新常态下行贿犯罪档案查询的现实困境及出路

摘 要 行贿犯罪档案查询系统自全国检察机关启用以来，在社会信用体系建设、净化投资环境、抑制贿赂犯罪等方面起起到了重要作用。但随着社会发展，现行的行贿犯罪档案查询模式已不能适应信息化背景下的查询需求，面临着信息更新机制待完善、权威性需补强、便捷性需改进等现实困境。行贿犯罪档案查询工作只有主动适应新常态进行变革，加快行贿犯罪档案查询立法工作，引进查询档案退出机制，拓展便民查询渠道，才能充分发挥预防职务犯罪的功效。

关键词 行贿犯罪 档案查询 职务犯罪 信息化

作者简介：马胜利，重庆市南岸区人民检察院职务犯罪预防局副局长，一级检察官，研究方向：刑事诉讼法学。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.242

行贿犯罪档案查询工作经历了从无到有、从尝试到规范的发展过程，逐步进入正轨。 全国检察机关自2006年起，正式受理社会公众提出的行贿犯罪档案查询申请，实施至今已逾十年。行贿犯罪档案查询工作及其结果运用，净化了投资环境，抑制了职务犯罪，在我国市场经济法治化的进程中起到了不可或缺的促进作用，也是新常态下检察机关遏制职务犯罪倚赖的预防手段。最高人民检察院针对行贿犯罪档案查询工作和管理工作方面，先后出台了《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》、《行贿犯罪档案查询工作管理办法》等规范性文件，以行贿犯罪档案查询的方式对投标单位资质、企业信用等级评定等方面做出了限制。而随着信息化的发展，社会生活步入“新常态”，同时伴随着“互联网+”对社会生活方方面面深入冲击，行贿犯罪档案查询工作面临了日益扩大的现实困境。

一、新常态下行贿犯罪档案查询工作面临的挑战

（一）查询量日益增大

自2012年2月16日起，检察机关的行贿犯罪档案查询系统进入全国联网时代，以适应信息网络技术日益发展形式下预防职务犯罪工作的要求。从查询量上统计，从整个检察系统的数据来看，自2012年行贿犯罪档案查询全国联网至2013年年底，全国检察机关查询行贿犯罪档案237万次，2014年全国检察机关共受理行贿犯罪档案查询223万次，涉及被查询单位291万家，个人434万人； 而2015年全年，全国各级检察机关受理行贿犯罪档案查询总数已达362.9万次，涉及被查询单位433.5万家，个人775.9万人，同比分别增长62.4%、48.7%和78.6%， 受理查询数量增幅较为明显。

（二）招标投标占据明显比例

从应用领域上看，行贿犯罪档案查询结果运用涵盖了主要民生生活领域，如工程招投标、项目建设、行政采购、金融信贷、人事资格审查等领域，而在上述领域中，招标投标活动在应用领域中占主导地位。从全国的数据来看，2015年行贿档案查询中招标投标活动共271.4万余次，占查询总量的74.8%，占据主导地位。具体到基层检察院，以重庆市南岸区人民检察院的数据为例，2015年全年共行贿犯罪档案查询共进行849次，同比增长123%，而涉及招标投标活动的为696次，占查询总量的81.9%，招标投标所占比例最大。

（三）影响力、威慑力逐渐增强

行贿犯罪档案查询系统建立的目的就在于，通过对有行贿犯罪记录的单位或者个人在招标投标、政府采购、工程建设等活动中设置限制性措施，严格准入条件，从而清除供应采购、政府投资工程中的不正当利益链条，达到威慑和预警作用。在全国行贿犯罪档案查询系统中查询出有行贿犯罪记录的单位或者个人，招标单位、资质审查单位或者行业主管部门可依法做出取消供应商资质、禁止投标入围、解除业务合作关系等处理，提高行贿犯罪的机会成本，使其承受随着行贿犯罪而必然带来的法律后果。从目前运行的状况来看，伴随着检察机关行贿犯罪档案查询工作的逐渐发力，行贿犯罪档案的威慑力、影响力正在逐步增大。

二、新常态下行贿犯罪档案查询工作面临的现实困境

（一）立法缺位导致预防功能性不足

有关行贿犯罪档案查询工作的法律文件，截止目前也只是仅限于最高人民检察院出台的《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》，该规定在第五章“应用与反馈”中表述：“对经查询有行贿记录的单位和个人进行处置的应将处置结果反馈给提供查询结果的检察院”，但并未细化处置的程序、处置结果的种类以及处置的效力。细究其原因，在于我国并未对检察机关预防职务犯罪的职权进行人大立法确认，现有法律中关于检察机关具备法律监督权的规定并不能明晰预防职务犯罪的具体职能，更不能明确行贿犯罪档案查询的立法地位。因此，职务犯罪预防的立法缺位导致行贿档案查询的强制性不足，给查询和应用工作也带来了困扰。

（二）查询结果惩戒性亟待补强

最高人民检察院《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》第四条规定：“人民检察院不参与、不干预对经查询有行贿犯罪记录的单位和个人的具体处置”，这一规定将查询结果的运用权和追责权赋予给了有关的行政主管部门，而检察机关则只对结果运用情况进行追踪、了解。从司法实践的做法来看，行贿犯罪档案查询系统只是起到了一个“资料数据库”的作用，并未发挥其惩戒作用。另外，在具体规制手段上，针对经查询有行贿犯罪记录的单位或者个人，检察机关也仅仅向主管部门出具《行贿犯罪档案查询结果应用情况反馈函》，要求主管部门在做出处理后反馈给检察机关，但并未规定如何处理、未处理如何处罚等。在行贿档案查询的结果运用上缺乏完备系统的规制措施，导致查询结果的刚性、惩戒性不足。

（三）规避查询行为未得到有效控制

随着工商登记注册制度的改革，普通公民注册新公司的途径和方式越来越便利，注册成本也在逐渐降低，甚至新《公司法》针对特定企业也取消了注册资本实缴的要求，一些曾有行贿犯罪记录的小型企业为了避开查询系统中的“污点”，通过注销、变更企业名称的方式便轻松规避查询。更有甚者，一些有行贿犯罪记录的企业负责人通过其他自然人的名义注册新公司，而自己退居“二线”，但又实际控制公司的日常运作。由于目前行贿档案录入的信息较窄，针对上述规避手段尚无有效的机制予以应对。

（四）技术手段匮乏导致查询便捷性不足

行贿犯罪档案查询系统建立在检察内网之中，以各基层检察院对行贿犯罪判决和行贿行为的录入数据为依托，以全国行贿犯罪档案查询系统为平台，面向社会开展查询行为。检察内网与互联网的物理隔离以及其保密属性决定了该查询平台无法与互联网直接对接，受理社会查询也是以现场查询为主，以电话、互联网预约查询为辅。随着行贿档案查询申请量的激增，人民群众对行贿档案查询工作也有了新的诉求，利用互联网进行远程预约、远程查询甚至远程打印的呼声也越来越多。而技术手段的匮乏导致全国行贿犯罪档案查询互联网官方网站以及预防查询平台尚未建立，目前仅有江苏省、太原市等个别省市建立了互联网查询平台，并提供查询结果远程下载打印服务，查询的便民性亟待提高。

（五）查询档案库信息更新机制急需完善

根据最高人民检察院《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》：“行贿犯罪档案查询的期限为十年，超过十年的，行贿犯罪信息不向社会提供查询”。目前行贿犯罪档案查询系统内信息更新机制不甚完善，如若某企业的员工因个人行贿被法院判决有罪，该员工从企业离职后，其所属的企业仍将在十年内被查询出有行贿犯罪记录，导致该公司在招标投标、政府采购等经营行为中存在障碍。行贿犯罪档案信息更新机制、退出机制的不完善，导致企业的生产经营、中长期规划、后续发展受到限制。

三、新常态下行贿犯罪档案查询工作的出路

（一）提升立法层次从而增强预防功能

行贿犯罪档案查询工作功能的全面实现涉及众多部门的协调配合和认真落实，这需要统一的法律法规予以规范， 仅靠检察机关一家无法将查询结果的综合作用发挥出来，这便需要国家层面的立法文件对此予以确认，仅有的最高人民检察院《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》无法产生对其他行政机关、行业主管部门的强制执行力。因此建议提升行贿犯罪查询的立法地位，提请全国人大制定一部具有广泛约束力的全国性法律，对查询程序、法律效力作出明确规定，同时明确有关各方的法律责任，以促使查询结果综合影响力的发挥。

（二）健全处置配套机制以提升强制性

行贿犯罪档案查询工作未能真正起到防控职务犯罪的作用，其根本原因在于结果处置配套机制不完善，未达到综合应用效果。改变现状除了检察机关加强行贿犯罪档案查询工作之外，还需要工程建设、物资采购等行业主管部门以及行政执法部门的共同努力。一方面，检察机关要积极作为，对查询出有行贿犯罪记录的单位或者个人，要强化主动追踪意识，通过预防合力的方式达到事半功倍的效果；另一方面，针对行业特色建立配套机制，制定相应规制措施，如针对工程建设领域，应要求行贿犯罪档案查询成为招标投标前置程序，未取得检察机关《行贿犯罪档案查询结果告知函》的不允许投标；针对资质资格审查领域，则要求主管部门定期到检察机关查阅备选单位或者个人，以动态查询的方式及时掌握候选对象的最新情况，及时清理有行贿犯罪记录的单位或者个人。

（三）运用大数据手段堵截规避行为

首先，要运用大数据手段扩大行贿犯罪档案的覆盖范围，建立与工商管理部门、工程建设主管部门、政府采购管理部门、食品药品监管部门等相关国家机关及行业主管部门之间的数据共享，扩大行贿犯罪档案查询的覆盖面和影响力；其次，细化录入信息的精确度，应当将企业法人、股东、项目经理或者董事会成员列入录入信息覆盖范围，以全面掌握公司内部组成人员，通过大数据分析比对以及信息关联有效防止行贿人“幕后”管理公司；再次，在录入范围方面，应当对未立案或者作出不起诉决定的行贿行为予以录入，屏蔽各种形式的行贿受贿行为，以技术手段堵截规避行为，以提高行贿档案查询告知函的强制力和权威性。

（四）借助科技力量增强查询便民性

行贿档案查询量的巨增，给检察机关带来巨大的工作压力，而随着互联网技术的发展，查询申请人通过互联网完成资料提交、远程打印查询结果已不再是技术瓶颈，而检察机关亦可建立互联网领域的全国统一的查询系统平台，通过互联网收集查询申请信息，再通过技术手段将申请资料导入检察专网，在专网内查询完成之后可将加盖查询专用章的《行贿犯罪档案查询结果告知函》导出至互联网查询平台中，查询申请人可远程打印查询结果，检察机关可通过信息密钥、查询专用户名及密码、防伪二维码、加密水印等处理方式，保证查询结果不被伪造。通过互联网技术的充分运用，不仅增强行贿档案查询工作的便捷性，也提高了检察机关服务和保障经济发展的能力。

（五）推行行贿记录保存期限制度

根据现有的行贿犯罪档案查询系统，由于没有设置相应退出机制，若有行贿犯罪的单位或个人一旦被录入该系统，就会一直在该系统中存有犯罪记录，即使在刑满释放后改过自新，遵纪守法，其依然要承担之前行贿犯罪的后果，无法在该类行业中立足，这一点显然与我国刑法教育挽救的理念相悖。民事案件中存在诉讼时效制度，刑事犯罪则有追诉期限的规定，在行贿犯罪档案查询系统中也应当设置相应的查询期限，实现惩罚与挽救相适应的刑法理念。建议对行贿案件，可根据判处刑期，设置期限不等的查询期限，超过该查询期限，则不再在查询结果告知函中体现。如因行贿罪而被判处有期徒刑五年以下、五至十年、十年以上的，行贿档案查询期限则对应刑期设置为五年以下、五至十年、十年以上，超过对应查询期限的，则不在行贿犯罪档案查询结果告知函中予以记载，以实现对改过自新者正当权利的保护。

注释：

周振杰.行贿犯罪档案查询与企业犯罪预防.人民检察.2015（1）.70-71.

戴佳. 2015年检察机关受理行贿犯罪档案查询362.9万余次.检察日报.2016-03-18（3）.

刘丽梅、李翠萍.行贿犯罪档案查询制度之规避查询问题.中国检察官.2015（1）.59-61.