G20环境治理和发展趋势

于宏源

(上海国际问题研究院比较政治与公共政策所，上海 200233)



G20环境治理和发展趋势

于宏源

(上海国际问题研究院比较政治与公共政策所，上海 200233)

国际环境问题的首要特点是其全球性、跨界性和弥散性，其成因和影响都是全球范围的，只有国际合作才能真正保护全人类赖以生存的生态环境。传统以联合国环境署为核心的环境治理正受到挑战，新议题、新领域和机制扩散推动国际环境治理变革。介绍了2016年G20第十一次峰会的“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”主题，对世界经济、创新增长方式、贸易投资、2030年可持续发展议程、环境、反腐败、气候变化、就业、粮食安全等议题和成果设想进行讨论，阐述了在此过程中二十国集团作为大国环境治理协调机构必然发挥的作用。

国际环境治理；国际体系；危机应对机制

全球环境治理是国际体系的重要内容,它主要是指处于后现代进程的发达国家、新兴发展中国家、资源富裕国家，以及联合国环境署和其他非国家行为体按照国际环境法的规则、制度和价值规范，在人类生存品质和代际公平、资源和经济协调发展、主权和环境干预等方面进行多元合作竞争的复杂博弈状态。从1972年的斯德哥尔摩人类环境会议到1992年巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会，从2002年约翰内斯堡可持续发展峰会到2012里约+20峰会和2015年联合国2030可持续发展目标，环境治理问题日益崛起为国际体系的重要议题，资源环境问题逐渐成为继金融、知识、权力等因素之外成为决定国家体系的重要因素。全球环境治理影响到世界各国的利益，推动国家行为以及相互关系根据全球治理的需求而相应加以调整。

G20作为一个危机应对机制，发轫于2008年的国际金融危机，并逐渐成为讨论全球经济问题的首要平台，然而世界经济问题已经不完全限于纯经济领域，气候变化、环境、发展、环境、食品，甚至安全等都与世界经济密切相关。G20提出很多关于环境、环境可持续性的意图。今年由中国作为主席国的的G20峰会上，环境保护与气候变化仍将成为两大重要议题。G20国家领导人认识到环境问题对经济发展的重要性，发展绿色经济和推动生态文明不仅仅是中国G20议题，也已然成为一个全球议题。

1 全球环境治理面临的挑战

全球环境治理是规范环境保护进程的，各种组织、政策工具、融资机制、规则、程序和范式的总和。目前全球环境治理的概念正向多元治理方向演进，联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，但是社会运动、企业、非政府组织、区域性的政治组织等也在全球治理发挥主导作用[2]。全球范围内经济的快速发展在给人类带来了极大丰富的物质财富，但同时也带来了环境的巨大破坏，气候变暖、臭氧层破坏、水资源危机、生物多样性减少和海洋、土壤污染、有毒废物的越境转移等环境问题越来越突出。国际环境问题的首要特点是其全球性、跨界性和弥散性，其成因和影响都是全球范围的，特别是公共环境的无产权性及污染的外部性所导致的市场失灵，使环境问题常常游离于国际市场机制之外，因此任何一个国家都无力单独解决国际环境问题，只有各国的通力合作才能真正保护全人类赖以生存的生态环境。不可否认，这种环境恶化的全球性同国家环境治理的主权自治性往往存在一种既并存又冲突的特殊局面，由于环境治理关乎各国重大的政治和经济利益，环境问题的国际合作从一开始就步履维艰。因此如何来推动各个国家进行绿色合作，协调行动从而促进有效的国际环境合作成为目前环境治理研究中最为根本且重要的问题。

最主要的挑战为治理碎片化。从治理主体碎片化角度来说，主体的“碎片化”指的是原有环境治理的南北主线不断削弱，污染大国和污染小国的矛盾凸显出来，并且全球环境治理机制出现重复与冲突的现象。首先，随着新兴发展中大国崛起，发展中国家之间发展程度和差距越来越大，发展中国家谈判阵营的立场差异和分歧逐渐扩大，应对气候变化等全球环境问题的潜在矛盾逐渐表面化，尤其在减排目标和责任等方面。此外，全球环境治理机制太多且过于碎片化，机制缺乏实施和履约能力，也造成资金援助小额化和低效率等问题。特别是在环境领域，有些制度缺乏相互联系，几乎无法相互联系，并且有着不同的、不相关的决策制定过程；有些则存在原则、规范和规则的冲突，有些则基于不同联盟，出现治理冲突[2]。第一，全球环境治理机制碎片化体现在公约与决策的分散与冲突，例如，有超过500个多边环境协定在联合国注册，包括61个与大气有关的多边环境协定、155个与生物多样性有关的多边环境协定、179个与化学及有害物质和废物有关的多边环境协定、46个与土地有关的公约、196个与水资源问题相关的公约。当不同的公约处理相关环境威胁，同时这些公约秘书处变得在地理上分散且在不同的政治、规范和地缘背景下运转时，制度和政策上的分裂就出现了。第二，全球环境治理机制碎片化同时体现在组织与机构的重复与冲突，例如，联合国负责水资源保护问题的机构就有：联合国防止荒漠化公约组织、联合国拉姆萨尔(Ramsar)湿地保护公约组织、亚太经社理事会、亚太水理事会(ESCWA)、国际海事组织、全球环境基金、联合国开发计划署、联合国淡水计划项目(UN Fresh Water)、联合国欧洲经济委员会、联合国环境署、联合国教科文组织、世界卫生组织等。这些机构互不隶属，水资源治理项目和资金经常出现浪费和重复现象。以气候变化机制为例，以《联合国气候变化框架公约》为核心的气候变化治理机制受到质疑，以大国协调为特征的合作机制模式(如20国集团、主要经济体论坛等互动模式)、自下而上的市场资源模式等不同制度在发达国家和发展中大国之间不断发展。美国自2007年发起的主要经济体在环境安全和气候变化问题上的进程。这项进程包括世界上最大的17个经济体，目的是减少温室气体排放，它与联合国气候机制的关系是模棱两可的、部分而言是冲突的。

另一重要挑战为，随着以气候变化为核心的全球环境问题的日益复杂和加剧，联合国环境规划署的组织结构、职权与功能已经无法适应解决全球环境治理的需要。纵观历史，1992年联合国环境与发展大会达成全球环境治理共识以来已25年，联合国环境署扮演者联合国系统内负责全球环境事务的牵头部门和权威性机构。联合国环境署在参与全球环境治理问题的过程中扮演了首席协调者、重要知识的提供者、国际环境条约谈判的推动者等诸多身份，长期致力于全球环境相关问题的调查、资料收集、分析汇总，权威信息发布，对全球诸多类型的环境问题进行了长期的跟踪研究和持续关注[1]，并通过自身卓有成效的运作为全球环境保护与可持续发展进程做出了重大贡献。但是随着国际组织的动态变化与全球环境的演变，联合国环境规划署并未实现其“全球环境事务首席协调者”的地位，在联合国系统内部，联合国环境规划署与UNCSD、世界气象组织(WMO)、联合国开发计划署(UNDP)等20多个联合国专门机构一同治理环境问题，彼此间缺乏协调。首先，涉足环境领域的确立已久的联合国机构((WHO, FAO, IAEA, WMO, World Bank, GATT/WTO)都拒绝接受联合国环境规划署的协调。联合国环境规划署资金预算较为匮乏。联合国每年分配给联合国环境规划署5百万美元。当前联合国环境规划署的运作资金难以得到应对层出不穷的国际环境问题，联合国环境规划署资金与所需款项之间存在巨大的缺口，有限的经费使得联合国环境规划署只能集中力量应对最为重要的环境治理议题。

第三个重要挑战主要体现在全球格局正在发生权力转换，随着新兴发展中大国崛起，美国和欧洲等在全球治理逐渐收缩，全球治理缺乏新的领导动力，传统大国的倡议和议程设置能力都有所下降。在20世纪70年代，美国尼克松政府和卡特政府主导了全球环境治理发展，一系列条约得以签订。例如，管制有害废弃物跨国移动的《巴塞尔公约》(Basel Convention)、管制臭氧层破坏物质的《蒙特利尔议定书》(Montreal Protocol)、《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity)、保护濒临绝种动植物的《华盛顿公约》(CITES)，以及管制持久性有机污染物POPs的《斯德哥尔摩公约》(Stockholm Convention)等。[2]然而自21世纪以来，无论是美国还是欧洲都因为未能提供类似20世纪的领导作用。2012年，“里约+20”联合国可持续发展峰会充分反映了全球环境治理的领导赤字问题，此次会议正值许多重要国家的大选年。包括美国、俄罗斯、法国、中国等主要国家都处于总统大选或领导换届，许多国家的领导人或忙于选举，或忙于选后的各项安排，对于预期不能获得政治加分的国际会议自然缺少政治热情。受金融危机影响，以往在环境领域最为积极的欧洲各国把主要精力放在欧元区和各国的国内事务，挽救欧元、维护金融和经济秩序、解决严重失业问题是其头等要务。新兴经济体虽然获得越来越多的话语权，但一方面，由于其经济实力及其他方面缺陷尚不足以领导全球；另一方面，出于“共同但有区别责任”的原则，也希望发达国家能够兑现承诺，寻求更公平的责任分担。因此，在此次“里约+20”大会上，除了中国、意大利等少数国家的政府首脑发言和主办国巴西表现较为积极外，整体缺乏有效的领导力。

2 全球环境治理的问题

全球环境治理的结构和能力无法满足各国对环境安全的要求，亟需治理机制和领导的创新。二十国集团处在重塑全球环境治理架构的正确位置，二十国集团包含了主要的经济体，其中有主要的环境生产国，G20涵盖全球了主要的经济体，包括主要的环境生产国等；G20代表了全球近70%的环境消费和60%的环境贸易，在涉及环境安全的供需协调、全球安全公共物品建设、金融稳定和气候合作领域已有相当的合作基础。基于G20其代表性、权威性和宏观经济协调能力，提高G20的环境治理领导地位符合未来发展方向。全球性环境保护领域公共产品供求失衡将在较长时期内成为各国必须面对的难题。发达国家和新兴国家在当今国际体系中都非常重要。二十国集团正是包含一个发达国家和新兴力量间高度多样性的融合体，在这一融合体中，有着巨大差异的各方深刻的相互依存并因此而对彼此的政策和国内发展状况有着极大的敏感性。在此情况下，所有参与者——包括发达国家和新兴国家——需要在满足国内需求和持续不断的国际合作压力之间寻求平衡。

G20作为一个危机应对机制，发轫于2008年的国际金融危机，并逐渐成为讨论全球经济问题的首要平台。自从第一次石油危机开始，西方七国集团(G7)一直致力于解决能源环境问题，但是由于内部的利益冲突、缺乏有效的机制来确保各方履约和不能接纳非会员国家，G7或者G8不能够实现有效的全球能源环境治理。因此20国集团(G20)的治理作用不断被提到议事日程。G20由八国集团(美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯)和11个重要新兴工业国家(中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国和土耳其)以及欧盟组成。二十国集团有几点特色：第一，其成员包含南北双方，也包含东西两部分。第二，它是流动的，非正式的，但同时却与现存正式国际组织之间有本质的影响性的关系。第三，每年的轮流主席制，G20职能也有待扩展。G20峰会是对2008年全球性金融危机的反应，其最初的职能是协调宏观经济政策。随着全球经济复苏，G20职能亟需要扩展到实现全球社会发展、资源安全、环境保护等领域。G20是唯一能改善全球环境管理的具有政治影响力的论坛。而且，为了与国际金融制度下对治理安排改革的努力相适应，G20的中心目标应该是确保全球所有的经济组织都能适应不断快速变化的全球经济。G20已经执行了一系列关于环境的政策。2009年匹兹堡峰会提出了取消矿物燃料补贴、提升环境市场透明度来降低价格波动、鼓励可再生环境技术并提高能效。2013年俄罗斯建立了G20可持续环境工作组。这个小组将关注提高环境市场的透明度、能效与绿色增长、保护海洋环境。

当今世界经济问题已经不完全限于纯经济领域，气候变化、环境、发展、环境、食品，甚至安全等都与世界经济密切相关。人们逐渐意识到环境问题对经济发展的重要性，发展绿色经济已然成为一个世界议题。G20提出很多关于环境、环境可持续性的意图。今年由中国作为主席国的的G20峰会上，环境保护与气候变化仍将成为两大重要议题。自从2008年G20峰会以来，环境能源和气候变化就成为是G20的一项重要议题：2009年匹兹堡峰会提出了通过取消矿物燃料补贴、提升环境市场透明度来达到减小价格波动、鼓励可再生环境技术并提高能效的目的；2010年和2012年G20峰会强调清洁环境和淘汰化石燃料；2012年墨西哥G20峰会将绿色增长作为首要议题，在成员国的要求下，世界经合组织开始在以下方面对G20的倡议进行支持：推动绿色贸易；达成稳健碳定价；停止或整改低效化石燃料补给；加速低碳革新；提高私人投资的影响。基于世界经合组织对于绿色增长、针对基建的私人投资、化石燃料补给、环境管理和气候融资方面的专业知识，其对G20提供技术支援。2013年建立了G20可持续工作组；2014年G20轮值主席国澳大利亚尤其重视环境议题。G20和国际民用航空组织合作促进2020年开始实现航空工业碳中和的机制。全球海洋环境保护倡议(GMEP)是G20一项环境保护倡议，因多起海上钻探事故而发起。G20的成员国自上世纪以来便着手海上资源的开采利用，这些国家从中获得的经验和观测数据为健康、安全、环境管理、实际操作和工作文化领域提供了丰富的实际经验。这项倡议旨在整合、交流成员国之间的经验，相互帮助、相互借鉴，以保护海洋环境，为近海石油与石油气的开采与发展提供安全保障，同时也关注海上运输。经合组织、国际监管论坛、石油输出国家组织协助建立官方网站进行宣传。

2016年G20第十一次峰会于9月4日至5日在浙江杭州举行。此次会议将围绕“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”主题和世界经济、创新增长方式、贸易投资、2030年可持续发展议程、环境、反腐败、气候变化、就业、粮食安全等议题和成果设想进行讨论，扩大共识。作为2016年G20峰会的主席国，中国率先对全球气候问题发出倡议。2016年4月22日，国家主席习近平特使、国务院副总理张高丽在纽约联合国总部出席《巴黎协定》高级别签署仪式，并代表中国签署《巴黎协定》。该协定旨在加强《联合国气候变化框架公约》的实施，提出了2020年后全球应对气候变化、实现绿色低碳发展的蓝图和愿景，是人类气候治理史上的里程碑。这是二十国集团历史上第一份关于气候变化问题的主席声明，中国的这项举措对《巴黎协定》尽早生效起到推动作用。中国已在今年的G20峰会上向其他二十国集团成员发出倡议，并将与世界各国一道，推动协定获得普遍接受和早日生效。

3 未来G20和环境治理的发展方向

(1)寻求建立全球环境治理的集体领导

应进一步阐述全球环境合作的原则，对未来建设新的全球环境组织持开放态度，与此同时可把联合国环境署改革纳入G20议题，鼓励环境署通过深化和拓展与非成员国的联合协议来进行改革。发挥G20在全球环境治理协调作用，整合不同层次和区域的环境机制，提升主要国际环境机制的包容性。追求环境治理领导过程中，G20应当遵循共识性、包容性和综合性等原则，并尊重联合国的作用。首先是推动生产大国、消费大国在G20对全球环境治理原则如互利共赢、均衡发展和维护市场公平等达成共识；其次是包容性，G20应该广泛吸纳各方面的环境治理经验，加强联合国和其他国际机构之间的协调，增加不同行为体之间的相互对话；三是综合性，G20应该协调供应、消费、环境匮乏、危机处理、环保和气候变化等多种议题，并形成宏观应对措施的全球共识。四是尊重联合国为中心的全球治理体系，并在后2015发展议程、环境扶贫和气候变化等议题领域积极推动联合国中心的治理议程。

表1 二十国集团主要国家自主贡献减排目标

(2)致力于营造有利于绿色基础设施互联互通的国际政治环境，协调推动跨境油气电网等技术标准和操作守则合作

追求高标准环境保护的承诺二十国集团可作为一个重要论坛，来满足发展中经济体在获取环境基础设施中的真正需求，同时迫切要求环境基础设施项目融资评估的最高环境标准。G20可以合作促进绿色基础设施投资所需的知识和技术，以帮助国家和多边银行在这个方向上更好地进行融资，并进一步确保评估基础设施发展社会和环境影响时采用最高标准。不论未来几年的经济增速如何，许多发展中国家都非常想要那些能够改善环境与电力利用的不同类型的环境基础设施。对国际银行非常重要的一点是要确保化石燃料发电厂这种新环境设施的建设须基于环境可持续的态度之上进行。尤其是在这段经济下行的时期中，制造业产能过剩的国家可能非常倾向于将国际贷款作为帮助出口国内需求萎缩的环境相关设备与部件的一个工具。

(3)推动绿色经济，发挥基础设施和杠杆融资的作用

一是邀请WTO提出推动可再生环境技术和设备贸易方面的倡议；二是要求多边开发银行设计新的财政机制来推动可再生环境和绿色基础设施的投资；三是在B20的支持下，邀请财政部长评论在退休金、银行、保险、信用等级机构和引导绿色投资的自律原则等领域的潜在制度倡议；四是需要金融稳定理事会(FSB)提供针对长期可持续性危险的评估报告；金融稳定理事会和G20应该帮助识别与气候变化和可持续发展相关的投资机会。

(4)推动建设G20成员国国家自主的环境和环境贡献目标建设、发布G20碳市场倡议

2015年巴黎气候大家达成了覆盖195个国家的《巴黎协定》，涵盖减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度等各要素。G20成员国可以重申实施和加强国家自主贡献(INDC)的承诺，致力于自愿的可持续环境目标，鼓励G20成员国制定明确的可再生环境发展目标，确保绿色增长知识平台补充与巴黎气候协议相关的技术援助工作，鼓励支持林业的政策，通过公共政策来刺激森林和林地的保护、扩大碳汇以及生物多样性。G20成员国可先行就相关环境碳排放自主目标进行协调，共同承诺在提高环境效率、扩大清洁环境使用、减少碳排放方面制订强制性的国家目标，确保这些目标与现有及未来的国际承诺相一致。此外G20成员国大多已经建立了碳市场，目前G20可再生环境工作组和气候金融研究组已经在数据和研究方面积累了工作经验，可以在此基础上建设G20“碳市场倡议”，该倡议是气候金融研究小组现有功能的扩展，可以为将来成员国在碳市场的拓展、联合以及最终的一体化提供可行性建议，鼓励相关的数据分析测试，帮助G20其他成员建立国内碳市场、并最终建成G20范围内的碳市场。

二十国集团主要国家自主贡献减排目标如表1所示。

(5) 推动联合国2030可持续发展目标实施

这些目标包括目标6：为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理。目标12：采用可持续的消费和生产模式。目标13：采取紧急行动应对气候变化及其影响。目标14：养护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展。目标15：保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持续地管理森林，防治荒漠化，制止和扭转土地退化，阻止生物多样性的丧失等。

[1] 戴维·赫尔德[英].杨雪冬,等译.全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化[M].北京：社会科学文献出版社，2001.

[2] FRANK BIERMANN. Rainer Brohm.Implementing the Kyoto Protocol without the United States: The Strategic Role of Energy Tax Adjustments at the Border[J].Climate Policy，2005,4(3)：289-302.

[3] JOHANNES STRIPPLE.Reconsidering Authority in GlobalEnvironmental Governance[J].European Environment, 2007(16)：259-264.

[4] IVANOVA M， ESTY.RECLAIMING U.S. Leadership in Global Environmental Governance[J].SAIS Review, 2008,28(2)：57-75.

(本文编辑：杨林青)

G20 Environmental Management and Development Trend

YU Hong-yuan

(Comparative Politics and Public Policy Research Department, Shanghai International Studies Institute,Shanghai 200233, China)

Globalization, crossover and diffusion are typical of international environmental problems, their formation and influence are world-wide, and only the international cooperation can truly protect the ecological environment for the mankind survival. The traditional UNEP-centered environmental governance is challenged with new issues, new fields and mechanism diffusion. This paper introduces the theme of G20 summit 11 in the year of 2016, i.e. "Build an innovative, dynamic, interactive, and inclusive world economy", and discussses some issues and achievement assumptions, including the world economy, innovation development modes, trade and investment, sustainable development agenda in 2030, environment and anti-corruption, climate change, employment, food security, etc. It also expounds the roles of G20 as leading powers of environmental governance coordination agencies.

international environmental management; international system; crisis response mechanism

10.11973/dlyny201605010

于宏源(1974)，男，博士，研究员，从事国际问题与公共政策研究。

F206

A

2095-1256(2016)05-0576-06

2016-08-11