云南山区小型农田水利基础设施管护现状调查及对策研究

韩利红+胡琥+邓杰英+王玮

【摘要】针对目前云南农村小型农田水利基础设施建成后缺乏有效管理、水资源浪费和设施损毁日趋严重的问题，以保山地区辛街村在新农村建设中已建成的小型农田水利基础设施的管理维护为研究目标，对小型农田水利基础设施使用现状和存在的问题进行深入调查、数据统计和成本效益分析研究，在基础设施管理维护中研究创新模式，探索“特色竞标机制”，创建专业管护平台，形成管理机制，进行市场化管理，期望以新的理念和方式解决云南山区农村小型农田水利基础设施管理维护问题。

【关键词】农田水利 基础设施 管理维护 水资源有效利用

【基金项目】1.2014年云南省教育厅科学研究基金项目：云南山区小型水利基础设施管护机制研究（2014C069Y）；2.2013年“国家大学生创新创业训练计划”项目：保山市隆阳区辛街乡辛街村小型农田水利设施管护现状调查及对策研究（201310676010）。

【中图分类号】S27 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2016）24-0212-04

2013年3月20日11时，云南发布干旱橙色预警信号，据气象干旱监测，我省丽江、大理、昆明、楚雄、曲靖、保山、昭通、玉溪北部等地区存在重度及以上气象干旱。持续四年干旱，给云南经济发展各方面带来巨大的损失。曾经璀璨的“高原明珠”因为连年干旱，农作物大面积大幅度减产，截至2013年3月4日，全省农作物因干旱受灾面积已达1071.2万亩，绝收120.3万亩。农作物受灾面积占栽种作物面积的61.2%，其中，粮食作物受灾面占栽种面积的77.5%。仅2013年春季，云南省497万人受旱灾影响，造成农业直接经济损失达120亿元以上，受灾情况严重。

在经济社会高速发展的今天，云南干旱所造成的巨大损失不得不令人深刻反思。分析云南从2009年到2013年史无前例的连年旱灾，从云南历史和全球角度来看，冰冻三尺非一日之寒，从明代特别是清末以来，云南旱灾逐渐开始明显，随着云南经济的发展和资源开发，旱灾逐步加重，到本世纪初更是以加速度逐年频繁和加剧，云南旱灾似乎已经形成常态。

另一方面，云南又是有名的水资源大省，全省水资源总量2222亿立方米，居中国第三位。但水资源时空分布不均、工程性缺水矛盾尤为突出。2011年3月，云南省人均工程性供水能力340立方米，远远低于全国人均440立方米和世界人均645立方米的水平。为此，云南省委、省政府连年加大投资力度，大力加强缺水地区，特别是云南山区农田水利生产的基础设施建设，目的在于控制水资源流失，充分利用水资源。但是尽管政府对农田水利基础设施的投资逐年大幅度增加，项目建成后，收效却远低于预期，主要原因之一便是小型农田水利基础设施建成后无人管理维护。管理维护滞后导致设施严重损毁的问题日趋严重，造成投资未见成效，水资源没有得到充分有效利用。

一、保山市隆阳区辛街村小型农田水利基础设施的现状及原因分析

（一）现状

辛街乡位于保山市隆阳区南部，主要以烤烟、蚕桑、红砖生产等为支柱产业。全乡共有15869户，64052人，总人口中农业人口62548人，非农业人口1504人，是典型以农业生产为主的高原乡。辛街乡下辖18个行政村，98个自然村。辛街村为辛街乡下辖的行政村，辛街村常年缺水，人畜饮水和农田灌溉均是问题，在各级政府的努力下，逐年加大农田水利基础设施建设，短期内收到了显著成效，农业增产，农户增收。但是随着时间的增长，工程效益日渐降低，农田水利基础设施建成后无人管理维护。很多设施都遭到不同程度破坏，其中有自然破坏也有人为损坏，有的尚能勉强使用，有的已经废弃。以最常见的渠道为例，如图1所示，根据粗略统计，渠道建成后半年内出现问题影响正常使用的占总渠道数的40%；在建成后一年内出现问题影响正常使用的占80%以上；在政府投资建设的渠道中有33%的已经废弃无法使用，只能再次投资重建；有98%以上的渠道每年都面临渠道淤堵的问题，其中绝大多数的是无管理维护造成。小型农田水利基础设施的整体性很重要，渠道中任何一段出现淤堵或者损坏都会影响整个引水系统的正常使用。严重的渠道淤堵或损坏性缺口不仅导致干旱问题未能解决，又造成有限水资源浪费的严重问题。

（二）调查方法

以笔者为主的调查小组于2014年6月进入辛街村，针对缺水和小型农田水利基础设施现状和使用问题，进行了为期一个半月的深入调查。

1.实地勘察

对辛街村现有小型农田水利基础设施使用情况和损毁现状进行一一实地调查，查勘损毁严重程度和损毁区域分布，统计损毁数据，进行修复难度分类分析和修复资金估算等工作。

2.资料搜集分析

调查小组主要针对有关农田水利问题的历史、气候、自然灾害、现状、政策几个方面进行了大量资料搜集查阅。分析历史上因气候造成自然灾害的发生频率和规律，由于自然灾害造成基础设施损毁的具体原因等。

3.走访调查

分别对辛街乡党委书记、辛街乡农田水利主要负责人，辛街村村主任、相关工作人员以及农村基层农田水利工作者等人员进行了一对一的访谈调查，获取了农田水利基础设施的建设和维护方面的相关数据资料。同时，走访了当地具有代表性的农户，了解群众思想以及造成该村农田水利基础设施没有真正发挥作用的原因，并广泛征询解决方案，保证数据统计资料的真实性、可靠性和实用性。

4.问卷调查

在对辛街乡农田水利基础设施资料整合分析后，调查小组与当地乡政府负责人共同商议后编写出《关于农田水利基础设施管理情况的调查问卷》，就该乡村民对公共设施，特别是小型农田水利基础设施管理维护的认识和改革意愿进行问卷调查，问卷发放至18个现有行政村及27个具有代表性的自然村村委会。共计印发1000份。

（三）调查结果及原因分析

调查问卷在辛街村共计发出200份，全数收回，其中有效问卷198份。调查内容涉及村级小型农田水利基础设施的建设管理情况、被调查者对现存的设施管理的满意度及农民自身对小型农田水利基础设施管理的意愿和参与度，以及对拓展集资渠道的认识度等各个方面。

从问卷调查的情况来看，就村民对农田水利基础设施重要性的认知度调查结果如图2所示；就是否有意愿参与农村小型基础设施建设管理维护调查结果如图3所示；就村民对农田水利基础设施管护体系了解情况调查结果如图4所示。结果表明，超过半数村民对村里公共基础设施管护制度不了解， 75%以上被调查人群认为小型农田水利基础设施的建设和管理维护对农村生产灌溉用水非常重要，且近80%的农户非常愿意参与基础设施的管理维护。

另一方面，由调查结果可知，近年来，当地农田水利基础设施管理组织的实际贡献主要有：为水资源配置更新了管理设备、组织群众衬砌各类渠道以减少渗漏等，取得了一定的成效。但就农业灌溉用水而言，大多数农户认为现有的集体供水方式不方便，水利基础设施不给力，损毁严重，灌溉供水制度存在一定问题等。归纳起来，主要有以下四个方面问题突出。

1.重建轻管现象突出

由于缺乏有效的管理手段，现有基础设施破坏损毁严重。部分农户居住分散，且无监管意识和监管责任，存在闸门、水泵、抽水机等设施或被盗窃破坏、或随意搁置，存在因无专人管理维护而损毁严重的情况。重建轻管，只建设、不管护，使得相当一部份小型农田水利基础设施因管理不到位而无法真正产生效益，导致当地农田水利基础设施在患病中艰难运行。

2.管理体制严重滞后

在收回的调查问卷中，55%的被调查人群认为农田水利基础设施管理滞后问题突出，管护主体不明确，现有管理体制有必要进行改革；大多数农户认为基础设施的维护管理资金投入与其个人没有关系，投资积极性不高。在调研中还发现，小型农田水利基础设施名义上是由所属的村委会管理，但实际上是用而不管、管而不细，导致管理主体不清晰，管理者缺位、水资源流失和设备闲置浪费等问题。

3.管理制度不健全不完善

有近 63%的农户不了解也没有参与过本村农田水利基础设施的相关决策的落实和制度制定。这表明当地农民对目前农村农田水利基础设施管理情况缺乏了解，缺少主动参与管理的积极性。尽管如此，超过 80%的被调查对象仍希望建立健全基础设施的管理组织和管理制度，形成长期有效的管理体系。

4.管护运营费用不足

抽水站老化失修严重、骨干渠道衬砌率低、配套建设设施缺乏是辛街村小型农田水利基础设施的真实现状，这使得输水过程中水资源浪费，损失严重。辛街乡 12 座小型抽水站能正常使用的只有 7 座，40 多眼机井中符合标准且能正常运行的只有 28 眼。由于资金投入无持续性，相关部门即使有维修计划也难以落实维修资金。根据对辛街乡基层水务工作人员的访谈，即使在日常维护或定期检查中能够及时发现患病的一些设施，由于没有资金改造修护，使得一些小问题的设施发展成为大病患的情况屡屡发生。而基层的水利部门也无力全权负担农田水利基础设施的管护运行，资金短缺成为制约农村基础设施维护和管理的瓶颈。

二、小型农田水利基础设施的高效利用及管护对策研究

通过对云南省保山市隆阳区辛街村小型农田水利基础设施的调查分析，可以看出，在即有基础设施出现的问题里，后续管理维护的缺失是根本原因。为解决这一根本问题，必须建立完善有效的基础设施管理机制，以加强基础设施的高效节水利用。

（一）成立专业管护团队，减少损失，降低成本

成立由村主要领导牵头，农户代表参加的管理机构对村里已建成小型农田水利基础设施逐一检查，汇总损毁情况，筹集专项维修资金，组织技术人员、村民和学生进行集体修缮。修缮工作完成后，实行层层责任制，成立由村主要领导牵头的管护机构，建立村领导、普通农户组成的管护队伍，负责农田水利基础设施的管护；根据实际情况划分管理维护区域，采用市场化竞标模式组织管护小组竞标管护，投入必要资金，创建技术平台，联系相关技术人员提供技术支持，明确责、权、利分配，对各区域小型农田水利基础设施进行管理维护。在具体研究和修缮实施中发现，小型农田水利基础设施损坏后，若能在短时间内被发现和修复，可大大降低维修费用，以基础设施中矩形沟渠内侧挡墙因人为或自然因素损坏为例，当沟渠最初出现裂缝，一般情况裂缝较细易于补救，且花费人力物力不大，此时修补费用约需50元每米；若因没有专业管护团队管理维护，沟渠没有及时修补，一个月后，沟渠将因外力作用原因损坏程度加大，此时所需修理费用约为90元每米；若仍无维护修理，半年时间，该裂缝将破坏至沟渠基础，此时所需修理费用约为120元每米；最终，该沟渠内侧挡墙坍塌，影响整条沟渠使用，此时沟渠修理所需费用约为180元每米。如图5所示。若有专业团队细化管理维护，及时发现问题，及时修复，可大幅度减少损失，降低成本。故成立专业团队管理维护是降低成本、解决问题的重要途径之一。

（二） 管护机制创新

根据辛街村的实际情况，大胆创新管护“新出路”，研究探索全新的方式来解决管护问题，将竞标思想引进小型农田水利基础设施的管护中，建立“特色竞标”机制。

1.创新思路

竞标是市场经济商务活动中利用价格竞争的一种手段，是市场运作项目的一种常用方法。根据辛街村实情，最有效的管护便由乡、村、社一级受益地来解决。而怎么解决呢？坏了修、毁了建，政府同样为了地方农业经济的发展都得为基础设施的低实用效益、短寿命来买单。那提前计划这部分维修和重建资金的分配使用是否能在一定程度上解决问题呢？对此，我们提出了大胆的创新思想，提出两种竞标方式，即将农田水利基础设施的管护及竞标机制合二为一。把竞标方式运用到农田水利基础设施的管护权授予上。

2.特色竞标机制

（1）由施工方承包

在农田水利基础设施的建设招标初期，将基础设施的管护责任纳入施工方需要承担的工程量中。并规定该施工方必须承包设施的维修年限，在此年限中，设施出现的问题由施工方来解决。并定期进行设施的检查维修。这样，为免除后期维护的大量投入，施工质量也会得到保证。管护期满，由村委会组织技术人员和村民验收设施完好情况，再由村民组成的管护小组以竞标方式继续管护工作。

（2）村民进行特色竞标

特色竞标，即按地域或使用范围分区域划片，村民组成管护团队，对小片区域小型农田水利基础设施的管护进行竞标，中标团队在规定时期内按区域划分承包管护工作。

3.特色竞标创新和优势

（1）打破常规，具体问题具体分析。村民竞标者是该工程的直接受益人和使用人，其使用过程会更加爱惜设施，延长设施寿命，提高效益。

（2）结构改革，从根本上解决问题。分区域竞标，村民使用者也是管理者，设施的维护好坏直接影响使用者的利益，从而根本上改善设施的维护问题。

（3）统筹分析，优化资金的使用。优化资金使用，总体上节约资金，政府受益、个人受益。

（三）管护对策

1.合理分配投资资金，保障管护资金供给

重建轻管现象导致了资金绝大部分用于设施的建设中，管理维护资金的缺失又造成了设施建成后无人管护的尴尬局面。“三分靠建七分靠管”，解决农田水利基础设施的后续管护资金问题是首要的。

（1）在投资资金的分配上合理分配，建、管重视并存，以保证管护资金的实际运用；

（2）加强对即有设施管护配套资金的追加投资，填补管护缺口。

2.转变观念，加强宣传教育，强化管护意识

（1）采取墙报、广播、 宣传栏、群众会议、宣传标语、警示标语、印发宣传资料等形式将管护制度、管护公约等，让管护工作家喻户晓，人人皆知。目的是使所有村民明确，就基础设施的爱护和管理而言，户户有义务，人人有责任；

（2）评选管护先进集体和个人进行奖励，认真学习推广，提高群众管护意识、质量意识和长效意识。

3.制定科学合理的管护标准和管护要求

（1）对不同基础设施明确不同的管护范围、标准和要求；

（2）结合农时定期以管护团队牵头组织农户进行定期的维修和养护，暴雨、暴风等自然灾害后，及时组织群众维护损毁设施，检查相关设备。

4.建立健全管护制度，探索多种形式的管护机制

（1）建立健全一套行之有效的管护制度；

（2）建立信息工程管护信息报告、评比制度。

5.强化管理监管，明确管护责任，管护到位

（1）管护团队明确管护责任，并落实到人，与基础设施区域各镇村签订项目协管责任书。明确管护人的责、权、利分配，形成互相制约机制，结合检查评比结果，落实发放管护费；

（2）将小型农田水利基础设施建后管理工作纳入各级政府督查考核工作范围，共同抓好基础设施建后管护工作；

（3）建立奖惩机制。

（四）具体施行方法

（1）管护费计算：由施工方、村政府根据设施的已使用时长和对比以往同期需要的维修费用将一个管护期（一年度或一个季度均可）的维修管护费用计算出来。得出一个特定时期的计划管护费用。

（2）资金筹备：申请政府财政专项资金拨付（如小农水专项资金），也可以由村民集资筹备管护基金。

（3）区域划分：通过实地勘察和丈量，将小型农田水利基础设施分划分为可实际管护的小片区域，并按照区域大小以及实际情况分配计划一个特定时间段的管护资金。

（4）竞标：在各地小型农田水利基础设施的所属村举行。前期宣传和具体竞标实施亦由该地方政府机构完成。由具备一定条件的村民对各块管护区域进行投标。以价格低、保障度高者为最终中标人。

（5）签署合同：中标者与村委会签署事先拟定的管护合同，明确管护责任、范围、时间、技术和资金保障等内容。

（6）资金使用：在合同期限内，所管区域的基础设施由中标人负责管护维修。若管护不善，费用超出投标资金的部分由其自行解决；管护得力，少有维修或没有出现损坏的，剩余的管护资金属中标人所有。

（7）监督：在乡、村、社各级基层机构中建立监督小组，负责定期对各分区域的管护情况进行监督检查记录。并在一个管护期结束时组织验收。

三、以保山市隆阳区辛街村为试点实施创新管护机制

（一）可操作性分析

1.辛街村是典型的云南山区种植农业行政村，具有一定普遍性和代表性

辛街村农作物主要以烤烟及粮食作物为主，其中烤烟占较大比例。笔者在向烟草种植技术人员咨询后得知，烤烟种植对灌溉的要求极为苛刻。一旦因为得不到及时的灌溉，烤烟的生长期就会缩短，烟叶的质量也随之降低。而且，在烤烟收购时，是按照烟叶的质量及其评定等级决定种植者收入，即农田水利基础设施的使用状况直接影响到农户的收益。此特点，对后期成果效益高低的判断极为有利。辛街村是辛街乡镇政府所在地，是辛街乡具有代表意义的行政村。本次试点的成果在各级村组织有推广应用的实际意义。

2.易于操作具有后续建设发展的可能性

辛街村已建成基础设施均为小型农田水利基础设施，无大型设施，且设施不密集，对资金成本要求不高，项目所需投入不大，易于操作，减小了研究成果受干扰的可能。另一方面该村的农田水利基础设施还未得到全面完善，在试行中可将经验及即有设施存在问题前期完善运用到下一步的农田水利基础设施建设当中。

3.各级政府和村民大力支持，实施阻力小

由前期调查分析可知，辛街村村民对该村小型农田水利基础设施管护机制改革的意向非常大，通过走访当地乡、镇、村委会以及该村农田水利设施施工方等各级负责人，各级负责人对本计划方案非常支持，并提出许多建设性意见。

综上所述，以辛街村为代表的普通村庄中，小型农田水利基础设施的管护问题突出，迫在眉睫，其问题解决具有一定代表性和可操作性。

（二）实际运行

结合辛街村的实际现状，通过可行性分析并初步引入新型竞标机制到该试点村农田水利基础设施的管护中，争取通过研究探索取得该试点成功运行，并向其它村庄推广应用，以期解决云南山区农村小型农田水利基础设施的管护问题。

在辛街村针对小型农田水利设施引进特色竞标机制后，通过广播、板报、动员会议等方式大力宣传，得到了村民的大力支持，不仅自愿无偿加入对老旧沟渠等设施的清理整改活动中，还尽可能的为施工队的各项工作提供便利。在与辛街村政府干部多次对新型竞标机制结合实际情况研究和讨论后，在村政府的号召下，辛街实验中学的若干名学生和村民都自愿义务加入试点活动中。初步完成了淤堵闲置渠道的清理，为来年春耕以及下一步管护权的分配打下了基础。经多方努力，确定了在辛街村初步引进管护权竞标机制。

经与辛街乡干部多次研讨后，确定了于2014年10月（即“小春”耕作期）在辛街村初步引进管护权竞标机制。经多方努力，筹集到部分资金，对一些灌溉枢纽进行了维修和重建。

2014年10月，辛街村竞标机制正式启动，村民积极参与管护权竞标，辛街村共分出7个标段，择优选出中标人后，由中标人牵头组建管理维护团队，辛街村委会与中标人签署了管护合同。随即进入责任管护期。在之后的一年内，在村民竞标管护期内，项目组对管护情况进行了跟踪调查，2016年初汇总结果如下。

1.辛街村小型农田水利设施断水天数由原来每年平均超过80天减少为13天；

2.在发现破损点一月内未修复的小型农田水利基础设施面积为0㎡；

3.村民获益。原来每季度每亩田上交的用水费200元降低为招标时支出的管护费每亩100元，且基本无断水烦恼；

4.管护团队获益。由于有管护团队细致检查，及时修复，7个管护团队仅有1个管护团队费用持平，其余均有盈利，提高了村民积极参与下个管护期的热情和动力。

云南在发展高原特色农业中，小型农田水利基础设施的管护是一项长期战役，其建设和管护制度的完善任重而道远，建立健全科学有效的管护体系还需要继续在实践中探索。同时，小型农田水利基础设施的管护不仅需要地方的积极配合，建立和完善相关的法律法规也是必经之路。希望在大家的共同努力下，云南山区的小型农田水利基础设施管护问题能得到显著的改善，也希望辛街村小型农田水利设施管护权竞标机制试点继续实行，总结完善并得以推广，切实解决农民的灌溉用水问题，实现云南水资源的高效利用，为云南的农业经济发展打好坚实的基础。

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作者简介：

韩利红，女，云南农业大学建筑工程学院，副教授，硕士研究生，主要从事工程管理、节能减排研究。