科右中旗城乡土地利用差异及其优化策略探讨

王利权　魏利利

摘要：土地利用差异历来是资源利用、环境保护和社会经济发展中的普遍性问题。土地利用则关系整个经济社会的可持续发展，也是导致土地利用差异的直接原因。本文主要从土地供给对土地利用的影响进而导致的土地利用差异和导致土地利用差异的因素两个方面展开研究，从中发现问题进而提出优化策略。这样有利于改变经济增长方式和土地利用方式，实行节约和集约利用土地，在生态环境质量的刚性约束下，实现低占地的经济增长和可持续的土地利用。

关键词：科右中旗；土地供给；土地利用；策略探讨

1. 研究区概况

科尔沁右翼中旗（简称科右中旗），位于大兴安岭南麓、科尔沁沙地北端，是兴安盟最南端的一个旗。北与我盟的科右前旗、突泉县为邻，东与吉林省通榆县、洮南市接壤，南与通辽市科左中旗相连，西与通辽市的扎鲁特旗、霍林郭勒市以及锡林郭勒盟的东乌珠穆沁旗毗邻[3]。全旗辖8个苏木镇、8个工作部、2个管理区，173个嘎查，464个艾里，总人口25万，其中蒙古族人口占总人口的85%，是全区蒙古族人口比例最高的少数民族聚居旗。

2. 从土地供给来看土地利用差异

2.1 城镇土地供给

科右中旗2008年～2012年共批准面积349.9102公顷，其中住商业地16.9591公顷，住宅用地37.1574公顷，工业用地295.7937。为了完善基础设施和提高经济社会的发展和保障。近年来，各地为了加快自身发展的步伐，都在不断地建设和完善基础设施，先后上马了一批交通、水利、能源、环保等重大基础设施项目，这无疑为经济社会的进一步发展奠定了基础。但是另一方面，在基础设施建设中，由于缺乏必要的区域统筹和协调，导致一些基础设施盲目上马、重复建设，造成土地资源和资金配置上的巨大浪费。

科右中旗2008年总用地面积为23.9442公顷。用地状况分别为：商业用地0.0989公顷、占总用地面积的0.41%，住宅用地5.7668公顷、占总用地面积的24.08%，工业用地18.0785公顷、占总用地面积的75.5%。根据以上数据来分析，商业用地的比例最小，工业用地的比例最大，我旗的主要经济来源于工业而商业还没有足够的发展，经济结构较为简单。由于资源比较丰富，我旗的经济发展主要依赖于输出型经济。

科右中旗2011年总用地面积为34.2329公顷。其中商业用地为1.2576公顷、占总用地面积的3.67%，住宅用地为10.2777公顷、占总用地面积的30.02%，工业用地为22.6967公顷、占总用地面积的66.31%。根据以上数据的分析，科右中旗的商业用地、住宅用地、工业用地的用地面积都有所增加。从2008年到2011年的整个用地比例变化情况说明我旗正逐步改变经济结构，由单一工业型经济结构转变为全面发展的综合型经济结构。由于经济的发展使得人们的生活水平有所提高，对各种必需品的需求也逐渐增加，致使商业得到快速发展，商业用地与住宅用地在总用地中的比例均有大幅度的增加。

未来的很长一段时间也会按照这种趋势向前发展。由于人们生活水平的提高环保意识也越来越强，工业的发展或多或少的会给环境带来污染，这也是工业用地比例减少的重要原因。城市的发展由多种因素共同组成，而发展方向则是更有利于人类生存的方向前进。在此过程中城市用地结构也会逐步转变，这也是我旗今后土地工作的重点。

2.2 农村土地利用供给状况

科右中旗2009年～2012年共报批新增建设用地总面积549.2005公顷。现已供应面积271.4035公顷。供地率为49.42%，未供土地277.797公顷。

2009年征转用项目用地共2宗，批准用地面积共42.58公顷，其中批次用地1宗，批准面积36.32公顷。单独选址1宗，批准面积6.26公顷。供地总面积27.21公顷，供地率为64.01%。

2010年征转用项目用地共5宗，批准用地面积共23.69公顷，其中批次用地1宗，批准面积4.19公顷。单独选址4宗，批准面积19.5公顷。供地总面积15.33公顷，供地率为64.73%；2011年征转用项目用地共2宗，其中批次用地1宗，批准用地面积3.9816公顷，供地面积2.3883公顷。单独选址一宗，批准面积151.6857公顷，已全部供出，至此供地率达到98.98%；2012年征转用项目用地共14宗，批准用地面积共327.266公顷，其中批次用地7宗，批准面积296.0233公顷。单独选址7宗，批准面积31.2427公顷。供地总面积74.74公顷，供地率为22.84%；2009年供地率为64.01%，跟往年相比供地率有所回升。批而未供土地主要涉及教育用地，因资金不足项目不能及时落地，待资金落实后会尽快办理供地手续；2010年供地率为64.73%，只差巴彦呼舒京科4.95万千瓦风电项目未供地，供地方案旗人民政府已批复，待签订出让合同后供地，至此供地率即达100%；2011年供地率为98.98%，本年度第六批次所批准的新增建设用地面积为3.9816公顷，主要用于保障性安居工程项目，其中廉租房、公租房项目用了2.3883公顷，另外通辽至霍林河铁路扩能改造工程单独选址项目批复已到，批准面积为151.6857公顷，已全部供出，从而使本年度供地率达到98.98%，剩余的建设用地今年继续用于建设保障性安居工程项目；2012年共征转用327.266公顷，其中单独选址100万吨水泥粉磨项目、大唐风电项目、翰嘎利风电建设项目已供出。额木庭高勒风电场和巴镇生活垃圾无害化处理工程项目，自治区批件已到，其中额木庭高勒风电场2.7597公顷、巴镇生活垃圾无害化处理工程8.2209公顷，目前正在办理前期供地手续。集体建设用地置换一、二、三批次，用于年产10万锌冶炼项目和年产50立方米商砼搅拌项目已供地，剩余未供出部分已有用地企业意向，其中百吉纳化工及加工园区道路、百吉纳化工及加工园区A区给水厂以及甲八西路共计56.7042公顷，龙源风电接入系统0.5978公顷，巴彦淖尔苏木和哈日诺尔苏木干部职工周转房共计0.605公顷，目前已经在土地市场动态监测与监管系统中公示，等公示到期后将全部供出。另外内蒙古新建锡林浩特至乌兰浩特铁路（芒罕屯至乌兰浩特段）科右中旗段自治区批件已到，面积共计97.5091公顷，我局已采取积极措施加紧供地已达到，至此供地率将已达到54.83%。

农村土地的居民点及工矿用地的比例并不高，而耕地、园地、林地、牧地却占很大一部分比例。农牧业是中旗的传统产业，也是农村牧区的主导产业。农业方面，中旗有耕地194万亩，其中，水浇地65万亩，草牧场1300多万亩，林地300多万亩，宜林地160多万亩，家畜200万头（只、口），粮食产量5亿斤以上[4]。而且中旗目前远离工业区，空气、土壤、水源等均未受污染，对发展绿色、有机农牧业有着良好的自然环境，这是中旗发展有机农畜产品加工的巨大潜力优势。具有代表性的二龙屯有机农业有限责任公司是兴安盟唯一一家开发高附加值有机农牧业产业化企业，进入了内蒙古民营企业100强之列。畜牧业方面，中旗是自治区确定的33个畜牧业旗和全盟唯一畜牧业旗。当前，正围绕内蒙古圣羊肉业发展有限公司等企业，建设草原肉牛、草原肉羊和草原黑毛猪等产业化基地。

从供地建设项目来看，有关于能源建设用地项目供地率较高。同时，关于基础设施建设性项目供地率也十分高。由于涉及民生工程旗政府十分重视，所以供地率也特别高。自项目开工起，在人民群众中反响很好，这也奠定了此类项目在农村供地中的地位。谈及民生工程不得不提到的是保障性安居工程项目。如廉租房和公租房等，历来在农村供地中都占有十分重要的地位，这也是关乎民生——国家重点扶持的项目。

2.3 城乡土地供地差异分析

a. 从工业供地来看

农村由于主要以耕地、牧业为支柱产业，所以工业供地相对于城镇来说有相当大的差异。从未来长远来看，农村工业供地也不会有太大的变化，这主要取决于科右中旗畜牧业的发展水平。工业对于畜牧业发展来说起反向作用。

b. 从商业供地来看

农村除自身生存所需要的基础性商业建筑外，还存在一些有关于农产品和畜产品的加工企业。而在城镇的发展过程中除这些必需的商业设施外，更多的是一些大型的商业交流机构。从总体上来看，城镇商业供地还是要比农村大很多。

c. 从住宅供地来看

由于城镇人口数量本身就多于农村人口，再加上城镇化现象的出现，致使城镇住宅供地历年增加。而由于农村廉租房、公租房项目的启动，农村这一类型的供地也在逐年增加。而关于基础设施的供地来看，农村有待于发展，所以基础设施投入较多。而城镇人口的增加、道路拓宽等基础设施建设项目也在增加。总而言之，无论是农村还是城镇，虽然在单个供地项目上有一定的差异，但是总的发展方向都是供地逐年增加[6]。这也是由经济发展、人口增加等因素共同决定的。

3. 土地利用差异影响因素分析

3.1 自然地理因素

对城市土地集约利用差异有重要影响的关键因素是自然地理条件，水资源、地质条件、气候、地形地貌和土地资源状况等，是城市的生产和发展的依靠[12]。例如科右中旗山丘较多，需要综合考虑、合理的利用自然地势来规划城市，但是由于技术不够先进、资金不够充沛，造成有些地区很多地不能被利用，导致土地集约利用程度相对较低。

3.2 人口因素

人口既是人类社会经济因素中最主要的因素，又是最具活力的城市土地利用集约化变化的驱动力之一[9]。城市土地集约利用度与人口密度呈正相关，随着中旗城镇化发展的加速，许多农村人口进入城市生活，增加了城市建设用地使用面积，使城市人地矛盾更加激化，土地管理者有必要采用多技术多手段来缓解人地矛盾因地适宜的采用改善集约利用的措施，造成不同城市土地集约利用程度。

3.3 经济因素

经济因素包括城市内部自身经济实力和外部宏观经济环境，它对城市土地集约利用度具有十分重要的作用。一个城市的土地利用集约度与其经济发展水平呈正相关，即经济发展水平越高的城市，城市土地集约利用水平越高，相反，则城市土地利用处于粗放利用阶段，土地浪费现象严重，城市土地集约利用城市相对较低[9]。例如，科右中旗中东部地区经济比较发达，城市土地集约利用程度远高于西部欠发达地区的土地集约利用程度。

3.4 政策因素

政府对土地市场的干预往往会扭曲市场供求关系，改变土地的相对价格，从而影响了土地的利用结果。科右中旗政府严格遵守“一事一议、特事特办”的原则，努力使中旗的经济发展环境有一个新的改善。“一事一议”议定的事项也具有一定的约束性。但这种约束性不同于行政决定的约束性，它是在群众自愿的基础上产生的，主要靠受益群众互相信任、互相监督和限制受益来实现，不带惩罚性。如今对其研究都处于定性研究阶段，随着研究方法和技术的改进，需要加强对其定量研究，为土地管理和决策者提供科学依据。

4. 科右中旗城乡土地利用差异策略探讨

随着社会主义市场经济的不断深入，土地资源市场作为市场经济的一部分也在不断地进行着改革。尤其是改革开放以来，随着社会经济改革的发展，人们生活水平的提高，城市土地资源的开发日渐的扩大，尤其是随着城镇土地资源的利用已成饱和状态，城市的土地利用逐渐向农村土地过度[8]。我们应如何合理的规划才能合理的利用城乡土地资源利用，推进城乡一体化的健康发展，城镇一体化的政策理念在方向上是对的，它的实施是市场经济发展的必然，是改革开放的必然要求，但是针对在城乡土地利用的过程中所出现的问题，我们应该如何面对，这不仅是一个需要及时解决的问题，更是一个长远需要坚持的政策。

4.1 放慢城乡一体化的脚步，合理规划城乡土地资源的利用

城镇化应该放慢脚步，在乡土文明为基础的生态文明建设中，走出一条城乡融合的道路，任何政策的实施都需要稳步的落到实处，特别是在解决“三农问题”上更要注意。城乡一体化的理念在大的方向上是正确的，是发展农村经济，使农民走向富裕的必然之路。但是按照科右中旗的情况来看，城镇一体化的发展越来越快，使得土地资源出现粗放利用现象，农民的问题无法得到解决[10]。因此，在城乡土地资源的合理利用上应该以维护农民的利益为前提，实现农村向城镇的稳步过度，从真正意义上实现城镇一体化的进程。

4.2 打破城乡二元制度的局限性，促进城乡土地资源的合理利用

改革开放以来，随着工业化、城市化的发展，人口不断向城市集中，科右中旗的外来人口不断增长，大大地超过了本地人口。虽然国家明文禁止集体建设用地的自由流转，但是实际上科右中旗的大量的集体用地却以各种形式非法进入了城市土地市场，是农村土地不能得到保障。这是一种缺乏规范性的行为，不仅违背了市场发展的规律，也在一定程度上阻碍了市场经济的正常运行。

为破除这种传统静态城乡二元结构，出台了一系列公共政策，如加快推进社会主义新农村建设，对种粮农民进行直接补贴，加大农村基础设施建设力度，建立覆盖农村居民的新型农村合作医疗、新型农民养老保险、农村居民最低生活保障等社会保障制度，推进基本公共服务均等化，加快中心城市和小城镇户籍制度改革等使农民得到保障[11]。

4.3 在合理利用城乡土地资源的同时，解决农村剩余劳动力的问题

由于科右中旗的土地的大量被转用以及农村土地的不合理利用出现农村劳动力剩余的问题严重。农民的问题是目前我国首要解决和重视的问题，为了使农村经济提高，促进城乡一体化的发展，在城乡土地利用的过程中出现的大量剩余劳动力是需要切实的解决的[16]。农民就业的问题是很复杂的，但就业的渠道还是比较宽的。鼓励农民自主创业，为农民提供创业指导，提供相应的培训，如：大棚栽植技术.特殊果木品种的种植等等。很多项目都可以解决农村剩余劳动力的状况，还能在一定程度上促进农村经济的建设，解决农民没有土地的切身问题，这样既解决了城乡土地的合理利用，也能是农民通过自己的双手逐渐走向富裕。

4.4 可持续发展和科学发展观为核心指导城乡土地资源的合理利用

可持续发展战略是我国需要长期坚持的一项基本国策，也是科右中旗这片土地需要坚持长期策略。这是由中旗土地资源有限的现状所决定的。在城乡土地资源的合理利用上，要有一个长远的眼光，除了注意环境的保护和生态环境的维护，还有用科学的发展观作为指导思想，积极的实行各项政策，在城镇一体化的进程中，切实的解决好农民的问题，促进城乡土地资源的合理利用[15]。

4.5 优化空间布局

空间布局是经济社会发展规划的重要内容，加快推进城镇化进程，优化城乡用地结构及布局，完善城镇体系，促进人口和经济向中心镇、中心村集中，形成合理的城镇体系和强大的中心镇——巴彦呼舒镇[14]。以区域的集聚发展为核心，推进城镇协调发展，择优发展小城镇，全面提高城镇发展质量，以高力板镇、吐列毛都镇、巴仁哲里木镇、好药苏木镇、杜尔基镇为发展区域，加快扩张城镇人口规模，大力发展城镇经济，切实加强城镇基础设施建设，进一步提高城镇化水平。

4.6 优化土地供应结构

以工业经济为主导，突出发展能源、重化工、农畜产品加工、三大支柱产业，培育发展先进制造业的创新环境，促进经济增长方式由农牧型经济为主导向以工业经济为主导转变，向重工业型生产转变。科右中旗重点发展能源、重化工、农畜产品加工等工业和能源产品交易、商贸流通、房地产等第三产业及科教文化事业；高力板镇、好药苏木镇重点发展商贸流通业；吐列毛都镇、巴仁哲里木镇、杜尔基镇重点发展农畜产品加工业。形成疏密有序、集中发展、开敞布局的区域城镇空间组织形式，充分发挥中心镇以及各中心地的等级规模效用，明确城镇职能分工，使城镇发展走上有序、健康、持续的发展之路。

参考文献：

[1] 王群，王万茂.中国省区土地利用差异驱动因素实证研究[J].中国土地科学.2005（06）.

[2] 谭淑豪，曲福田，黄贤金.市场经济环境下不同类型农户土地利用行为差异及土地保护政策分析[J].南京农业大学学报.2001（02）：10.

[3] 王登华.内蒙古科右中旗草原畜牧业生产方式的研究[D].中国农业科学院.2006（05）.

[4] 张峰，李红军.城乡统筹下的土地利用规划创新研究[M].南开大学出版社.2012.5.

[5] 王群.中国省区土地利用差异实证研究[M].中国大地出版社.2006（10）：20.

[6] 吴次方，宋戈.土地利用学[M].科学出版社.2009（09）：218.

[7] 董祚继.中国现代土地利用规划研究[D].南京农业大学.2007.

[8] 李边疆.土地利用与生态环境关系研究[D].南京农业大学.2007.

[9] 孔祥斌.土地资源利用与保护[M].中国农业大学出版社.2010（11）：23～28.