关于深化自然资源管理制度改革的思考

中共中央党校省级干部进修班课题组

关于深化自然资源管理制度改革的思考

中共中央党校省级干部进修班课题组

深化自然资源管理制度改革是推进生态文明建设的重要内容。文章围绕对自然资源的双重属性、资产产权制度，国土空间开发格局的优化，市场配置资源与资源有偿使用，保护与开发的关系问题进行了初步地思考，实事求是。提出了解决的办法和途径。

自然资源；开发格局；产权改革

一、关于自然资源的双重属性

自然资源既是经济社会发展的物质基础、能量来源和空间载体，也是生态系统的构成要素。任何一种自然资源，均具有资源和环境双重属性。一座山体，矗立在那里就是景观、是重要的环境要素，开发起来就是资源、是重要的生产要素。土地、矿产、水、森林、草原，无不如此。因此，开发自然资源必然扰动生态环境，保护生态环境必须从源头上加强自然资源的管护。自然资源管理制度是生态文明制度体系的重要组成部分。

长期以来，对自然资源，尽管我们强调要在保护中开发，在开发中保护，但在指导思想上还是更多地将其看做支撑经济发展的生产要素和物质基础，侧重于如何将资源优势转化为经济优势，而相应忽略了自然资源的生态属性，弱化了资源管理对生态环境的源头保护作用。目前，不少地方资源开发过度，生态环境恶化。这与上述指导思想出现偏差具有很大的关系。加强生态文明建设精神，必须突出强调自然资源管理对生态环境的源头保护作用。

二、关于国土空间开发格局的优化

国土是生态文明建设的空间载体。人地相宜，天人合一。人与自然和谐相处，必须合理安排生产空间、生活空间和生态空间，优化国土空间开发格局，使人类的生产、生活与生态环境相互协调、相得益彰。

作为一个拥有13亿人口的大国，960万平方公里陆域和300万平方公里海域是一个庞大复杂的生态系统。优化国土空间开发格局，必须坚定不移地推进主体功能区战略。首先，在国家层面明确各地的主体功能定位，科学合理地确定各类资源的保护目标与开发利用总量和比例结构，划定总量红线，明确保护与开发的具体要求。比如，全国究竟需要有多少耕地、林地、草地和湿地，各类开发活动应当遵循什么样的原则与要求、受到什么样的限制等等，都必须在国家层面予以明确。随后，根据各地主体功能定位，统筹兼顾，将总量红线分解到地方，落实到地块，转化永久基本农田、耕地保护、水源地保护、国家公园、森林草原水面以及城镇开发等各类空间红线，实行严格的用途管制和总量控制。

落实主体功能区战略，应注意以下几个问题。

一是要以大的流域为自然单元，尊重自然格局，统筹考虑人口资源环境以及经济社会发展等各种因素，尽快形成全国总体城镇化战略格局、农业战略格局、生态安全战略格局以及交通、水利、能源和工矿企业开发等生产力布局。如果大的格局不清晰，局部就会失去遵循，陷入混乱。

二是实现主体功能区战略构想，主要靠规划。要在明确全国大格局基础上，按照各地的主体功能定位，尽快实现市县一级的“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。以此为基础，逐步形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。“多规合一”不是各种规划的简单拼盘，必须满足主体功能区的总体要求和上一级规划的各项具体要求。建立自上而下的协调机制，防止各部门为单纯落实各自单项规划要求而“相互掐架”。按照山水林田湖生命共同体的内在规律，以土地利用规划为底盘，对本地区的各类保护和开发进行合理安排。

三是规划必须详尽细致，不能“大而空”，如果弹性过大，则形同虚设，没办法严格执行。规划一旦确定，即具有刚性约束，局部调整要经过十分严格的法定程序。

四是规划的编制一定要实事求是，符合实际，不能看似“漂亮”很理想，执行起来却又十分困难。一般来讲，除极个别地方之外，都要允许一定开发活动的存在，关键在于采取什么样的开发方式和开发强度，而不是简单地要么禁止、要么放开。要尽快建立各类开发与保护的标准体系，鼓励什么、禁止什么，都要有十分明确的具体标准，按标准落实主体功能区战略要求。

五是国土空间开发格局不是一张白纸。空间规划要在系统分析开发现状基础上，以空间治理和空间结构优化为重点，通过新的政策措施和重大综合治理工程，逐步实现全国国土开发空间结构的调整优化和治理修复。推进主体功能区战略，包括宏伟蓝图的绘制，更是一个复杂艰巨的过程。

六是优化国土开发格局，必须以详尽的现状调查和深入研究为依据。只有对各地山山水水了如指掌，才有可能对国土空间开发格局作出合理安排。只有了解自然，把握规律，才能真正做到尊重自然，顺应自然。要抓紧建立全国自然资源调查评价与监测体系。

三、关于自然资源资产产权制度

产权清晰是资源保护与节约利用的基础和前提。归属不清或所有者权益不落实，保护与节约也就无从谈起。上世纪80年代，很多人住在筒子楼。一进楼道，漆黑一片，两侧堆满各种灶具，墙壁布满油垢污渍，但推门而入，家家又都洁净温馨，仿佛到了另一个世界。这其中的差别，就在于进了门才是自己家，楼道则是大家共用。发达国家之所以山清水秀，与其资源权属清晰有很大关系。

我国自然资源实行的是公有制。无论是全民所有还是集体所有，普遍存在所有权虚置或空挂问题。以矿产资源为例。矿法规定，矿产资源归国家所有，由国务院行使所有权。然而面对浩瀚国土和种类繁多的矿产，实践中又只能是国家、省、市、县四级审批矿业权。为了协调各级关系，当初立法时，原则之一就是对34种重要矿产，都由中央部门审批，部里忙不过来，可以委托省厅办理，从而形成部里批大矿、省厅批中小矿的管理制度。由于这种制度设计，中央部门因不了解情况而很难审批到位，因忙于审批而无暇监管；地方政府则因责权不一而失去主动性和积极性，容易导致化整为零和越权审批。所以，构建自然资源资产产权制度，关键在于国家所有权的具体落实，在于“归属清晰、权责明确、监管有序”的要求能不能落实到每一个地块和空间。

需要研究的，一是所有权的划分。是分级所有还是一级所有、分级行使所有权能？理论上讲，分级所有就成了联邦制，社会主义集中力量办大事的制度优势就难以发挥，中央统筹地方将会受到体制上的束缚。所以，还是应当坚持一级所有，由中央以授权方式赋予地方行使所有权。当然，赋权必须明确，权责必须统一。二是所有者与管理者职能的划分。所有者职能应主要包括所有者权益和所有者的意志，涉及规划、保护标准、开发要求和资产管理等。管理者职能则主要针对相对人，以市场机制配置资源，按开发要求严格市场准入，实现资产管理目标。这里所说的自然资源资产，主要是指自然资源的实物形态而不是价值形态。矿产资源是耗竭性资源，一个矿山的开发只能是资源越来越少。而且，资源产品的市场价格波动很大，价值核算既耗时费力，也不具有可比性。所以，对自然资源的资产管理，应以规划指标来考核，按实物形态来衡量。

以上内容，目前都还处于研究阶段，建议抓紧试点，通过实践检验完善。

四、关于市场配置资源与资源有偿使用

在自然资源领域，市场化改革必须坚持市场配置资源和资源有偿使用两大基本原则。使市场在资源配置中起决定性作用，目的在于充分发挥市场本身所具有的价格机制、供求机制、竞争机制以及激励和约束机制，通过遵循和贯彻价值规律、竞争和供求规律，以及更好发挥政府作用，形成公平竞争、优胜劣汰、自我调节、分工协作的市场经济体系，保障市场繁荣和社会公正，推动科学技术和经营管理进步，促进劳动生产率的提高和资源的有效利用。实行资源有偿使用，则主要是为了体现资源所有者的权益。在实践中，普遍重视资源的市场配置而忽视资源的有偿使用，甚至将资源的市场配置等同于资源的有偿使用，由此带来一系列的社会问题。

按照目前的管理制度，矿产资源归国家所有。为发挥市场作用，国家又将矿产开发以矿业权形式让渡于社会。政府竞争性出让矿业权收取价款，企业开发出矿产品缴纳资源补偿费。前者属于管理者行政权力，后者则属所有者权益。由于更多关注财政收入，各级政府普遍重视矿业权竞争性出让，而疏于取得矿业权后的经济调节和所有者权益的维护。于是，事物就出现了扭曲。从经济学角度，企业只有通过矿山开发才能获取收益，只有有了收益才好按期缴纳费用，实现自然资源的有偿使用。现在，要求企业将多年使用费一次性缴纳，显然加重了企业负担。与房地产开发不同，由于矿产品的全球流通性以及价格上全球竞争，企业很难将这种负担转嫁给消费者，加之矿山多处于深山僻壤，还需考虑水、电、路等基础设施建设，矿山企业普遍负担过重。同时，国家权益也很难得到有效维护。许多发达国家，之所以房地产市场平稳，就在于征收房地产税，政府在房地产等税收足以满足城市运行所需行政经费之后，自然失去“卖地”的冲动，城市的扩张也就相应停止，购房者也因“使用费”的限制而难以炒作，主要用于满足自身居住的需要。我国当前单纯“卖地”、“卖矿”的做法，相当于“割脑袋”而不是“割韭菜”,不利于可持续发展；助长了炒作而不利于满足实际上的社会需要和实体经济发展，需要认真研究、改进完善。

五、关于保护与开发的关系

经济社会发展依赖于自然资源的合理开发，而自然资源的合理开发又必须以生态保护为前提。实现保护与开发的相互协调，首先要尊重自然、顺应自然，并建立损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的经济运行机制。

为了构建“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁治理”的经济运行机制，目前，各省级人民政府已普遍建立起矿山地质环境保证金制度，但执行的效果并不理想，主要在于各地对这项制度构建的意义认识不清，多为简单一收了之，而且要么提取不到位、要么政府收费挪作它用。完善保证金制度，必须坚持“企业所有、专户专存、政府监管、专款专用”的原则，保证金不入财政专户，由矿山企业按相关规定选择银行存储，不得挪作它用；保证金的提取应与治理恢复方案的实施相匹配，按需分期缴纳，保证足额到位；企业按承诺进行治理、退回保证金，不按要求治理、由政府动用保证金进行治理，确保开发补偿保护经济机制的实现。企业保证金的提取，可采取银行保函等形式，切实减轻企业负担。对于这项制度，不能由于配套措施不完善、执行不到位而轻易放弃。类似情况还有很多，需要认真分析，不断完善，不能一出现问题就轻易变招。政策多变，将会严重影响政策权威性和政策执行的效果。

要整合政策与资金，将矿山地质环境治理与新农村建设、棚户区改造、生态移民搬迁、地质灾害治理、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等有机结合起来，形成合力，切实提高矿山地质环境保护和治理恢复新成效。

（执笔人：汪民 国土资源部副部长）

责任编辑：张 翔