试探讨完善环境公益诉讼原告主体制度

刘燕华

2015年1月1日开始施行的《环境保护法》以及随后最高院公布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式确立了环保组织在环境公益诉讼中的原告主体资格，但是随着环境保护形势的变化，单一的环境公益诉讼原告主体并不能应对多样的环保公益诉讼所面对的情况。笔者认为，就我国目前的制度配置和条件来说，建立以环保组织为主要类型，检察机关、环保行政机关以及公民个人予以补充的环境公益诉讼原告主体制度是一个适宜的方案。

一、我国环境公益诉讼原告主体可能性分析

（一）检察机关

尽管检察院作为环境民事公益诉讼的原告在我国环境公益诉讼原告制度尚未建立的时候进行过有益的尝试，被实务界及理论界认为是环境公益诉讼最适格的主体之一，理由有四点：①检察机关被国家赋予的公诉的权力；②检察机关拥有国家的财政支持，拥有最为专业的诉讼经验和人员，而我们知道环境民事公益诉讼长久以来所面临的两大难题就是高昂的诉讼成本及复杂专业的诉讼程序，这两点问题在检察机关手里恰恰能够得到良好的解决；③在我国法律缺乏对环境公益诉讼原告具体规定的情况下，我国的检察机关们已经就参与公益诉讼开始了一定的司法实践，积累了一定的经验；④我国的检察权事实上是受到很大的局限的，大多数情况下，只是在贪污腐败发生之时，检察机关才行使检察权，严重地限制了检察机关的法理监督职权[1]，给予我国检察院环境公益诉讼原告的资格有利于优化我国现有的检察权力量的分配。

（二）环境保护机关

环保部门作为环境民事公益诉讼的原告被认为是具有合理性的：①环保部门是国家赋予其环境行政管理的机关，其在环境诉讼中拥有可以及时发现环境问题以及掌握第一手资料的优势；②环保部门在环保评估专业设备方面、环境保护专业知识方面以及环境保护专业能力方面具有其他主体所不具有的先天优势，这些优势能够保证环保部门在环境诉讼中占有有利地位；③环境保护部门有充足的人员配置和物质资源对抗一般来说较为强势的环境致害企业[2]。

（三）公民个人

普通公民为维护环境公共利益而提起诉讼既是监督权的行使，也是对自己合法环境权益的维护。公民作为环境公益诉讼的原告具有其他主体不具备的巨大优势：①公民是环境利害关系的直接当事人，可以对违法行为进行适时监督；②公民是公共利益的最终受益者，他们能从维护自身利益的角度出发积极保护环境公共权益；③我国作为社会主义民主法治国家，公民积极参与国家各项事业发展，符合我国的国情和我国的未来发展需要。

二、架构多样化、互补的环境公益诉讼原告主体制度

（一）坚持完善环保组织原告主体资格

自新《民事诉讼法》第五十五条历史性的规定了“法律规定的机关”和“有关组织”是环境公益诉讼的适格原告主体开始，环保组织在环境公益诉讼中的原告资格开始初步“被认可”，但是该条规定只是一个粗糙的规定，并没有给出“法律规定的机关”和“有关组织”的明确范围和标准。随后，2015年1月1日，新修订施行的《环境保护法》正式明确确定了“法律规定的机关”和“有关组织”的具体要件，即：①依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；②专门从事环境保护公益活动连续五年以上；③信誉良好。从目前来看，环保组织是我国国情下最合适的环境公益诉讼原告主体，同时以环保组织为原告的环境公益诉讼制度也是在现有法律和制度下最健全的环境公益司法救济制度。继续完善和充分发挥环保组织在环境公益诉讼中的能量是重中之重。

（二）探索检察机关监督制度

如上文所述，对于检察机关能否成为环境公益诉讼的主体，我国司法界已经进行过尝试，学术界也已基本达成共识。在我国目前环保组织数量不够公民参与缺乏法律依据及资源、环保行政机关资源分散的情况下，检察机关应当在环境诉讼中占有一份职责，但是这一职责又应当是与环保组织及其他主体有区别的职责：①我国现行法律并没有赋予检察机关对个人、企业提起公益诉讼的权力，因此，对一般情况下的侵害环境公共利益的行为不宜由检察机关提起公益诉讼；②对于行政机关实施的违法行政行为导致环境公共利益受到损害，在这种情况下，应由检察机关提起环境公益诉讼，这是因为检察机关可以发挥其本身的行政监督权力与行政权相抗衡，促使行政机关依法行政以达到保护环境公共利益的目标。

（三）特定条件下的环境行政机关原告资格

环境行政机关是按照法律的规定和行政制度履行其自身的环境行政管理职责以及环境监管的权利和义务，允许其作为环境公益诉讼的原告参与到环境公益诉讼中很可能会形成强调或鼓励其积极作为环境公益诉讼原告的氛围，而在这种氛围下有可能会造成行政资源的浪费，以及其对行政管理职责的懈怠。但是，作为拥有众多资源和能力的环境专门机构，可以探索在以下情况下作为原告的可能性：①在公民和社会团体都因为处于过于弱势的地位等原因而未能提起诉讼，同时检察权行使部门因为对公共权益的不同衡量而放弃提起环境公益诉讼的情形下；②在公民个人或环保组织等其他主体提起环境公益诉讼时，掌握相应环境数据和技术的环境行政机关依原告的申请或法院的裁定依法参与到诉讼中；③已经依法履行了其环境行政职责后，仍未能达到理想的环境保护效果，其他原告主体也不提起诉讼的，环境行政机关可以作为环境公益诉讼的原告动用司法力量维护环境公共权益[3]。

（四）逐步开放公民个人的环境公益诉讼资格

公民个人参与到环境公益诉讼中是环境公益诉讼的趋势。从现有法律上讲，《环境保护法》规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。公民个人提起环境公益诉讼有三种可能的方式：一种是直接向法院提起诉讼；第二种是申请特定国家机关提起环境公益诉讼；第三种是告知具有相应资格的环保组织，在环保组织提起环境公益诉讼的同时要求以共同利益相关人的身份加入到诉讼中。

参考文献：

[1]雷景辉.环境公益诉讼原告资格研究[D].重庆：重庆大学学位论文，2009.

[2]赵宁，郭炯.我国环境非政府组织的立法现状与制度研究[J].辽宁师专学报（社会科学版），2009（6）.

[3]杨朝霞.《环境民事公益诉讼：环保部门怎么做》，载《环境保护》，2010年第22期.李云霞，王金稳.我国民间环保组织法律主体地位分析[J].管理观察，2009（19）.