北约反恐战略的演变

波尔特 方长平

摘要：北约作为目前世界上最强大的军事同盟和集体防务组织，其反恐战略值得关注。自冷战结束以来，世界安全形势发生了巨大的变化，传统意义上的军事威胁相对减弱，而恐怖主义等非传统威胁正不断增强。北约的整体战略也就此作出了相应的调整，对恐怖主义问题的关注在其战略中的地位逐步上升。尤其是“9·11”事件后，反击恐怖主义在一定程度上成为了北约议事日程中最紧迫的议题。这一变化反映在北约不断修订的战略文件中，也体现在北约的政策实践中。在某种意义上甚至可以说，对恐怖主义的反击重塑了北约。

关键词：北约反恐战略安全战略

一、北约反恐战略的演变

1.冷战时期的北约反恐战略（1949-1990）

北约成立于冷战初期，其当时的主要宗旨是将西欧各国与美国结成一个紧密的军事同盟，以共同防范德国军国主义的复活和苏联势力在东欧形成的威胁，因而北约在冷战时期主要的战略关切即为如何防范苏联及其卫星国随时可能发动的对西欧地区的大规模武装入侵。冷战时期，北约先后出台了四个指导性战略文件，以此引领北约的整体防务战略。就总体而言，这些战略文件虽然存在些许差别，但其基本的指导思想都是准备要与苏联集团进行一场大规模的全面战争。而且由于北约对其部署在中欧的地面防御力量缺乏足够的信心，核武器将成为平衡苏联地面军力优势的主要依靠。从防御的范围看，北约虽然也设想过它可能与苏联集团在中东或远东之类的地区交战，但其目光主要聚焦于西欧大陆。包括反恐在内的其他类型的军事活动当时并不是北约关注的重点。

当时西欧各国的国内曾出现过某些恐怖主义活动，其中引人注目的是持民族分离主义和政治激进主义立场的准军事组织和党派，如西班牙的埃塔（BasqueHomeland and Freedom，简称ETA），爱尔兰共和军（Irish Republic Army，简称IRA），意大利的红色旅（Red Brigades），联邦德国的红军派（the Red Army Faction，简称RAF）等恐怖主义。长期以来，人们一般认为这些活动并未在北约层面上引起太多的关注，其影响主要限于各国内部，对其进行的打击也主要以各国政府为主。然而，冷战结束之后，随着某些当事人特别是前高官在新闻媒体上的公开承认，一些国家议会各种调查的展开及调查结果的公布，新闻记者和历史学家对相关调查和研究的介入，一个出人意料的真相始而得以披露：为对抗共产主义的扩张，北约在美国主导下实施了“紧张战略”（strategy of tension）。得益于中情局的资助支持，西欧各国纷纷建立秘密组织，后者采用非常手段在作为冷战前沿的西欧社会制造紧张气氛，将反对恐怖主义的矛头集中对准左翼政治力量的恐怖活动，将极右秘密组织犯下的恐怖主义罪行嫁祸于对方，或间接怂恿极左势力的恐怖活动，目的在于损毁左翼力量的政治威信，防止它们的崛起。尽管在北约与冷战时期西欧恐怖主义活动之间的确切关系问题上，人们仍期待更为直接的第一手档案证据的出现，但已有的材料表明，不能排除北约与恐怖主义等非法活动之间的复杂关联。这从一个侧面有力地说明，恐怖主义和反击恐怖主义本身，都具有颇强的政策工具性。

随着20世纪80年代末90年代初苏东剧变的发生，长期以来一贯与北约对峙的华约集团彻底解散，即便是苏联本身也濒临解体。北约一向奉行的以苏联和华约为主要假想敌的军事战略出现动摇。伴随着苏联东欧各国国内局势的进一步发展，北约领导层逐步感觉到整个欧洲乃至世界的战略形势都在发生根本性的变化，继续维持原有的战略已显得不合时宜。

2.冷战结束初期的北约反恐战略（1990-2001年）

在1990年7月举行的伦敦峰会上，北约各国领导人一致认为有必要对该组织的基本战略思想和战略任务进行重大调整。北约于1991年11月出台新的战略指导文件。在对战略环境的整体判断上，其认为随着苏联集团的崩溃和华沙条约组织的解散，来自东欧的威胁已逐步消失。且由于自由主义意识形态和市场经济体制的渐次扩张，铁幕两侧政治上的长期分裂已逐步消弭，因而从根本上动摇了双方进行军事对抗的基础。由于欧共体的发展和东西欧就一系列军控条约所取得的成功，铁幕两侧军事对抗的水平也得到一定程度的下降。更为关键的是，由于苏联军队逐步从东欧各国撤离，北约一直担心可能会发生的对西欧的入侵已不太可能，今后或许将面临的安全威胁是不确定的。当然，由于前苏联地区仍然拥有庞大的核武器和常规武器储备，因此它还会对欧洲和北约的安全产生巨大的影响。而中东欧地区的种族冲突和领土争端会逐步成为对北约成员国安全的巨大威胁，尤其是在这种冲突会导致外部大国的卷入之际。北约同时也关注其南侧的西亚北非地区，1990年发生的海湾战争凸显了该地区的价值。除此以外，北约开始关注大规模杀伤性武器的扩散和恐怖主义活动的威胁。但由于此时欧洲乃至世界局势的变化还在发生过程中，最终的结果尚不十分清晰，所以北约此次所进行的战略调整相对而言还较为模糊，没有就未来的任务和威胁作出非常明确的界定。

进入20世纪90年代，欧洲局势的演化愈显清晰。大多数东欧国家都进行了大规模的民主化和市场经济改革，且与北约组织之间的关系也日益密切。早在1994年峰会上，北约即决定要制订“和平伙伴计划”，强化与中东欧国家的关系，以准备进行下一轮扩张。当时一方面是俄罗斯陷入长期的经济衰退和政治动荡，其军事力量因缺乏经费和人员流失而大幅削弱。对北约来说，来自东方的威胁越来越小。另一方面，由于一直以来被压制的各种错综复杂的民族矛盾突然公开化、尖锐化，很多中东欧国家都陷入此起彼伏的民族和宗教冲突中。特别是前南斯拉夫地区爆发的一系列内战对该地区的安全产生了颇为消极的影响。北约也介入了波黑内战和科索沃冲突之中。它在前南斯拉夫地区执行任务需要地理上邻近的中东欧国家予以必要的支持，加之转轨中的上述各国早已纷纷提出申请加入该组织的有利态势，促使其最终明确了东扩的战略思路。

在1999年4月的北约华盛顿峰会上，各国领导人一致通过了新的北约战略。该战略肯定了北约在冷战期间为维护欧洲和平所做出的贡献并明确认为，冷战时期的威胁已经消失，取而代之的是一种新的更不确定的威胁。北约强调会更加关注来自巴尔干地区的不稳定因素。事实上，此时北约已不仅高度介入波斯尼亚危机，且正在科索沃战争中对南联盟发动大规模空袭。这说明对北约而言，当时最严重的现实威胁是中东欧地区的政治动荡和经济衰退，而它对该地区的介入程度也逐步加深。此时，恐怖主义问题受到了关注，但尚未成为北约行动的重点。此后在前南斯拉夫地区的维和行动还不属于严格意义上的反恐行动，但其特点与反恐和反叛乱行动相类似。总的看来，1991年和1999年的北约战略文件还相对模糊，对未来的威胁尤其是恐怖主义威胁缺乏明确的认识且未予强调。

3.“9·11”事件以来的北约反恐战略（2001至今）

2001年爆发的“9·11”事件对后冷战时代的北约产生了最重大的影响。回顾该事件之后北约的发展轨迹，可以说它促使北约在恐怖主义问题上的态度出现根本性的转变。在“9·11”事件发生的次日，即2001年9月12日，北约即作出决定，履行《北大西洋公约》第五条有关该组织集体自卫的承诺，明确地显示了其他成员国与美国团结一致，坚决以军事手段打击恐怖主义的立场。跨境飞行的联盟机制随即启动。传统上北约关注的重点一直是其欧洲成员国的安全问题，美国更多地被作为安全的提供者而不是消费者看待，然而此次恐怖袭击针对的却是北约组织内部同时也是全世界军事实力最为强大的美国。北约成立的初衷本是想依靠美国的力量来保卫欧洲，结果《北大西洋公约》的第五条首次被付诸实施却是用以支持美国，这可以说是出人意料的事态。而将来自非国家行为体的攻击视为符合《华盛顿条约》规定的“武装攻击”，可对之实行集体自卫，更是超越了对传统“军事入侵”作出正当反应的理解。

事实上，对于是否要支持美国的行动，北约内部也进行了一段时间的讨论。主要难点首先在于要有足够的证据证明这次袭击是源于国外，其次在于是否要将这次针对美国的恐怖袭击界定为需要北约成员国一致作出反应的事件。历史上英国曾遭受过爱尔兰共和军的袭击，联邦德国和意大利曾遭遇极左与极右恐怖分子的攻击，但北约从未对此类针对某个成员国的恐怖袭击作出集体反应。经过一个多月的讨论，基于美国政府所提供的大量证据，北约各成员国最终于10月2日正式决定启动《北大西洋公约》第5条，要求各方尽力向美国提供援助。10月4日，北约时任秘书长罗伯逊在一份声明中提出了北约支援美国的八项措施。

（1）加强包括国与国之间及北约相关机构之间的关于恐怖主义威胁和反恐行动方面的情报交流与合作。

（2）对因支持反恐行动而已经或可能遭受更大恐怖主义威胁的盟国或其他国家，应根据自己的能力酌情向其提供单独或共同的援助。

（3）采取必要措施，提高美国及其他盟国境内设施的安全度。

（4）充实北约责任区内所需的用于直接支持反恐行动的同盟国资产。

（5）按照必要的空中交通安排及国家程序，向美国和其他盟国执行反恐行动的军用飞机提供全面飞越许可。

（6）鉴于反恐行动的需要，按照本国程序，向美国和其他盟国开放北约成员国领土内的港口和机场，提供包括加油在内的服务。

（7）为显示存在并展现其决心，北约已准备将其部分常设海军部队部署至东地中海地区。

（8）准备部署部分北约空中预警部队，以支持反恐行动。

“9·11”事件爆发一年之后，北约军事概念的变化开始显现。北约布拉格峰会决定发展应对恐怖主义的军事能力，主要是提出组建北约反应部队（the NATOResponse Force）和防御核生化武器的倡议。此次峰会还决定实施打击恐怖主义的伙伴行动计划，被列入该计划的一些成员国参与了北约海上反恐行动（operationActive Endeavour）中的地中海行动。

尽管北约明确表现出积极支持美国的反恐行动和发动阿富汗战争的姿态，但美国在这场战争中并没有使该组织成为其反恐所依靠的核心力量，实际上，美国组建了更符合自己需要的联盟。它对待北约的态度可总结为：不劳过问，需要的话，我们会联系你们。由于长期以来美国与北约的欧洲成员国在军费支出上的巨大差距，后者很难对美国随后在海外开展的军事行动给予太多实质性的支持。北约欧洲成员国军队人数的总和要超过美国军队，但由于长期以来在国防经费开支方面显著的差距，欧洲军队缺乏与美国军队同样的全球信息搜集和打击能力，战略投送能力上的差距也显而易见。尤其是美国随后在阿富汗展开的作战行动地理上与欧洲相距遥远，其主要作战方式亦以远距离空中打击为主，这恰恰是欧洲国家军队所不擅长的。因此在阿富汗战争各阶段的主要军事行动基本上由美国军队单独完成，除英军直接支援了其作战行动外，北约的其它成员国只是通过机载预警与控制系统（AWACS）为美军的空中侦察和指挥提供了一定的帮助。此外，欧洲国家还在地中海部署了更多的海军力量，以保卫其海上运输通道。总之，北约对美国所主导的阿富汗战争主要作战阶段的参与是比较尴尬的。这首先是因为它首次启动集体防御条款应对的并非以往担心的对其成员国领土的大规模入侵，而是一个先前未曾预料到的突发事件。此外，美欧军事能力的巨大差距使得北约对美国作战行动的支援仅仅停留在一个十分有限的水平上。正是由于北约在阿富汗战争主要作战阶段的作用并不明显，北约衰落的声音频频出现。

然而随着阿富汗战争主要作战阶段的结束，塔利班政权在阿富汗全国范围内被基本推翻之后，北约在阿富汗问题上所提供的援助对美国来说便变得愈加重要。小股精锐的特种部队和大规模的空中打击可能足以在正面战场上击败对手，但却无法承担在阿富汗维持稳定的长期任务。后者需要大规模的地面部队，而以北约的名义派遣欧洲国家的军队可以减轻美国军队在人员上的压力。2002年1月，联合国通过了第1386号决议，支持在喀布尔地区成立一支国际安全援助部队（theInternational Security Assistance Force，简称ISAF）。这支部队本来由志愿参加阿富汗行动的国家组成，但因这种方式不太适应此后形势的发展，北约于2003年8月接管了阿富汗国际安全援助部队的指挥权。同年lO月，联合国安理会决定将该部队的权限扩大到整个阿富汗境内。北约的军事行动已大大超出其防区所辖，但由于西班牙和英国随后也遭到恐怖袭击，以北约的名义执行这一任务就显得更加名正言顺。国际安全援助部队主要由北约的其它盟国组成，美国只是有限参与，同时美国还单独领导“持久自由”行动，因而在阿富汗境内便有了两个平行的作战行动。

2003年3月，美国发动了入侵伊拉克的战争。这场战争并没有得到北约成员国的一致支持，因为它与恐怖袭击没有十分密切的关系。美国将一些志愿参加战争的国家组建为联盟，但北约未曾直接参与伊拉克战争。不过，在美国的劝说下，北约随后仍然为伊拉克战争提供了人员训练方面的支持。北约还广泛参与了国际上的一系列维和行动。

随着阿富汗战争逐步进入以清剿残敌为主的反叛乱阶段，美国的军事优势受到了非对称作战手段的限制，战局也朝着愈益胶着的方向演变。阿富汗战局已越来越类似于经典的游击战场景。美国和北约发现其处于一种既不会被击败，但也很难彻底肃清对手，无法取胜的境地。自2005年起，原本相对平静的阿富汗局势变得日趋紧张，塔利班开始日益频繁地攻击平民和外国军队。路边炸弹袭击成为其最主要的手段。这种方式颇为野蛮，很难预防，袭击者并没有明确的军事目的，只是希望造成尽可能大的人员伤亡，以此来降低敌方的士气。北约军队、阿富汗政府军和当地平民都伤亡严重。

塔利班势力增强的主要原因有：首先，其领导体系并未被摧毁，只是退到了巴基斯坦西部的山区，因而能够持续地指挥塔利班的各项行动；其次，塔利班可以躲在巴基斯坦西部的山区来保存实力，那里一直都生活着大批普什图族居民，可为塔利班提供有效的庇护和补给，而美国和北约却不能直接进入该地区进行清剿，这无异于放弃了进攻对手巢穴的机会，而单纯地等待敌方在时机有利之际发动攻击，进攻战演变为一场无休止的防御战；此外，由美国发动的2003年伊拉克战争激化了穆斯林世界的反美情绪，为塔利班获得更多支持提供了便利。

为打击更加强大和活跃的塔利班，从2005年底起，国际安全援助部队开始向阿富汗南部进发，直接进行消除塔利班残余势力的战斗。美国军队对国际安全援助部队的参与也开始增加，战斗变得更为激烈，外国驻军在阿富汗的人数开始迅速上升，从2002年初的一万多人迅速上升到2007年的超过四万人。且国际安全援助部队于其中所占的比重不断增大，最后成为了作战的主力，美国军队也开始参与相关行动。2006年，统一的指挥部在“持久自由行动”和国际安全援助部队之间建立，以协调双方的行动。随着安全形势的恶化，北约内部关于行动的分歧亦开始增多。

2009年上任的美国总统奥巴马决定在阿富汗大规模增兵，以改善日益恶化的安全局势。阿富汗外国驻军的人数急剧上升至14万人。从财政和战略上说，规模如此庞大的驻军是无法长期维持的。所谓“增兵”战略就是以打击塔利班势力并强化阿富汗政府的能力为目的，从而为北约最终撤军打下基础。在增兵的同时，北约开始大力训练阿富汗政府军，希望后者最终能够承担维持其国内秩序的任务。因此自2010年起，北约便准备将保障阿富汗安全的责任逐步移交给该国政府。为减轻战略上的负担，北约最终决定于2014年结束战斗任务，从阿富汗撤军，亦即ISAF的任务到2014年12月31日已正式宣告结束。且北约强调，这一转移是“不可逆的”。

不过，目前北约也希望在2014年以后继续为阿富汗政府提供包括训练、指导和支援在内的安全服务，尽管主要作战任务将移交给对方。在2010年的里斯本峰会上，北约和阿富汗公布了后2014年的双边关系框架。北约将在政治层面和实际层面上发展与阿富汗的关系。实际层面主要系对阿富汗军队进行直接援助的项目，政治层面则指双方在更广泛的战略层面上的合作。

2010年11月，北约发布了第6个战略文件，这是迄今为止最新版本的北约战略理念。在该文件中，北约继续强调其作为价值观共同体的政治意义，并在紧随其后的安全环境判断中着重指出了恐怖主义对“北约国家公民的安全以及国际稳定与繁荣构成了直接威胁。极端组织继续向对北约具有重要战略意义的地区蔓延，并同时在这些地区的内部发展，而现代技术加大了这一威胁，也强化了恐怖袭击可能产生的影响，尤其是如若恐怖分子获得了核、化学、生物或放射性武器的情形下。”作为应对措施，北约会广泛地参与海外军事行动，特别是执行维持稳定、镇压叛乱和重建等任务，并增强对大规模杀伤性武器进行防御的能力。该文件明确提到将训练和使用当地武装以对抗恐怖主义，这显然是针对阿富汗问题提出的。此外，鉴于反恐作战的经验，北约还提出要格外加强和维护与所在国政府及民众的尽可能良好的关系，更多依赖当地的力量协助反恐。这就需要北约在完成具体任务时不仅要加强军事方面的投入，还要注重民事方面的投入，促进地区稳定，如此方能从根本上解决恐怖主义问题。

从更长远来看，随着北约已于2014年12月30日结束了在阿富汗地区所承担的主要作战任务，今后更多的任务只能依靠阿富汗本国的政府予以完成了，因而北约的任务在今后也将更多地转为向当地政府提供支持而非直接开展主要的反恐行动，其武装力量亦会逐步撤出这一地区。

二、北约反恐的法理基础和基本模式

1.北约反恐的法理基础

在北约反恐的过程中，北约对于恐怖主义的认定和具体的反恐策略存在着很大争议。目前，在国际法上并没有一个公认的关于恐怖主义的权威定义，包括在各种国际条约和联大决议中。虽然各个国家往往在各自的反恐法规中明确了其对恐怖主义的定义，但这些不同的定义并不具备国际法上的效力。形成一个国际公认的恐怖主义定义的主要难度在于各国对这一问题的不同理解，特别是对何种行为可被界定为恐怖主义分歧明显。许多带有恐怖主义特征的行为往往被当事人自身和其他一些国家视为正义的举动，尤其是众多恐怖份子往往同时具有游击战士和抵抗侵略的特征。由于缺乏广泛认可的国际法定义，恐怖主义行为便无法受到国际刑事法院的管辖。在具体的反恐行动中，各国根据自身的需要来定义恐怖主义。与北约组织有关联的美国和欧盟都有各自的对恐怖主义行为的定义。

在反击恐怖主义的策略问题上也存在界限模糊的问题。一般而言，国家对敌对行为的反击往往采取战争方式。但恐怖主义组织通常并不是主权国家，同时也并不一定需要以军事手段加以回应，因此直接用战争的方式来反击恐怖主义行为也存在一定的困难。特别是当恐怖主义组织分散在许多国家，而且也很难证明其受到所在国家的庇护之时，以战争为手段打击恐怖主义便面临着法理上的难题。具体到北约的反恐实践中，由于被认定为策划了“9·11”事件的基地组织并不是国际法上公认的主权国家，因而用战争手段予以回击在国际法上并没有足够的法理支持。但是更多地出于政治考虑，北约很快就宣布启动《华盛顿条约》第五条，以集体安全措施使美国的反恐战争合法化。美国也很快即对藏匿于阿富汗的基地组织和包庇基地组织的塔利班政权发动了战争。致使联合国随后出台了1386号决议，严厉谴责“9·11”事件。并指出，策划和包庇恐怖袭击的组织应受到惩罚，它赋予安理会可向阿富汗派出维和部队的权利。这相当于是对美国发动阿富汗战争予以了国际法理上的认可。

2.北约反恐的基本模式

具体地说，反恐战略通常包括两种基本模式：刑事司法模式（criminal justicemodel，简称CJM）和战争模式（war model，简称WM）。刑事司法模式的核心是将恐怖主义行为视为类似于犯罪的举动，对其打击主要采取类似警察执法的方式，在整个过程中的关键是要遵守法律的规定。对西方国家而言，这显然意味着要维护民主社会的基本准则，不能为打击恐怖主义而违反政治正确性。而反恐战争模式则视恐怖主义为对国家安全的威胁，主要采用军事手段对其进行打击，而且往往为了达到根除恐怖主义的效果，忽视对民主原则的遵循。这两种模式各有其优缺点：刑事司法模式维护了民主社会的基本价值，却可能降低对恐怖主义的打击效率，特别是当很多恐怖分子并不顾及其所使用的手段时；而战争模式虽然可能快速、高效地铲除恐怖分子，却会危及民主社会赖以维持的基本政治原则，激化矛盾，从而导致恐怖主义势力在镇压和削弱后死灰复燃。所以在实践中，国家一般会综合使用这两种模式，根据具体情况随机应变，这又被称为扩展刑事司法模式（expanded crkrrfinaliusticemodel，简称ECJM）。

从北约内部看，美国与其欧洲盟友之间对于恐怖主义危害的判定和如何开展反恐行动存在一定的分歧。“9·11”事件前，美国所遭受的恐怖袭击相对较少。该事件所具有的空前破坏力对美国造成了巨大的冲击，它令美国将反对恐怖主义作为其维护国家安全的首要任务。以往美国的敌人主要是拥有庞大的军队和强大的工业实力的国家。而现今美国所面临的却是一个飘忽不定的恐怖主义网络。这对美国而言确实是一种全新的威胁，因而美国把打击恐怖主义列为其在21世纪头十年的主要任务。20世纪90年代的总统指令PDD-39和PDD-62即已明确了美国的基本反恐战略。其反恐政策的基本目标包括：1.不与恐怖分子达成任何协议；2.将恐怖分子绳之以法；3.对支持恐怖主义的国家施压，迫使其改变政策；4、强化与美国合作国家的反恐能力。而且由于受小布什内阁所信奉的新保守主义思潮的影响，美国在打击恐怖主义过程中采用了先发制人和直接消除其策源地的方法，在手段上偏好发起大规模军事行动。就上文提及的两种模式看，美国相对而言更偏向于以战争模式解决恐怖主义问题，特别是通过动用军队进行海外作战来消除恐怖主义的源头。

而欧洲国家早在冷战时期即经常遭遇由左翼极端势力和民族分裂主义者发动的恐怖袭击，而且也并非“9·11”事件的直接受害者，所以它们对反恐活动的理解与美国有所不同。欧洲国家往往认为，消除恐怖主义应当坚持以联合国为首的国际多边组织的领导，以预防为主，综合运用包括外交、情报、司法、金融等在内的各种手段，彻底铲除恐怖主义滋生的土壤。且欧洲国家格外重视对外援助在消除恐怖主义策源地中的作用。相形之下，欧洲在反恐问题上更偏向于使用刑事司法模式，这自然也可能与其相对缺乏大规模海外干预的能力有关。因此北约内部在反恐方式上往往存在较大分歧，许多时候难以达成一致。

三、北约反恐的特点及缺陷

冷战结束之后，北约开始频繁地卷入各种对外军事干预中。这些军事干预并非旨在对本国领土的防御，而以谋求实现更大范围地区的稳定以及支持各成员国实现自身的安全利益为其名目。北约业已将其安全与遥远国度的稳定、有秩序联系在一起，已然是活动范围遍及全球的军事力量。虽然对外军事干预并不是都以反对恐怖主义的名义进行，但大多与人道主义干预和国家秩序的重建有关，从而与反恐间接相关。就地域而言，前南斯拉夫地区和阿富汗地区是两大重点。北约不仅在上述两地进行了直接的军事干预，还在地面上部署了大批部队以维持当地秩序，重建有效政府。相对来说，北约在前南斯拉夫地区的介入较为顺利，基本恢复了当地的法律秩序，甚至推动了一些当事国加入北约的进程。而在阿富汗的任务却未能完全实现当初预设的战略目标，还消耗了北约的大量资源，今后的前景尚有待观察。从冷战后北约的一系列与反对恐怖主义相关的行动中，可作出以下几点分析：

首先，北约的反恐战略并不是孤立的，而与整体战略目标紧密相关。正如冷战期间北约与恐怖主义的关系错综复杂，带有十分强烈的政治目的性，冷战后的反恐也同北约在这一时期的整体战略目标关系密切。北约在冷战后的优先任务是向中东欧地区扩展，因而该地区的恐怖主义行为和人道主义灾难受到北约的直接关注及干预，而几乎同时发生在非洲索马里和卢旺达等地的人道主义灾难则没有引起北约的重视。同时，反恐行动也有助于加强北约与新人盟伙伴之间的联系，促进联盟内部的合作。反恐在“9·11”事件发生后不久时确实上升为北约的头等战略任务，且北约也一度与俄罗斯在反恐问题上密切合作，但反恐难免受到其他因素的影响，双方关于车臣问题究竟是恐怖主义问题还是人道主义问题的争论就是典型的例子。

其次，反对恐怖主义已经被纳入北约的军事概念和战略概念，但北约自身对于反恐行动的界定较为狭窄。在北约组织本身的文件中，被明确列为与反对恐怖主义相关的性动大多是一些技术性项目，如防止网络攻击、预防大规模杀伤性武器扩散、简易爆炸装置的预防、成员国信息共享以及上文言及的海上反恐巡逻等。这些项目如简易爆炸装置的预防等虽然与北约的大规模行动有关，但并非行动本身，而是一些较为技术性的条目。且相较于直接的对外军事干预，这些项目多立足于本土防御，所需要的更多为国内执法部门和国际同行的密切合作，而非大规模的军事行动。即便北约自身的高级官员也认为，像在阿富汗执行的这类大规模行动并非严格意义上的反恐行动，尽管其无疑有助于消除恐怖主义。作为军事机构，北约对反恐的这种狭窄理解体现了偏重操作性的特点。但是我们必须看到，反击恐怖主义也是它在战略层面上乃至政治层面上的考量。北约视自身的反恐努力为全球打击恐怖主义的一个组成部分，并积极与联合国等国际组织协调与合作，就充分说明了这一点。

此外，由于北约具有国际组织的基本特性，其在反恐过程中显然比较注意通过国际合作达到这一目的。国际合作的开展可以使北约尤其是美国分担反恐战争的一些成本，同时还能够尽可能地争取国际社会的支持，扩大反恐的道德基础。

但是，就整体上而言，北约的反恐行动，特别是在阿富汗的大规模国家建设行动目前还不能说真正取得了成功。虽然阿富汗政府在形式上控制着全国，但事实上只能有效地管控首都喀布尔及其附近地区。南部大片地区仍被各种亲塔利班势力掌控，针对北约部队和阿富汗政府军的武力袭击不断发生。即便是相对平静的北部地区，实际上也大多为大小军阀所控制，并不真正符合北约意欲建设的民主国家的标准。这说明北约的反恐政策还是存在着以下问题：

第一，北约在防区外反恐时未曾确定适当的任务目标。从反恐的本质看，其所要达到的目的较为有限，即满足清除恐怖主义威胁的需要即可。但由于北约特别是美国对其意识形态和政治体制过于自信，在军事上的对手即基地组织和塔利班激进势力尚未被真正打败时就将美式民主体制盲目移植到阿富汗，试图在一个经济和社会发展水平极低的中世纪宗法社会的基础上强行嫁接现代西方民主制度。其最终结果只能是证明这一政治体制与当地的实际状况不相适应，还分散了原本已相当有限的用于打击基地组织和塔利班的人力和财政资源。

第二，北约对反恐作战在军事上的复杂性估计不足，对自身的技术优势过度自信，缺乏反叛乱作战的经验。更具体地说：首先，西方军队是典型的装备和技术密集型部队，在面对有组织成建制的敌人时，可以凭借自身技术上的绝对优势迅速赢得胜利；但随着塔利班放弃对其国土和城市的控制，化整为零地开展游击战，北约军队便很难找到大规模的敌人进行像样的战斗。其次，由于北约是民主国家的联盟，其交战时必须遵守国际法准则，不可能无限制地使用武力；而塔利班恰恰相反，往往采用袭击平民和路边炸弹的方式发起攻击，只求造成尽可能多的伤亡，防守方不可能做到使所有易受的袭击目标都完全得到保护；再次，由于缺乏信任，北约很难与阿富汗政府军做到彻底的情报共享，双方合作的效率较低，而阿富汗政府军派系庞杂、训练不足、士气不高，难以完全取代北约部队；最后，美国和北约跨越半个地球前来阿富汗作战，成本较高，作为民主国家，其也无法因非核心利益而长期从事消耗战并承受太大的伤亡。相反，塔利班是当地的原生势力，可以为取得胜利而不惜付出极高的代价。

第三，北约对其反恐行动在国际社会引起的反响并没有予以认真的回应。虽然从美国的角度看，阿富汗反恐是对“9·11”事件的合理反应，但对当地民众和许多穆斯林而言，却仍带有明显的殖民干涉和外来入侵的痕迹，普遍怀有强烈的抵触情绪。北约并没能对之予以有效的化解。相反，由于美国还发动了明显缺乏政治合法性的伊拉克战争，这种情绪被进一步强化，从而使得恐怖主义的心理基础仍颇为牢固，并未因为长期的军事打击而消解。

综上所述，从阿富汗战争的实践经验看，大规模主动出击式的反恐战争模式由于成本高和收效低，已基本为北约各国所放弃。目前北约官方的态度表明，与战后的阿富汗相类似的涉及大规模国家建设的行动在今后一个时期内可能不会再展开。北约在反恐问题上会更趋于保守和采用内向型的防御性策略，对军事手段的依赖也会降低。在防御恐怖主义在本土发动的袭击是今后反恐的重点。在乌克兰事件的冲击下，由于俄罗斯和北约之间的对抗加剧，北约对外战略的关注重点已重新转移到传统的欧洲地缘政治问题上。