校院两级管理体制下高校附属医院反腐倡廉建设监管体系的建立——以广州地区高校附属医院为例

■ 廖 茜陈继亚邵 霞

校院两级管理体制下高校附属医院反腐倡廉建设监管体系的建立——以广州地区高校附属医院为例

■ 廖 茜①陈继亚①邵 霞①

校院两级管理体制 反腐倡廉 监管体系

以校院两级管理体制为切入点，针对目前高校附属医院外部监管的薄弱环节，高校应主要对附属医院“三重一大”事项、重点领域以及反腐倡廉各项措施落实执行情况等方面完善监管体制，建立反腐倡廉重要信息备案机制，建立采购项目的集约化管理机制，建立完善审计监督体制，建立校内专项巡查制度，以期对高校附属医院反腐倡廉政策和制度建设提出借鉴。

Author’s address：The Third Affiliated Hospital, Sun Yat-Sen University, No.600 Tianhe Road, Tianhe District, Guangzhou, 510630, Guangdong Province, PRC

高校附属医院是我国医疗卫生系统中的一支重要力量，其上级主管部门包含了卫生行政部门、教育部门和所在高校。在所有的管理主体中，所在高校由于对附属医院具有行政和干部人事管理权，形成监督其反腐倡廉建设的有效途径和有力手段，所以，以校院两级管理体制为切入点，研究高校对附属医院反腐倡廉建设监督机制，具有较高的可行性和现实意义。

1　高校附属医院反腐倡廉外部监督现状

为了解目前高校附属医院反腐倡廉相关领域受上级监管情况，课题组对广州高校附属医院开展问卷调查。这次问卷调查主要在广州地区高校附属医院开展，问卷对象是各高校附属医院行政管理人员，共发放问卷118份，回收问卷118份，通过筛选和校验，最终得到有效问卷107份，有效率90.7%。在本课题的调查问卷中，笔者共设计了14个问题，从反腐倡廉规划、“三重一大”决策事项、财务管理、人事管理和重点领域等方面，了解高校附属医院反腐倡廉建设受监管的强弱程度，选择项统一按监管程度强弱设置为“完全、很大程度、部分、很少、完全不”，得分越低，监管程度越高；得分越高，监管程度越弱。

广州地区高校附属医院接受监管情况统计结果见表1。从表1可以看出目前广州地区高校附属医院反腐倡廉受监管比较强（均数小于2.5）的是反腐倡廉工作规划制定、财务监管（主要包括对财务预算、国有资产、科研经费的监管等）以及重点领域中的药品采购等，而监管力度较弱（均数大于2.5）的是反腐倡廉工作规划落实执行、涉及“三重一大”决策事项、除药品以外的其他采购、基建项目管理、社会捐赠的管理等。

2　高校附属医院反腐倡廉监管薄弱环节分析

问卷调查结果与目前工作实际情况相符。反腐倡廉的重大问题中，高校附属医院反腐倡廉建设规划的制定主要还是在上级主管部门总体要求和规划下进行，受监管力度较强，但对规划落实情况的监督则以医院开展自查自纠，撰写书面报告方式为主，评价方式流于表面。同时，对高校附属医院“三重一大”决策事项的监督也主要停留在制度是否完善以及偶尔的督导检查，没有建立起对“三重一大”决策规则执行情况的日常监督体制；财务管理方面：高校附属医院财务管理的主管部门是卫生行政部门。在以往的管理中，由于政府对高校附属医院的投入减少，卫生行政部门对高校附属医院的财务监管有所减弱。但近两年，国家卫生计生委开始推行对医疗机构的全预算管理，医疗机构所有开支必须预算化，同时规范了财务开支的审批流程，大大增强了包含高校附属医院在内的公立医院财务监管；重点领域方面：其中药品采用了卫生行政部门集中招标的形式，各医院采购自主权受到一定限制，但其他重点领域如物资和服务采购、基建项目管理以及社会捐赠资金管理等方面仍然主要依靠高校附属医院内部的监督，缺乏有效的外部监督体制。

3　针对外部监管薄弱环节，建立有效校院反腐倡廉监督机制

针对监管中存在的薄弱环节，高校应主要对附属医院“三重一大”事项、重点领域以及反腐倡廉各项措施落实执行情况等方面完善监管体制。

3.1建立反腐倡廉重要信息备案机制

问卷反映出目前对高校附属医院的权力运行中涉及的重大问题决策、重要项目投资以及重要干部任免等，即 “三重一大”事项监管力度不到位。对权力运行最重要的监督方式是信息公开。作为监督关系的双方，信息公开是指被监督者的信息对监督者公开，这其中包含3个步骤，即获取信息-行为判断-实施控制。但是，被监督者的行为信息具有垄断性和隐蔽性的特点，这妨碍了监督主体信息获得的及时准确[1]，从而阻碍了有效权力监督。在高校和其附属医院的关系中，由于医疗行业的专业性和特殊性，存在着明显自上而下的信息不对称，医院处于信息优势地位，高校只能通过医院运行的间接信息来对医院的行为进行监管，这样的监督效果大打折扣。

针对这一现状，可以参照一些地方政府的尝试，如甘肃省玉门市等，建立医疗卫生机构重大决策事项的备案制度，要求附属医院将管理中的重大决策事项报高校主管部门进行备案。

从制度的有效性方面考虑，笔者建议高校附属医院重大信息备案制度应该包含以下内容：首先，设立高校附属医院信息备案的领导机构，具体负责制定信息备案的政策和督促执行。其次，明确需备案的信息范围。在参照“三重一大”管理规定的基础上，据实际情况对需要备案的信息进行列表式明确规范。同时，为了提高制度的有效性和执行力，还需要建立重大信息备案的责任追究制度，明确不按规定上报或者故意漏报、瞒报行为的责任。

表1　广州地区高校附属医院接受监管情况统计结果

3.2建立采购项目的集约化管理机制

高校附属医院各类物资采购的项目多、额度大，涉及的廉洁风险点也比较多。近年来，相关主管部门在医院采购量比较大的药品、大型设备和大型基建项目方面加强了监管力度，如药品采取了集中招标采购的方式；对不同类型的大型设备则采取分类集中采购或审批管理；对大型基建项目重点监控，强化前期立项审批以及后期的审计监管；对公开招标项目加强审计监管等。但与此同时，高校附属医院还存在很多分散的采购项目，如试剂、耗材、小型设备以及办公用品等，这些项目单项价格不高，而且总量大，采购的总额度高，廉洁风险也比较高。

目前各医院对这些项目的采购存在以下问题：（1）操作的成本高。每个项目都组织相应的竞价或招标流程，职能部门疲于应对，时间和经济成本较高；（2）品牌竞争力弱。其实各附属医院采购的项目雷同性很高，单项目的分散采购无法形成规模效应，无法吸引更多具有竞争力的品牌参与，同时对具有垄断色彩的大品牌竞价能力减弱，容易产生围标、陪标现象；（3）廉洁风险大。各高校附属医院虽然都会制定相应的采购制度和流程来规范采购活动，但由于专业力量有限、本单位工作人员之间的人情因素以及外部监督力量的缺乏等原因，在招标中容易产生倾向性，甚至于不正当交易行为。

针对存在的问题，可以探索借助高校平台对附属医院采购进行集约化操作。高校组织附属医院采购活动集约化，可以通过两种途径来实现：（1）组织集中招标采购（主要针对技术参数比较复杂、专业程度较高的产品，如试剂、耗材等）。集中是将有限的、分散的采购人力、采购资源集合起来，形成一个合力，共同应对市场，充分利用“大市场”资源吸引更多的供应商参与所采购物资的竞价，通过询价、比价、谈判，发现价格，取得优惠的待遇，降低采购成本，同时获得一批宝贵的供应商资源。特别对于耗材、试剂等单项采购量小、品种繁多、采购总金额大的项目，其降低采购成本的作用更加明显。而且高校在组织集中采购时，可以利用各附属医院的专家资源对所有申报项目进行背对背评审，能较好避免采购中的倾向性，大大降低其中的廉洁风险。（2）利用信息技术构建网络采购平台（适用于技术参数简单、市场透明的产品）。利用网络技术建立各高校公共交易信息平台，能有效提高采购的效率和公开性。交易平台的建立，缩短了竞标谈判的时间，节省了大量的人力和采购所需的间接资金投入，更重要的是能做到全程公开透明，大大降低产品单一来源比例，也最大限度地避免了人为干预的可能性[2]。

3.3建立完善审计监督体制

审计监督是反腐倡廉建设中重要的监督手段[3]，特别对于监督经济活动是否规范具有重要意义。高校附属医院对外经济活动频繁，除对患者的医疗收费、采购活动等常规工作外，还包含对各种来源的拨款、科研经费以及社会捐赠资金等的使用，资金总额大，来源复杂，审批环节多，廉洁风险也比较高，而从问卷也显示出目前对此方面的监管力度比较弱。开展常规审计监督对发现和预防经济管理活动中的问题和漏洞具有十分重要的意义。高校作为其附属医院的上级单位，同时也是独立于附属医院的第三方，开展审计监督，能充分体现有效性、客观性和权威性，是强化附属医院反腐倡廉的监督的有力手段。

面对附属医院体量巨大的经济活动，在高校审计人员有限的情况下，必须提高审计监督工作的针对性，抓住关键的节点和领域开展审计。（1）抓好附属医院领导的离任审计。实施领导干部离任审计，一方面可以对其任期工作业绩做出科学和客观的评价，同时着眼于防范，有利于发现财务管理漏洞，健全财务管理制度，提高财务管理水平，促使领导干部自我约束、自我完善。（2）对拟提拔的附属医院领导任前审计。任前审计着重对拟提拔干部在之前岗位履职情况进行审计，一方面可以更加客观评价拟提拔干部的能力和素质，另一方面也可以预防对干部的带病提拔，能够有效提高干部任用的科学性和客观性。（3）对群众反映强烈的问题专项审计。群众反映强烈的问题在一定程度上也预示可能存在管理中的漏洞或廉洁问题的存在，有针对性地进行审计，有利于及时发现问题，纠正问题，将问题扼杀于起始和萌芽阶段，保护、挽救干部。（4）对廉政高风险重点领域的审计，对问卷反映出来监管力度较弱的领域如科研经费、社会捐赠财产的使用等，定期进行审计检查，确保资金来源的合法性，并促进资金的合法合规合理使用。

3.4建立校内专项巡查制度

目前，上级部门每年都会以各种形式对高校附属医院反腐倡廉建设情况进行督导检查，但检查方式还是以医院开展自查自纠、撰写书面报告的方式为主；而组织的考核和抽查，也主要以各医院的工作报告以及相关文件材料进行评价，检查面很广泛，但不深入，方式上流于表面，并不能完全客观地反映医院反腐倡廉建设的现状。

为提高监督检查的针对性和有效性，可以参照专项巡视制度，建立对反腐倡廉建设落实情况的专项巡查制度。专项检查的特点在于“专”，也就是集中力量查清问题，各高校可以针对反腐倡廉建设规划中特定领域对其附属医院展开专项检查。通过对问题的概括分析以及持续跟进，从权力运行的普遍规律着手探求问题产生的深层原因，查找体制和制度上的漏洞，不断完善制度建设，从而推进反腐倡廉，做到以点带面总结出共性问题，进而强化制度改进，推动问题整改和解决[4]。

综上，在目前管理体制下，应充分强化高校对附属医院的监管作用，不断完善相关监督机制，从外部建立起促进高校附属医院反腐倡廉建设的长效机制。

[1] 张国庆,杨建成.信息公开与权力平衡:新时期中国政府有效监督的现实路径[J].天津社会科学,2009(3):52-58.

[2] 刘廷平,郭军,于廷辉.政府分散采购中的监督缺陷及对策分析[J]. 西南石油大学学报:社会科学版，2009,2(2):52-54.

[3] 方鹏骞,梁铭会.中国公立医院监管理论模式与路径研究[M].北京：科学出版社,2014:59.

[4] 谭鹏.论专项巡视的必要性和运行机理[J].中国井冈山干部学院学报,2015(3):107-112.

邵 霞：中山大学附属第三医院党委副书记兼纪委书记，工程师

E-mail：xiashao0601@aliyun.com

Discussion on establishment of supervision system of construction of anti-corruption bid in university or college affiliate hospital under the management system of dual university& hospital: a case study of hospital affiliated to college or university in Guangzhou /

LIAO Qian, CHEN Jiya, SHAO Xia// ChineseHospitals. -2016,20(6):69-71

management system of dual university& hospital, anti-corruption bid, supervision system

Taking both university and hospital dual management system and according to the weakness in external inspection in hospital affi liated to university, it shows that university should strengthen three importance and one greatness management, anti-corruption bid implementation in affi liated hospital. Building supervision system, anti-corruption information recordation system, centralized purchasing management system and internal audit supervision system are mentioned to give reference for improving anti-corruption policy and system in affiliated hospital.

①中山大学附属第三医院，510630 广州市天河区天河路600号

2016-02-22](责任编辑 张晓辉)