；有三种和以上慢性病的占6%（12人，全部为女性老人）。在老年所患慢性病中，高血压比例最高，占患慢性病人数的72.3%（99人）。在参加劳动的124名老人中，65.3%（81名）的老人是拖着病痛的身体在劳动（其中包括一位身患4种慢性病的老人和一位身患3种慢性病以及9位身患2种慢性病的老人），甚至还有两个80岁以上的老人（均为男性，其中一个还有高血压）还在劳动。

表1　调查对象身体健康状况（慢性病分布，单位：人）

第二，家庭与社会化照料不足、社会服务体系不完善。调查显示，家庭照料方面，独居和与配偶一起居住的老人表示没有得到子女照料；与子女一起居住的67名老人中，只有22名，也就是说只有11%老人认为得到了子女的照料。

被调查的地区没有一家养老院，也没有居家养老中心，表明社会化养老不够。另外，全部调查对象中只有36位老人有老年证，只占全部调查老人的18%。而且，这36位老人中只有7位老人认为老年证有实际用处，比如坐车优惠，至于免费逛公园的优惠，大部分认为老年证对于农村老人来讲基本没用，因为农村没有公园可逛，而到城市去逛公园的老人也几乎微乎其微。调查还发现，在被调查的地域农村村级没有任何老年服务设置，在乡镇一级老年服务设置只有一个设在民政事务部门下面的专门负责农村“五保”的机构，也没有专门的老龄工作办公机制，表明农村老年人社会服务体系尚不完善。

（二）“老有所医”不力

医疗保障方面，调查显示，农村新型合作医疗保险覆盖到了全部调查对象，但同时也有97%（194位）的老人也反映医疗保障水平低、力度不够；表示不清楚农村新型合作医疗保险的老人有147位（73.5%），认为报销手续复杂的老人有192位（96%），认为没有得到“新农合”的实惠的老人达到190人，占到90%的比例。因此，在调查生病时谁出钱的时候，显示出只有20名老人表示由医保出钱，只占到全部老人的10%，由子女出钱的人数为22人（11%），由自己出钱的达到158人（79%），两者加起来达到90%，说明农村老人治病费用主要靠自己，老人并没有得到实际的好处。

（三）子女和社区提供的精神慰藉不够、精神慰藉方式单一

调查显示，农村老人精神慰藉的来源有孙子女慰藉和邻里乡亲守望相助，而子女提供的精神慰藉不足。客观上，农村老人的子女外出打工，留下自己的子女和老人变成了“留守儿童”和“留守老人”在家相依为命，这在中国的农村是普遍现象，而作为江苏经济不算发达的地区，苏北农村也不例外，其“双留”现象还是比较突出——“一老一小”因为“留守”丧失了本应该得到的照料和关爱。来自子女的精神慰藉主要是电话或者网络，面对面的亲情慰藉比较匮乏，缺乏一些人情味。“老有所乐”满足的方式是邻里相助、聊天解闷。农村老人生活圈子窄，同村甚至邻村的老人之间相互走动多，互相串门比较多，老人之的这种互动能给彼此带来照料和慰藉。

调查显示，有192人（96%）对来自社区基层的精神关爱表示不满意。被调查老人所在农村社区没有一家为老人提供精神娱乐的场所，也没有提供精神娱乐活动，有一些娱乐活动都是老人自发组织的，而且仅限过年过节的时候开展。

（四）人身安全侵害偶有发生

人身安全侵害方面，调查显示，只有6位男性老人和5位女性老人表示经常遭到子女或其他人的辱骂，而遭到殴打的情况分别是0位和2位，男女老人受到辱骂的比例只有5.5%，而殴打的比例只有1%。可以看出，农村老年人人身安全权方面遭到的侵害不是很普遍。

另外，此次调查的老人反映自己在婚姻权方面、财产权方面几乎没有遭受到侵害。只有一位老人表示财产权受到子女的侵害，还有两位女性老人表示被假和尚（尼姑）骗过钱物。居住权方面，被调查的老人中131位老人拥有自己的房子，而且没有发生子女侵占自己的房子的事情，有67位老人与子女一起居住的老人也有自己的独立房间，与孙子女居住的2位老人也是居住在自己的房子里，所以，本次调查地域的农村老年人的居住权没有得到侵害。

四、苏北农村老人权益保障问题的原因

（一）受赡养权没有得到切实满足的原因

首先，社会保障的投入过低。被调查对象所在市的《农村社会基本养老保险试点实施办法》规定，农村老人每月领取的养老金包括个人账户养老金和基础养老金。由于被调查老人没有缴纳个人养老金所以就只有领取基础养老金，基础养老金主要由政府财政补贴。调查显示，苏北农村老人的基本养老金最低只有每月70元，最高也只有90元左右，只占到老人月收入的12.2%左右。数据显示①盐城大丰市2011年城乡居民社会养老保险基金收支情况公报。参见http://www.jiangsu.gov.cn/xxgk/czzj/bmys/201206/t20120615_738449.html；，2011年该市为其8.7万农村老年人的基础养老金领取待遇支出为7297.82万元，平摊到每个老人每月差不多70元，而该市政策规定给予每位老人最低60元的基本养老金②参见http://yanglao.laoren.cn/baojian/v96525.html；也就是说，该市为每位老人提供的财政补贴为10元钱。这一数据表明，该市为农村老人的财政投入较低。

其次，家庭供养方面，子女无力尽责。调查显示，老人子女的年平均收入在3万与4万人民币之间，老人子女收入的第一个主要支出是他们自己的儿女，占其家庭支出的50%以上，第二项主要支出是自家房屋建设，占其收入的30%到40%左右，第三项支出是人情世故等，占到10%到20%左右，所以，正如上述调查显示的那样，子女对老人的经济供养很少。

第三，老人本身对子女的赡养诉求不高。调查显示，虽然子女的经济供养和生活照料很少，但是，他们对子女供养却表示出很高的满意度，87.5%（175人）对子女的赡养和生活照料表示满意，表示基本满意和不满意的分别只有17人（8.5%）和8人（4%）。调查显示（表2），只有18个（9%）老人认为养老“是子女的责任”，有14个（7%）认为“不完全是子女的责任，能不让子女养老就不让他们养老”，认为“国家和子女各尽一半的责任”的老人有125人（62.5%），认为“全部是国家的责任”的老人有43人（21.5%）。从这个数据的趋同性可以看出，大部分老人认为国家和子女至少应该各尽到一半的养老责任。

表2　养老是谁的责任

（二）医疗保障不足的原因

首先，医疗保障政策制度不完善。例如，门诊费用报销方面，该市农村合作医疗管理文件③来源：《大丰市新型农村合作医疗实施办法》。http://www.dafeng.js.cn/zt2011/ylws/xxnchzyl/68659.shtml；，规定，老年人在村级定点医疗服务机构就诊的，只能报销25%，使用规定范围内的药品费只能减免20%。老人在镇级定点医疗服务机构门诊的，规定范围内的医药费按20%比例补偿。在市级定点医疗服务机构门诊的，规定范围内的门诊检查费按15%比例补偿，市级及市级以上医疗机构的门诊医药费不予补偿。而全年每人镇级以上门诊限报100元。住院医药费报销方面，最高只能报销到60%，且规定年度住院医药费补偿最高限额为30000元。另外还规定在二级医院住院医药费在上述标准上降低5%，转往市外的住院医药费再降低5%。所以，农村老人在医疗报销方面的报销比例低。另外，调查显示，96%（192名）的老人表示报销手续复杂，对于文化水平不高农村老人来说很多东西理解不透。村乡（镇）级医疗卫生部门也认为报销不是很方便，例如，该市农村合作医疗管理文件规定，村卫生室在提供服务时，必须开具由市合管办统一印制的一式三联专用处方，每月向镇合管办报帐或者在向镇合管办换领处方本时，结报垫支费用。名义上实施层层把关，实际上，增加了报销的复杂性，挫伤了包括老人在内的新农合的投保人的积极性。

其次，医疗卫生设施不完善、可及性差、看病不方便。调查显示，村级卫生室（所）和乡镇卫生院步行的距离均在10分钟到半个小时左右，客观的说还是比较方便的④江苏统计局2008年的一份调查数据表明，2006年末盐城市，99.9%的村在20公里范围内有医院、卫生院，其中，0公里的有112个村，1－3公里的有1054个村，4－5公里的有577个村，6-10公里的有455个村，11-20公里的有52个村。——请参见http://www.jssb.gov.cn/jstj/fxxx/sxfx/200807/t20080709_105386.htm；。但是，村、乡医院医疗卫生条件较差，村级卫生室只配有1名医生，服务包括老人在内的全村的村民，乡镇级卫生院也只有5～6名医生⑤2006年末，大丰市乡级卫生院中拥有的有行医证的医生有3.5人，排在盐城市第一位——同上.，所以医务人员人手严重不够，老人平时生病很难得到及时的医治。调查显示，遇到头痛脑热感冒之类的生病，95%的老人选择忍和扛，如果不得已要吃药打针，90%的选择到附近私人药店买药或者到私人诊所治疗。另外，如果不得已得了大病，必须到条件好一点的县市医院去，那么，又会出现下面的问题：一是，出门不便。家里子女外出打工后使得留在农村的基本是留守老人和留守儿童，那么到县、市区看病就只能是老人带着老人去看病，孙子女要么留在家里，要么不上学陪着老人一起去，这样对孙子女的生活学习制造不便，于是很多老人的解决办法就是两种，一种是忍着不去看病。第二种就是简单看看，顶多在医院住几天，只要能下地，马上就回家。总之对于农村老人来说，看病不方便。

（三）侵害老年人权益发生的原因

首先，维权机制匮乏。调查发现，农村老年人权益维护机制十分匮乏，被调查地域没有一家专门的老年人权益维护机制，这就使得老年人权益受到侵害时，老人不能在第一时间得到专业的保护。

其次，老人维权意识低。调查发现，当权益受到侵害时，只有8%（16位）的老人能够找基层相关领导反映，而有92%（184）的老人自认倒霉或者忍气吞声。例如，调查发现，90%的农村老人不知道有专门保护自己权益的《中华人民共和国老年人权益保障法》。在老年人享有哪些权益方面，能回答出“人身安全权受保护”的比例为95%，能回答出有“受赡养权（或与之有关的权益）”的比例为22%，财产权和婚姻自主权方面则知之甚少，比例分别为3%和1%。这表明，老年人的维权意识低。

第三，农村地处偏僻、防范安全环境脆弱。农村老人的财产安全虽然很少遭受子女的侵害，但是，也应该注意到来自社会不法分子的侵害。由于农村相对闭塞、信息不畅通，加之只有老人和儿童留守在家，这就给不法分子诈骗偷盗老人的钱财带来可乘之机。

第四，缺乏宣传。调查发现，农村老年人了解国家政策和外界信息的主要渠道是电视，老年人观看的电视节目类型排序是第一，电视剧（97%）、第二，新闻（92%）。由于识字率不高，加上年老视力减退，老年人基本不看报纸，所以电视也就成为老年人了解与自己权益有关的信息主要的渠道。而90%的老年人表示从电视上获得的老年人权益保障的知识很少。另外，调查老人表示，地方基层也没有开展过与老年人权益保护法相关的宣传普及活动。

五、对策建议

（一）确定最低经济供养标准，分清政府、子女、社会各自责任，切实保障老年人赡养权

首先确定保证农村老年人生存的最低经济供养标准。也就是要算出满足该地区农村老年人基本生存的货币化标准，这一点可以参考本地区城乡最低生活保障标准来核算，例如，该市农村最低生活保障标准是210元①http://www.jiangsu.gov.cn/shouye/shfz/jybz/201108/t20110812_621332.html.，那么也可以确定本地区农村老年人的最低生活保障标准为210元。然后，分清政府、子女、社会各自的经济供养责任。也就是确定政府、子女和社会各自应该承担的供养比例（例如政府、子女、社会各承担50%、40%、10%）。首先，政府应该承担农村老人的基本养老保障的主要责任。这是因为，无论从历史的角度还是现实的角度来看，农村老年人的养老保障的基础薄弱，老年人自我保障水平很低，同时子女供养老人的能力也显不足，更何况，农村老年人对中国的社会主义建设做出了无私的贡献，理该得到国家的补偿式保障。政府承担农村老人基本养老保障主要责任的体现就是承担起上述最低生活保障，目前，苏北农村老人的基本养老金只有70元上下，因此，政府应该进一步加大农村老人基本养老金的投入，把这个比例提高到最低保障标准的210元的50%，也就是105元，这一补助是普惠式的，每个老人都可以享受。其次，动员子女积极供养老人，甚至可以与子女签订养老责任书，以法律的形式保障子女对老人的反哺式供养责任。考虑到目前苏北农村老人子女的收入和生活负担的实际情况，子女提供保证老人基本生存的收入的40%，也就是210元中的84元，应该是子女力所能及的也是可行的。第三，剩下的10%（21元）由老人自己或社会（乡政府和村委会）来承担，这种情况可以分为两类：第一是针对有劳动收入的老人，可以把他们的收入用来购买商业保险，一方面增值，另一方面可以积少成多、细水长流。第二是对于那些子女经济贫困无力赡养老人、自身劳动能力丧失的老人（注意不是“三无”或“五保”老人），则由乡政府和村委会来承担。

（二）完善医疗保障制度、改进医疗卫生保健设施

首先，提高医疗报销比例，尤其是要提高门诊报销比例。门诊报销比例提高可以给大多数老年人带来实惠，提高老年人的整体健康状况，降低忍出大病的风险。例如，门诊报销比例可以提高到60%或者以上，实际上，在一些发达国家（如英国、美国等），老年人门诊是可以免费的。当然，为了防止这一政策被滥用，可以设置门诊费用的最高额度，一年内花完这个额度，费用由自己或社会保险出。对于大病和住院费用，其报销比例可以提高到70%甚至可以免费，对其就诊医院不设地域和等级限制，实现全省省内医院都可以看病报销。对于老人慢性病的常规用药实行定点医院（到乡村卫生医疗机构）配送供应，费用也可以按照一定的比例报销。第二，简化医疗报销手续。可以建立老年人的医疗保健信息网络，实现村乡县市卫生医疗机构的联网，对老年人的健康信息、就诊、用药、报销等进行自动化管理，使老年人用药、看病、报销等能在村级或者离家最近的医疗卫生部门实现，这样就减少了老年人看病报销时东奔西跑的麻烦。第三，提高村乡医疗卫生服务水平，提升医疗卫生服务的可及性。首先改善村乡、尤其是乡级卫生院的服务设施（例如，增加现代化医疗设备）；其次增加卫生人员数量、提高他们的医疗保健素质。再次，建立类似于城市的“安康通”呼叫系统，方便老人危重病时呼叫急救。最后，增加村乡医务人员流动看病和县市级医院医生下乡巡诊。

（三）加强社会养老服务和居家养老服务体系建设

首先建立社会照料和关爱机制，在条件允许的情况下，在每一个行政村建设一个老年人居家服务中心，为老年人提供必要的日常生活照料和健康的文化娱乐服务。村级设置专门的老年人服务专员来引导、组织居家养老服务和老年人其他权益的咨询维护工作。组织老年人进行自助，动员农村社区其他资源（例如留在村里没有外出的青壮年、学校、乡村干部等）为老年人服务，开展生活照料和精神关爱活动。其次，发挥好家庭照料和关爱的作用，与老人的子女签订协议，不仅要对老人予以物质的照料，同时也要要动员他们“常回家看看”，要多通过电话和网络（视频）关心老人。

（四）建立农村老年人权益维护机制

首先，要设置专门的老年人工作机制（例如在乡一级设立老龄工作办公室，在村一级设置一个专门的工作人员），老年人维权机制是老年人权益宣传、维护的重要载体和渠道。其作用是宣传保障老年人权益的相关法律，提升社会、家庭和老人维护老年人权益的法律意识；宣传预防侵害老年人权益的方法和措施，预防侵害老年人权益事件的发生；倡导社会、家庭形成良好的尊老为老的风气，为老年人创造良好的生活氛围；具体引导和落实维护老年人权益的相关工作，同一切危害老年人权益的事情作斗争。第二，建立维护老年人权益的民间组织。例如，在每个自然村落成立一支由身体比较健康的年轻老人（60～69岁）的“安全维护队”、防盗、防骗，维护自身安全和权益保障。

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孙唐水，男，安徽安庆人，南京邮电大学人文与社会科学学院副教授、硕士，研究方向：社会工作教育、老年社会工作。

F124.7

A

1008-4428（2016）02-121-05

江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金资助项目“构建江苏省老年人权益保障体系对策研究”（课题编号2012SJB840009）。