论提高乌海市乌达区项目用地保障能力问题

李文海

摘要：文章结合乌海市乌达区土地利用现状，论述乌达区耕地利用率和集约程度低、部分建设项目利用率不高、城市用地需求增长快、城市规划的系统性相对欠缺等土地利用存在的问题，提出了强化保障重点项目用地需求、以规划为统领从源头上引导和规范用地需求、进一步完善土地储备制度、提高工业园区用地门槛、提高现有土地的容积率、因地制宜推进土地置换、积极盘活存量用地等进一步强化管理提高项目用地保障能力的建议。

关键词：土地；项目用地；保障能力；建议

只有紧紧围绕“服务地方经济发展，保障重点项目用地”为工作主线，按照“依法依规、盘活存量、节约集约、经营土地、提高效能”20字方针，坚持解放思想，深化改革创新，积极主动服务，严格规范管理，才能着力进一步强化管理提高项目用地保障能力，笔者似就这个问题作一探之。

1. 土地利用状况

乌达区总面积206.68平方公里，行政辖区内东部毗邻黄河，属黄河海勃湾水利枢纽工程淹没范围；南部为已建成的乌达工业园区，与阿盟紧紧接邻；西部为神华国有大矿的矿权范围；北部紧贴乌兰布和沙漠，与阿盟接壤。在狭小的行政区域内，除去矿山的矿权范围58.35平方公里、库区淹没范围56.62平方公里、建城区范围22.74平方公里、工业园区31.14平方公里外，乌达区实际可使用土地面积37.93平方公里（其中耕地面积8.72平方公里），因此随着城市经济的发展及人口的增长，土地供需矛盾日益尖锐，成为制约我区经济发展的瓶颈。如何破解用地瓶颈问题已成为当地国土部门首要研究的重要课题。

2. 土地利用问题剖析

2.1 部分建设项目利用率不高

一是乌达工业园区成立初期，由于缺乏较为系统的规划以及在招商引资方面对投入强度、产出效益、开工进度等方面设立的“准入门槛”低，导致一部分老旧企业土地利用相对水平不高，部分重点项目预留土地面积较大。二是目前园区内高载能、高污染、长期停产的企业涉及37家、面积大约2平方公里，根据相关政策，这些企业属于淘汰落后产能的范畴，土地利用率有待进一步提高。三是受下行压力的企业影响，乌达区部分新建、续建项目暂缓建设，导致部分企业项目用地短期内闲置。目前，工业园区供而未用的土地涉及4家企业、约0.84平方公里。批而未供的土地面积约0.4平方公里，涉及5个工业项目。

2.2 城市用地需求增长快

2010年～2015年，全区城市用地面积由9.8平方公里扩大到11.4平方公里，城区范围在扩大的同时，城市公用设施、公共建筑建设规模也增大，城市资源优势不能集中体现，土地价格和利用效率得不到提高。例如，在房地产方面，乌达区批而未供的土地面积约0.67平方公里，直接影响了城市土地利用效率和单位土地面积产出率。

2.3 城市规划的系统性相对欠缺

乌达区规划系统性不够，表现在城市布局分散，集聚度不够，功能设置不合理，交通规划相对滞后，绿化形式单一，缺乏层次感，基础设施配套不足，地下空间利用率低等问题。

2.4 耕地利用率和集约程度低

一是乌达区耕地资源比较分散，耕地利用率和集约程度较低，导致居民和农业企业从事农业生产的积极性不高。二是由于原属乌达矿务局破产转制，导致原矿务局土地权属不清，土地界限不明，历史遗留问题较多，土地情况较为复杂。

2.5 土地监管机制不健全

一是土地供应后的监管不到位。只注重解决土地供应，缺乏对土地需求的约束和指导。二是齐抓共管的责任机制尚未建立。土地批管用的责任界限不明确，投资率和产出率监管不到位，各部门之间存在信息相互不通，企业用地情况、投资情况、税收情况不明，导致监管合力不够。

3. 促进发展保障用地的建议

3.1 强化保障重点项目用地需求，加大提升用地保障能力

对项目选址符合我区土地利用总体规划，符合国家产业政策，供地政策、投资强度及效益产出达到规定要求的种类建设项目，积极做好申报占供和独立选址用地计划指标争取工作。深入研究、用好政策，根据上级文件精神，积极稳妥地开展废弃居民点、工矿废弃地和土地复垦整理工作。积极做好废弃居民点及工矿废弃地调整利用工作，同时根据政策要求，加快编制土地整治专项规划。对已获批实施的项目加大土地整理力度做好相关服务工作。

3.2 以规划为统领，从源头上引导和规范用地需求

一是依托我区自然山水地貌，调整优化空间结构，加快人口及生产要素向环湖区域集聚，促进产城融合。划定矿区生态恢复治理范围和基本农田保护红线，遵循黄河西岸形成的自然岸线，着力构建科学合理的城区、滨河西区、工业园区（物流园区）、农业园区（涉农园区）发展格局，统筹完善各功能分区的规划定位，在规划中充分体现节约集约用地思想，重点将生态、环保等理念落实在规划中，实现绿色规划。同时以“创城”为契机，全力做好生态建设和城区园林绿化的规划布局，按照建设区域中心城区的发展定位，高起点编制完善主要街路、重点地段景观等专项规划设计，高标准建设中央公园、城北公园等绿化景观项目，全力打造宜居宜业型城区。二是完善农业发展规划。结合“十个全覆盖”工程，立足我区土地自然资源优势，科学编制全区农业农区发展整体规划，坚持把一三产业相融互促作为推进农业产业化发展的重要内容，积极培育发展高效特色农业和休闲观光农业，有力推动农业产业结构的不断优化。三是要切实维护规划的权威性和严肃性。坚持建设用地必须在土地利用总体规划确定的建设范围内选址，减少对土地利用总体规划进行调整的行为，切实维护规划的严肃性。

3.3 加强政府对一级土地市场控制，进一步完善土地储备制度

引入市场机制，优先储备盘活闲置、空闲和低效土地，发挥市场在土地资源配置中的基础作用。通过控制增量，挖潜存量，形成集约节约用地机制。

3.4 严格单独供地，提高工业园区用地门槛

一是要求工业建设项目向开发区集中，对投资额较小的建设项目，不再单独供地，建议通过租赁存量厂房的形式获得生产经营场所，禁止建造单层厂房。鼓励工业企业在符合城市总体规划的前提下，利用现有厂区存量土地增资扩建、改造或建造标准厂房出租。二是提高开发区用地"门槛"，建设项目在供地时，应约定土地用途、容积率、投资强度和开发进度等控制性要求，充分利用空闲用地，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，实现“产业集聚、布局集中，用地集约”的开发区新模式。三是强化项目（批后）动态监管。实行项目巡查制度、项目竣工用地复核验收制度和土地开发、利用开发通报制度，对项目用地建设进行全程监督。四是转变招商引资观念。从招商源头入手，变“招商引资”为“挑商引资”，引进占地少、技术含量高、污染少、附加值高的产业和项目，以科技含量提高土地的投入产出率，实现土地资源利用效益最大化。

3.5 谋求内涵发展，提高现有土地的容积率

采取“两高两严”办法节约集约利用土地，“两高”是提高容积率和建筑高度；“两严”是严控建筑密度和严保绿化率。倡导建筑向高空发展，谋求内涵发展，严格限制单层厂房，鼓励支持建造多层、高层公寓、厂房。合理布局城市用地和人口的聚集程度，发挥基础设施和公共服务设施所产生的规模效益，节约土地投入。

3.6 实施“腾笼换鸟”战略，因地制宜推进土地置换

促进产业结构升级，有效整合城镇工业园区。对部分占地较大且达不到投资强度标准的企业实施“腾笼换鸟”战略，政府与企业共同招商引资，引进有利于调整产业结构的精细化工项目。对不符合产业政策及节能减排政策的企业，政府鼓励帮助这类企业共同招商，引进符合产业政策、节能减排、延链补链的精细化工项目。土地置换时调整用地结构实现城市土地集约利用的重要手段，也是增加土地有效利用面积、提高土地集约利用程度的目的。今后工业园区招商引资中的应从注重引进数量转到选择精品项目、从注重广泛吸纳转到重点打造产业链条、从注重政策优惠转到突出比较优势上来。特别是不能满足于简单地将工业项目归拢在一起，而应当设置适当的准入条件，并通过制定投资项目评审体系，对不同的产业项目设定不同的“门槛”，有选择地引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目；逐步做到产业结构调整和土地利用调整相结合，淘汰占地多、效益差的项目。

3.7 创新工作思路和方法，积极盘活存量用地

树立节约用地的理念，进一步调整建设用地的结构，推进低效用地再开发和工矿废弃地复垦。一是加大闲置土地处置力度。研究建立行之有效的闲置土地发现、处置和利用常态化管理机制，对停产企业、长期未建项目，根据其停产时间或闲置时间，由税务部门加收土地使用税，鼓励企业开发、利用闲置土地。二是加强低效用地“二次开发”。对园区早期引进的能源消耗高、环境污染重、产业层次低、产出率低的土地积极探索协商收回、鼓励流转、协议置换等方式进行盘活。同时针对单体电石、铁合金、球团等小型企业，加强产业政策指导和信息咨询，鼓励其利用现有厂区，通过兼并重组、合作引入、转型升级等方式，使低效用地二次利用。三是建立工业项目用地地价调节机制。将用地地价与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理。四是合理利用地下空间。建议用地单位利用自有土地建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施，充分利用地下空间从事经营活动、销售。五是科学整治、复垦，重新利用深陷区、棚户区土地。国土规划等相关部门要提前做好深陷区、棚户区土地利用总体规划，待棚户区居民全部搬出后，可在这一区域，规划建设专业市场，用地紧张的压力，提高土地节约集约利用水平。

参考文献：

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