我国政府创业治理演进的内在机理探究

肖陆军

新中国成立近70年来，我国政府逐步建立健全创业治理体系和提升创业治理能力，逐步形成了中国特色的创业型经济。总体看来，在政府创业治理演进的历程中，在鼓励不同所有制企业创业、调适创业治理张力、转变创业治理方式、拓宽创业地域导向、拓展创业利基政策客体等方面都有自身的内在机理。提炼和把握这些内在机理，有利于我们进一步改善我国创业治理体系和提升创业治理水平，从而在更大程度更广领域更深层次上激发创业活力，推进我国创业型经济实现又好又快的发展。

一、从鼓励公有制企业创业转向鼓励多种所有制企业共同创业

新中国成立后，我国政府通过采取没收、赎买、公私合营等手段分别对半殖民地半封建社会遗留下来的官僚资本企业、民族工商业和个体工商业成功实行了社会主义改造。1956年底，我国对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造基本完成。之后我国实行的社会主义经济制度有两根支柱：第一根支柱是计划经济，由政府控制全部的经济活动；第二根支柱是公有制，将所有的生产资料集中在国家或集体手中。后来由于受意识形态领域“左”倾错误的影响以及对苏联经验的盲目模仿，我国政府过分强调生产资料的“一大二公”，以致于片面强调发展公有制经济，对非公有制经济错误地采取了否定和批判的态度，所谓“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”、“割资本主义尾巴”等口号就是当时主流思想的生动诠释。1978年，在我国国民生产总值中，国营经济占比为56%、集体经济占比为43%、非公有制经济只占微乎其微的1%；在工业总产值中，国有工业占比为77.6%，集体所有制工业占比22.4%，非公有制经济为零。换言之，非公有经济当时在国民经济中的作用事实上完全可以忽略不计。政府和集体单位是两大创业主体，国营企业和集体企业是两大创业载体。随着党的十一届三中全会决定将党和国家的工作重心由“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，邓小平同志开启了社会主义经济体制改革的序幕，党和政府逐渐重视商品经济规律和市场经济规律，逐渐认识到社会主义初级阶段非公有制经济存在和发展的合理性和必要性。1992年，党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，表明党中央决心在政府的宏观调控下有机发挥市场配置资源的基础性作用，表明党中央力求将社会主义制度的优越性和市场经济体制的优势充分发挥，也表明党中央愿意在国营企业和集体企业之外培育更多的非公有制创业主体。1997年，党的十五大指出我国的基本经济制度是“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”，这为除政府以及集体单位之外的其他主体创业兴业和创业致富提供了制度支撑，个体经济、私营企业积极蓬勃发展。2003年3月，外经贸部等五部委局颁布了《外商投资创业投资企业管理规定》，明确提出鼓励外国公司、企业和其他经济组织或个人来华从事创业投资，并对外商投资创业和投资企业的运作机制进行了初步规范。2005年2月国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》；2010年5月国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的意见》，2005年和2010年的“非公36条”被视为引导民营企业发展的保障条规；2016年中央深改组第二十七次会议出台了《关于完善产权制度依法保护产权的意见》，被普遍看作是重塑民营企业家安全感的产权保护保底条规。

由上观之，我国创业治理体制变迁的内在机理之一就是从鼓励单一的公有制企业创业转向鼓励多种所有制企业共同创业，更多地让公有制企业和非公有制企业实现自主创业、自主经营、自负盈亏、相互竞争、共促发展。

二、从行政管制转向简政放权

新中国成立以来，我国创业治理体制先后经历了统治型政府、管制型政府、服务型政府、治理型政府四大发展阶段，呈现出从行政管制转向简政放权的趋势，呈现出逐步放宽创业行政环境的趋势。

从1949至1978年，我国创业治理体制处在统治型政府阶段。在此期间，政府逐步垄断了绝大部分创业资金、创业人才、创业信息、创业设施等创业资源。新中国成立以后，党和政府通过强制性的制度变迁，特别是土地改革和没收官僚资本等举措，建立了国营经济领导下的新民主主义经济制度，确保了国民经济在三年时间内得到迅速恢复。在社会主义改造完成以后，我国学习苏联模式，确立了重工业优先发展的战略，逐步形成了较为扭曲的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和没有自主权的微观经营机制为特点的三位一体的传统计划经济体制。一切创业活动基本上都由政府通过计划以行政命令的方式开展创业投资决策，并严格控制了国营企业和集体企业的人事环节、生产环节、流通环节、消费环节和分配环节等等。20世纪50年代，通过全国上下的艰苦奋斗，加上苏联和东欧的援助，我国基本建立了独立的工业体系和国民经济体系。在社会主义的计划经济体制下，由于国营企业和集体企业在产权上没有独立性，创业精神不可能充分激发，创业资源不可能有效配置，创业绩效自然难以达到理想状态。换言之，当时我国没有真正意义上的企业和市场，也就难以造就真正意义上的企业家。

1978至2002年，我国创业治理体制处在管制型政府阶段。1978年12月党的十一届三中全会决定将改革开放作为我国的基本国策加以贯彻，标志着我国改革开放的巨轮正式扬帆起航；1984年10月党的十二届三中全会提出了有计划的商品经济的改革目标，标志着我国进入经济双轨制形成和渐进式改革道路确认阶段，乡镇企业、外资企业等非公有制经济开始兴起；1992年党的十四大确定改革的目标是建立社会主义市场经济体制，标志着我国经济体制的全面转轨，国有企业的改革由调整国家和企业间的关系转向企业自身经营机制的转变，民营企业和外资企业的发展也进一步得到鼓励。2001年9月开始，国务院启动了行政审批制度改革，旨在方便创办企业和方便群众办事。2001年12月11日，我国正式加入世界贸易组织之后，我国政府对外开放的力度进一步加大，吸引外资和鼓励国内企业走出去的步伐也随之加快，多种所有制经济并存的局面持续发展。

2003至2012年，我国创业治理体制处在服务型政府阶段。2003年“非典”之后，党和政府提出要更加重视以人为本，要更加重视政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，要更加注重统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然发展、国内改革与对外开放，更加重视构建服务型政府。2004年7月，《中华人民共和国行政审批法》正式出台，对于行政审批的主体、依据、内容、过程、结果等进行了规范，进一步减轻了创业企业的负担，有利于鼓励创业兴业。2007年就业促进法明确要求各级人民政府和有关部门要简化行政审批程序，提高行政服务效率，为劳动者自主创业提供便利。与此同时，还要求各级人民政府要健全和实行有利于创业兴业的财政税收金融和社会保险政策等。

从2012年十八大至今，我国创业治理体制处在治理型政府阶段。党的十八大以来，新一届党和政府领导人不但倡导简政放权，而且与时俱进地提出“大众创业万众创新”的创业战略。党的十八届三中全会提出全面深化改革的目标是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用，实现政府治理体系和治理能力现代化。与此同时，中央和地方政府积极降低创业门槛和创业成本，2013年国务院先后三次取消一批行政审批事项，2014年先后两次取消和精简一批行政审批事项，2015年先后四次取消和规范一批行政审批事项。2015年6月，国务院常务会议确定了大力推进大众创业万众创新的政策措施，从思想观念、制度设计、环境优化等方面支持自主创业，并出台了简政放权、放管结合和优化公共服务流程的利好政策，最大限度地方便基层群众创业兴业。2016年1月13日，国务院常务会议决定，再推出一批简政放权改革措施，取消了餐饮服务场所、公共场所卫生许可证等150多项中央制定地方实施的审批事项，进一步降低了创业门槛，有助于进一步激发各界群众的创业热情。

三、从人治转向法治

新中国成立的前30年中，虽然党和国家制定颁布了许多法律法规，初步构建了法制架构，但这30年人治思想还不同程度存在。人治带来的悲剧警醒了全党和全国人民，“文化大革命”结束后，党和政府认真汲取教训，日益强调依法治国，逐渐重视社会主义民主和社会主义法制建设。邓小平同志领导拨乱反正以后，对社会主义法制建设非常重视，将其视为社会主义民主建设的保障，倡导实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”；1997年党的十五大提出了依法治国的基本方略，强调将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，掀开了治国方略的划时代变革；2014年10月党的十八届四中全会做出了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的治理目标。下面从宪法层面和具体法律建设两个层面分析我国创业法治体系的演进历程：

宪法层面涉及的创业法治建设的演进历程。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定“在法律范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义经济的补充。国家保护个体经济的合法权利和利益。国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济”。此后，我国个体经济开始加速发展。1988年4月，第七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”。以此为契机，我国私营经济开始加速发展。1999年3月，第九届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案（草案）》规定“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”的内容，相应删去了“城乡劳动者个体经济是社会主义经济的补充”的陈旧提法。在我国宪法的保障和指引下，我国个体经济和私营经济的地位从“社会主义公有制经济的补充”跃升为“社会主义市场经济的重要组成部分”，个体经济和私营经济逐渐步入加速发展的快车道。2004年全国人大通过修宪在宪法总纲中确立了私有财产的地位，扩大了私有财产的范围，建立了私有财产征收征用补偿的制度，此举进一步从法治保障的角度激发了企业家的创业兴业积极性。

具体法律层面涉及的创业法治建设的演进历程。1986年12月，六届全国人大常委会第十八次会议通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，对企业破产的有关事项和相关程序做出规定，但遗憾的是该法当时仅仅适用于全民所有制企业；2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国企业破产法》，对企业的破产行为进行了进一步规范，引入破产重整制度并明确指出该法适用于所有企业法人，从法律上为创业企业提供了规范的退出机制。1993年7月，八届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国科技进步法》，对在高新技术产品开发区从事高技术产品开发、生产的企业和研发机构实行国家规定的优惠政策。1993年12月，八届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》，对有限责任公司和股份有限公司的设立程序、组织机构设置、股权（股份）转让、破产与清算等行为都做出了初步规范，后来先后在1999年、2004年和2005年分别进行了逐步修正，进一步降低了创办公司的门槛和成本。1997年2月，八届全国人大常委会第二十四次会议通过了《中华人民共和国合伙企业法》，对合伙企业的设立进行了规范，但将有限合伙这种合伙形式明确排除在外；2006年8月，全国人大常委会修订后，增加了有限合伙制度和有限责任合伙制度，并明确法人可以参与合伙，进一步拓宽了创业主体。1999年8月，九届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国个人独资企业法》，对个人独资企业的设立程序、投资人及事务管理、解散和清算、法律责任进行了规范。2002年6月，九届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，提出要为中小企业的创立和发展创造有利环境，并对相关创业扶持制度进行了规范。2007年3月，十届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国企业所得税法》，统一了内外资企业的所得税税率，下调了内外资企业所得税税率，并规定了税收优惠对象与范围，在税务方面进一步推动了内外资企业公平竞争。2007年8月，十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国就业促进法》，明确提出鼓励自主创业；要求各级人民政府和行政部门要精简创业审批程序和提升行政效率，为自主创业提供便利；对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷扶持和创业培训支持。

可以看出，我国无论在宪法层面还是具体法律层面，有关支持创业、鼓励创业和保护创业的法治环境逐渐完善。这将有利于各类创业主体对创业环境逐步建立稳定的预期。

四、从鼓励科技精英创业到鼓励大众创业

创业是就业之源，就业是民生之本。建国60多年来，我国政府创业治理演进的内在机理之一是创业政策聚焦客体逐渐由科技精英向人民大众转变。

我国鼓励科技精英创业的主要历程。科学技术是第一生产力，科技创业始终受到各国政府的高度重视，我国也不例外。1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出，科学技术人员可以从事业余技术工作和咨询服务，收入归己；对于变化迅速、风险较大的高科技开发工作，可以设立创业投资给以支持。1987年1月，《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》提出，为促进科技成果产业化进程，需要进一步改革科技人员管理制度，并从信贷、风险投资、股份集资、税收等方面给予扶持。1988年8月，国家科委组织实施“火炬计划”项目，通过创办高新技术产业开发区和创业服务中心，营造适合高新技术产业发展的环境，促进我国高新技术成果的商品化、高新技术商品的产业化和高新技术产业的国际化。1993年6月，国家科委和国家体改委在《关于大力发展民营科技企业若干问题的决定》中提出，鼓励科技人员创办民营科技企业，欢迎海外留学人员回国兴办各类科技企业，允许各级政府部门中有专业知识的人员投身科技创业，并提出要尊重创业精神。1993年7月，全国人大八届二次会议通过的《中华人民共和国科学技术进步法》提出，对在高新技术产业开发区内和区外从事高新技术产品开发、生产的企业和研究开发机构，实行国家规定的优惠政策。1995年5月，《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》提出，要继续鼓励和引导民营科技企业的健康发展，鼓励科研院所和高等学校创办各种形式的高技术企业，发展科技风险投资事业。1999年8月，中共中央国务院出台的《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》提出，进一步营造吸引和凝聚优秀科技人员和经营管理者创新创业的良好环境，建立科技型中小企业技术创新基金，培育有利于高新技术产业发展的资本市场，加大对成长中的高新技术企业的支持力度。2005年2月，国务院出台的《关于支持和引导个体私营经济等非公有制经济发展的若干意见》提出，建立健全创业投资机制，积极开展创业服务，支持非公有资本创办科技型中小企业。1996年5月，八届人大第十九次会议通过了《中华人民共和国科技成果转化法》；2015年8月，十二届全国人大第十六次会议进行了修订，新修订的科技成果转化法指出，科技成果转化活动应当尊重市场规律，发挥企业的主体作用，遵循自愿、互利、公平、诚实信用的原则，依照法律法规规定和合同约定，享有权益和承担风险；科技成果转化活动中的知识产权受法律保护。

我国鼓励大众创业的发展演变。为了培育创业新动力，让人民群众都有人生出彩的机会，近年来我国政府在继续鼓励科技精英创业的同时，不遗余力地实施众创政策。李克强总理在2014年夏季达沃斯论坛致开幕词时提出，掀起“大众创业”、“草根创业”的新浪潮，形成“人人创新”、“万众创新”的新局面。2014年2月，国务院印发了《注册资本登记制度改革方案的通知》，推进工商注册制度便利化，促进创业创新，释放改革红利，激发创业活力。2014年10月，国务院印发了《关于扶持小型微型企业健康发展的意见》，从专项资金、税收优惠、创业基地建设等方面扶持小型微型企业和个体工商户的健康发展。2015年6月，国务院《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》强调指出，推进大众创业、万众创新是发展的动力之源，也是富民之道、公平之计、强国之策。2015年9月，国务院出台了《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》，大力支持众创、众包、众扶、众筹等大众创业万众创新支撑平台的健康发展。2016年2月，国务院出台了《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》，旨在进一步推动众创空间向纵深发展。2016年5月，国务院出台了《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》，力求通过大众创业万众创新示范基地的有效建设，从而加快发展新经济，加快培育新动能，打造发展新引擎。总之，近年来随着创业观念的逐渐革新，创业教育的日渐发达，创业政策的逐渐完善，我国创业生态体系逐渐优化，出现了“大众创业”和“草根创业”的众创现象，中国特色社会主义创业型经济逐渐凸显。

五、从鼓励国内创业转向鼓励国际创业

新中国成立后，由于经历了抗日战争和解放战争，以及国民党反动派溃逃之前的蓄意破坏，国民经济百废待兴。建国之初，我国人口多、底子薄，经济文化比较落后，社会主义建设的任务艰巨繁重；国际上，以美国为首的西方国家对我国采取敌视、封锁和遏制政策，企图颠覆社会主义制度。党和政府领导全国人民在1956年底完成社会主义改造，社会主义制度的建立极大地激发了广大人民群众的建设热情和积极性，在党和政府向全国人民发出“自力更生、艰苦奋斗”的号召之后，党领导全国人民通过艰苦卓绝的大规模社会主义经济建设，基本建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。

1978年十一届三中全会以后，党和政府逐渐开启了改革开放的伟大征程，逐渐完成了从东部沿海到全国范围内的开放过程。1979年中央决定广东、福建两省对外开放以后，相继批准建立深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区；从开放上海、天津、大连、青岛、宁波等14个沿海城市到开放长江三角洲和珠江三角洲，从1986年正式启动加入WTO谈判到1988年扩大沿海开放地区，从开放沿边地区到开放沿江地区，顺利完成了全国各地的开放进程。中央对沿海开放城市和开放地区扩大了利用外资、建立外汇调剂市场等审批权，下放了外资企业审批权，简化了国内外商务人员出入境手续。2001年12月，经过长达15年的艰苦谈判，我国正式加入了世贸组织。这意味着我国政府愿意按照世贸组织的制度进一步规范创业营商环境，我国创业型经济的对外开放度进一步增强，越来越多的跨国企业到中国开展创业投资，我国有实力的企业也逐渐走出国门创业创富。

习近平总书记在2013年9月出访中亚和东南亚国家期间，审时度势地提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到了国际社会的高度关注。“一带一路”作为新时期我国对外开放的重大战略构想，以“政策相通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为主要内容，以跨国企业为主体，推进全面开放新格局，我国企业进一步必将深度融入全球产业链、价值链和物流链，越来越多的“中国制造、中国创造、中国品牌”将走向全球。

综上所述，我国引进来和走出去的步伐正以前所未有的速度和力度加快推进，我国政府从鼓励国内创业转向鼓励国际创业是大势所趋，我国有实力的企业必将会在更大范围、更宽领域和更深层次上走出国门，这也顺应了全球经济一体化的国际潮流。

六、结语

随着创业型经济的发展，我国政府需要与时俱进地健全创业治理体系和提升创业治理能力。这就要求政府既要立足国情，又要借鉴国际经验，循序渐进地按照创业型经济的发展规律，从持续激发创业精神、大力发展创业教育、积极健全创业政策、逐步完善创业法治、切实完善创业基础设施、有效拓展创业空间等方面持续发力。

基金项目：本文系重庆市科委2016年决策咨询与管理创新计划重点课题《重庆市创业公共服务体系的现状分析与改革研究》（项目编号cstc2016jccxBX0001）和重庆市教委2016年人文社会科学研究课题《我国政府创业公共管理职能转变的思路和对策研究》（项目编号16SKGH036）的阶段性成果。

参考文献：

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[6]张高丽.坚定不移贯彻五大发展理念确保如期全面建成小康社会.[J]新华文摘，2015（24）：15.

作 者：重庆师范大学马克思主义学院教授

责任编辑：马 健