中国海洋渔业保护管理制度评析

施俊杰

（崇明县海洋管理事务所，上海 202150）

中国海洋渔业保护管理制度评析

施俊杰

（崇明县海洋管理事务所，上海 202150）

中国是世界上最大的渔业生产国，但我国的海洋渔业保护管理制度起步比较晚，直到20世纪90年代中期之后才得以有所增强。渔业管理部门制定的保护和管理制度、措施，在渔业管理中也确实起到了一些定的作用，不过仍存在一些问题。本文对中国现有海洋渔业保护管理制度进行梳理、归纳，对中国海洋渔业保护管理制度的完善提出一些建议。

海洋渔业保护 管理制度 评析

1 绪论

我国是海洋大国，党的十八大提出建设海洋强国的战略目标。发达的海洋经济是建设海洋强国的重要支撑，而近海捕捞、远洋渔业等海洋传统产业是海洋经济的重要组成部分。但随着海洋捕捞能力不断提高，近海的很多重要鱼类资源开始不断衰退有些甚至即将枯竭。为能促进海洋渔业可持续发展，渔业行政管理部门陆续颁布并制定了大量的管理制度、措施，然而并没有取得很好的效果。所以对于上述问题如何进行有效解决，进而使渔业得以可持续发展，已成为我国向海洋强国发展路上的当务之急。

2 中国海洋渔业保护管理制度的发展历程

中国的海洋渔业保护管理制度建设最早可追溯到20世纪50年代，国家开始颁布一些渔业法规，其中比较有代表性的是在1955年颁布的《关于渤海、黄海和东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》等。

1966年以后，因为国内特殊的政治环境的影响，中国的海洋渔业保护管理几乎处于停留甚至后退的状态。直至1979年《水产资源繁殖保护条例》的颁布，中国的渔业管理体系步入了一个新的发展阶段。之后随着1986年《渔业法》的制定，80年代末《渔业捕捞许可证管理办法》、《渔业法实施细则》和《渔业资源增殖保护费征收使用办法》等法规的颁布，明确了中国渔业保护管理的基本原则，并建立、实施了捕捞许可制度、禁渔期和禁渔区制度、渔业增殖保护费制度等一系列的渔业保护管理制度和措施，中国的渔业保护管理体系得以初步建立，此阶段捕捞生产能力得到很大提高，1985年全国的捕捞总产量从1951年的130.3万吨上升至439.1万吨。然而一些重要的传统渔业资源衰退严重的状况仍未得到控制，像东海区的大黄鱼从20世纪50年代到70年代的平均年产量都超过10万吨，然而从20世纪80年代后，捕捞能力过大使资源的衰退更加严重，1987年的产量居然下降到0.2万吨。［1］

为了更好地适应新时期中国的渔业保护发展形势，促进对渔业资源的养护及管理，中国在1995年开始陆续实施海洋伏季休渔制度、海洋捕捞产量“零增长”、“负增长”政策、海洋渔船“双控”制度等管理措施，这些制度、措施也成为目前中国海洋渔业保护管理制度的主要内容。另在2000年修订的《渔业法》中对内水和近海渔业保护管理的基本原则进行修改，需要在可捕捞量的控制下去安排内水和近海捕捞力量，并提出新的管理措施：对我国的海洋渔业保护实施捕捞限额制度。

3 现有保护制度及存在问题

目前中国实施的渔业保护管理制度主要是从20世纪80年代开始形成，到了20世纪90年代中后期，由于大规模的渔船经营制度的改革，中国的捕捞能力迅速增强，因此，对渔业保护管理的要求也变得更高，中国也形成了较为完善的渔业保护管理制度，但也存在一定问题。

3.1 渔业捕捞许可制度

渔业捕捞许可制度是为了渔业的可持续发展，养护和合理开发利用渔业资源，控制总的捕捞努力量，使渔业生产结构合理化，渔业生产秩序保持高效，同时对渔民和生产组织的合法权益进行保障，由满足条件的公民、法人或其他组织自行申请，渔业行政主管机构对符合法定条件的申请者赋予从事捕捞的权利和资格的许可制度。

在中国正式建立捕捞许可制度之前，渔业保护管理一直属于自由入渔状态。1986年颁布实施的《渔业法》中规定：“任何打算从事内陆或近海渔业的单位或个人都必须先向渔业行政主管部门申请捕捞许可证。”这也意味着中国正式制定了渔业捕捞许可制度。1989年农业部下发了《捕捞许可证条例》，并在1997年进行修订，制定了捕捞许可制度的实施措施。2002年，为了加强对渔业捕捞许可制度的管理，农业部发布了《渔业捕捞许可证管理条例》，这个条例对取得捕捞许可证的资格、捕捞区域、允许的渔具数量等做出了具体规定，并规定了相应的违反条例行为的处罚办法。

存在问题：中国的捕捞许可制度规定在捕捞许可证上只标明渔船的渔具数量、渔船主机功率大小、作业区域、作业类型、捕捞品种等内容，并没有明确规定允许捕捞的总量。这种状况下，虽然没有捕捞许可证的人被有效排除在外了，但是，由于存在大量的持证人，渔业资源对他们而言，仍然是事实上的自由准入，很多渔民和生产单位在经济利益的驱使下，开始钻政策的漏洞，通过延长生产时间、改进捕捞生产的技术等，进行长时间的捕捞来实现产量的增加，甚至有些渔船可能一年都在海上捕捞作业，增加了中国的捕捞努力量，进一步导致资源枯竭。

3.2 海洋捕捞渔船控制制度

海洋捕捞渔船控制制度即对海洋捕捞渔船的数量和主机功率实施总量控制制度，也可以简称为“双控”制度，是为有效缓解持续衰退的海洋渔业资源和日益增强的海洋捕捞强度之间的矛盾而产生的。中国在1987年颁布的《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》，标志着正式开始实施渔船“双控”制度。

存在问题：从“双控”制度实施以来，中国虽然不断颁布措施进行管理，但总体来说，“双控”制度还没有达到它的目标。有些当地政府为了发展地方经济和保障渔民的收入，对于渔船和主机功率的检查都不严格，尤其是主机功率。有时小功率发动机已被替换成大功率发动机，然而为了船厂和发动机制造商的共同利益，铭牌却显示出较小的功率，这种现象已成为行业内公开的秘密。从1986年到2002年海洋捕捞渔船的数量增长超过6万艘，他们的主机功率增加了一倍多。

另外目前我国存在大量的非法渔船，增加了执法部门实施“双控”制度的难度。在2000-2003年，中国在全国范围内开展海洋渔船的普查，2001年时对“三无”渔船和“三证不齐”渔船进行整顿，全部都登记上报，并纳入正常管理。这项非法渔船合法化措施过后，“三无”渔船和“三证不齐”渔船基本没有了。但之后，政府渔业主管部门并没有对新增的“三无”渔船进行违法捕捞作业的行为加以严格管控，一些渔民或者渔业组织，自行非法造小船，而有些造船厂为了经济利益，擅自帮助这些人承造未经批准的船舶，还帮助他们逃避执法部门的检查，导致“三无”渔船的数量快速增长，加大了海洋捕捞强度。

3.3 禁渔区和禁渔期制度

禁渔区和禁渔期制度是根据海洋渔业资源开发利用现状、鱼类繁殖、生长发育的规律等，设定一定范围的海域、规定某个时间段，全面或者部分禁止某些渔具进行生产作业的一系列规章制度和措施。

为了保护海洋渔业资源的可持续性发展，早在1955年中国就颁布了《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》，这意味着我国正式开始实施禁渔区制度。1979年，国务院颁布了《水产资源繁殖保护条例》，当中明确规定了禁渔期和禁渔区。

存在问题：制度在实施的二十年来，无论是休渔范围、时间安排还是作业类型上都是逐步进行完善的，在休渔期间保护海洋渔业资源的效果是很好的，但这样的效果却是短暂的。每年休渔成效总是在短时间内消耗殆尽，一般在2-3个月就会消失，导致休渔的养护效果不能持久。另外，由于海洋物种在中国的高度多样性，不同品种的产卵时间和产卵期不同，一年四季都有鱼类进行产卵，而且产卵场的分布也是错综复杂。但现行的伏季休渔制度缺乏特异性，未能充分覆盖不同种类的产卵季节。

3.4 最小网目尺寸制度

在中国，最小网目尺寸的研究开始于20世纪七十年代，这个概念的初次提出是在1986年制定的《渔业法》，然而，对最小网目尺寸的管理到很久以后才实施。2000年修订的《渔业法》制定规定，同时明确了违反该项规定的法律责任。2003年，农业部发布《关于实施海洋捕捞网具最小网目尺寸制度的通告》，开始贯彻落实最小网目尺寸的管理，其中网目尺寸的最小值取决于渔具类型和捕捞海域。

存在问题：最小网目尺寸的管理对于中国渔业资源的保护具有重要意义。但由于在中国海域至少有40种主要的经济鱼种和超过10种的渔具，现有的最小网目尺寸标准使很多渔具和鱼种都在监管之外。另外目前最小网目尺寸的管理基本是建立在20世纪80年代的渔业调查基础之上，但是，中国渔业资源的状况在过去的30年里已经发生了巨大的变化，所以现行的标准需要进行更新。

3.5 捕捞限额制度

20世纪90年代末中国政府为了减轻捕捞努力量给渔业保护带来的压力，开始考虑使用渔获量限制制度来控制海洋渔业的总渔获量，不再将高渔获量作为地方政府的政绩。1999年农业部提出了“零增长”的政策，也就是1999年海洋捕捞总量应不高于1998年的海洋捕捞总量。在2000年，农业部提出了“负增长”的政策。“零增长”和“负增长”的政策是有一定效果的，我国海洋捕捞总产量从1999年开始结束了长期持续且快速的增长，出现下降并趋于稳定，基本维持在1400万吨的水平［2］。

存在问题：未形成可靠的捕捞统计制度。目前我国尚缺乏专门针对捕捞数据统计的立法，主要依靠传统的报表统计法，统计指标主要是宏观数据，侧重于产量。而像一些基本数据如具体的作业天数、船位、捕捞努力量、实时渔获量等统计缺乏，导致统计数据为分析捕捞生产和渔业资源状况提供不了特别有效的依据。而且我国没有数据监督与核实制度，导致无法确保我国渔业统计数据的真实性和准确性［3］，也让我国的捕捞统计数据不能够成为渔业资源评估和管理决策的依据，从而无法支撑渔业监督执法。因此，鉴于缺乏制度上的规定性、约束性，我国渔业保护管理实际上还是缺乏捕捞产出控制。

4 对中国海洋渔业保护管理制度的建议

4.1 改进现有的捕捞许可制度

首先应在该制度的基础上建立起明晰的捕捞权制度，切实保护渔民的权力，保护渔业资源。否则渔业作为一种公共资源，其资源共享性的特点容易导致恶性竞争，最终产生“公地的悲剧”式结局。其次，还需要更加科学细致地对捕捞许可证进行分类，并在许可证上规定总的渔获量，预防因此产生额外的捕捞努力量。最后我们可以结合实际，通过试点实施可流转的捕捞许可证制度，在试点实施期间针对存在的问题要及时总结、改进，希望能让市场这只“ 看不见的手” 来帮助我国实现渔业的现代化及捕捞权人进人或者退出渔业。但因为垄断、经济的负外部性等原因也许会造成市场失灵，所以应提前针对捕捞权的流转设置前置性的审批制度，以防因交易而造成捕捞权过分集中，而损害渔民利益［4］。

4.2 完善我国渔业保护主要管理制度的配套立法

我国渔业保护主要管理制度的配套立法一直都做的不好，其中有些配套立法可能是随着时间的流逝已经不适用于目前的管理状况，甚至有的根本就没有设置相应的配套立法。针对这种情况，我国的渔业保护管理部门应与时俱进的改进那些落后的配套立法，比如更新《渔业法》的配套实施细则。同时也可以借鉴国外发达渔业国家的经验，尽快完善中国目前渔业保护主要管理制度的配套立法，使各项制度措施能够得到有效实施，切实对我国的渔业保护管理起到应有的作用。

4.3 针对“三无”渔船的综合治理

首先用正确的舆论作为引导，合理制定网络舆论的应对预案，用正确的舆论使广大民众都了解到“三无”渔船对海洋资源、环境及社会的稳定所带来的危害。

其次要发挥海防监控系统的作用，加强信息资源的共享。通过海防基础设施，海事、海关等部门对监管水域进行监控，掌握“三无”渔船的流动情况，各部门之间应进行信息交流，做好实行资源的共享，联合执法加以取缔，更好地发挥监控系统的作用。［5］

4.4 建立可靠的捕捞统计制度，严格渔获量的统计

成立一支高效、专业的统计队伍，改革现有的依靠传统的报表统计法，通过捕捞日志、渔船信息传输系统、上岸的渔获量登记等方式，将渔业生产者船位、捕捞努力量、具体的作业天数、实时渔获量等基本数据进行归纳总结。同时建立起数据监督和核实制度，相关的一些数据，尤其是渔获量数据要细分到各渔村和渔业公司，对于大型渔船的渔获量数据进行单独的统计。这一过程至少要持续三至五年，通过每年的实际实施效果对数据加以调整，终会得到一个比较准确的渔获量数据，统计出来的渔获量数据与将来实施捕捞限额制度时各自配额持有量息息相关，也可以为我国实施的捕捞限额制度提供科学的依据［6］。

4.5 贯彻落实捕捞限额制度

结合目前我国渔业生产的现状及各方学者的研究结果，我国的海洋渔业保护实施的捕捞限额管理制度可以采用如下模式［7］。该模式的基本思路为：在国家确定总可捕量后，根据一定的标准将其分为黄渤海区、东海区和黄海区的可捕量，再让各自海区结合自己当地渔业的实际情况，将海区的总可捕量配额向下分成个别市县的配额及商业捕捞配额。当地渔业行政主管部门可以让有条件的一些市县将自身所得的配额再细分成为个别渔村可捕量和总休闲渔业可捕量；而针对总商业可捕量和总休闲渔业可捕量，政府可以通过竞拍的方式确定归属权，并且规定这些配额是可以进行流转的。最终可形成三种可转让配额制度，分别是个别渔村可转让配额、个别商业可转让配额和个别休闲渔业公司配额。

5 结语

我国的渔业保护管理制度建设起步较晚，政策实施效果也不明显，这对我国在目前该如何科学、合理的维持和保护渔业资源更是提出了很大的挑战。我国现在在建设海洋强国，就必须让海洋渔业资源得到有效的保护和管理，进而逐步走上可持续的发展之路，但是任何的渔业保护管理制度的发展和逐步完善都需要一个漫长的过程，我国在这方面要走的路还很长。我们需要在不断总结过往经验的基础上，与时俱进的调整或者改变当前的一些渔业保护管理制度。

［1］程家骅，张秋华，李圣法等.东黄海渔业资源利用［M］.上海：上海科学技术出版社，2006.

［2］唐议，邹伟红，胡振明.基于统计数据的中国海洋渔业资源利用状况及管理分析［J］.资源科学，2009（6）：1061-1068.

［3］高宏泉.从近二十年数据谈渔业统计数据的准确性［J］.中国渔业经济，2005（2）：30-31.

［4］刘新山，杨子江，刘聪.论捕捞业法律制度和政策问题［J］.中国渔业经济，2011，（6）：22-29.

［5］何立居.“三无”船舶综合治理对策研究［J］.广州航海学院学报，2014（1）：1-4.

［6］慕永通.我国海洋捕捞业的困境与出路［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2005（2）：4-8.

［7］慕永通，马林娜.我国捕捞限额制度的性质与路径选择［J］.中国渔业经济，2004（3）：4-6.