淮河流域水质监测项目试点政府购买服务的探索

吕 雷 张 玉

淮河流域水质监测项目试点政府购买服务的探索

吕 雷 张 玉

为了进一步推广和规范政府购买服务，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，财政部2015年1月试行了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）（以下简称《管理办法》）。为了响应改革要求，本文以淮河流域水质监测项目（不包括自动监测站运维部分）为对象，探索中央预算项目实施政府购买服务分步程序，提出水质监测项目实施政府购买服务的一系列构思和建议。

一、研究目的和背景

1.研究目的

根据财政部试行《管理办法》文件要求，为进一步转变政府职能，推广和规划政府购买服务，把政府承担的部分公共事项和履职所需服务，按照一定的程序和方式通过市场机制，转由社会力量和事业单位承担，政府按照合同约定监督验收成果、支付相关费用。

本文以淮河流域水质监测项目为对象，为规避该项目一次性全面实施政府购买服务可能面临的风险，探索如何分步实施政府购买服务，逐步拓展水利部预算项目实施政府购买服务的范围，区分水质监测项目中哪些可以实施、哪些不可以实施，可以实施的业务中又如何合理分步开展，需要关注的风险防控问题和措施有哪些。通过实施政府购买服务，把一般性业务交由社会专业机构承担，使项目目标完成得更高效、更经济。

2.研究背景

（1）项目简介

淮河流域水质监测项目是水利部流域机构承担的水资源管理类项目，由淮河流域水环境监测中心（以下简称监测中心）承担监测任务，旨在对流域范围内省界断面、水功能区等水质进行采样、化验和统计分析等一系列操作处理过程，全面系统收集和掌握流域省界水体水质状况及变化趋势，掌握全流域水功能区、跨流域调水水质状况，为流域水资源管理与保护、流域水污染防治、保障人民群众的饮水安全提供科学的基础信息支撑。这是《水法》《水污染防治法》《流域水污染防治暂行条例》等有关法律法规赋予流域监测机构的法定职责，也是水利部三定方案对流域监测中心的基本职责要求。

（2）项目历年绩效目标情况

2010年始，淮河流域水质监测业务项目纳入水利部绩效考评试点项目，项目实施多年，监测成果丰硕，年度绩效目标设置科学合理，年度绩效考评结果优秀，取得了良好的社会效益、经济效益和环境效益。

（3）项目质量控制体系建设情况

按照《实验室资质认定评审准则》（国认实函〔2006〕141号）、《水利质量检测机构计量认证评审准则》（SL309-2013）及行业主管部门水质监测质量管理七项制度的要求，监测中心建立了流域水质监测质量控制体系，用以保障监测数据完整可靠、真实有效。该体系经多年多次修订，体系设置合理、较为完善，是水质监测项目有效实施开展的工作指南和有力保障。

二、国内政府购买服务的发展

2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），明确了政府购买服务的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求，指出到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度；2013年12月，财政部印发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2013〕111号），要求各地区各部门积极行动、主动部署，抓紧落实、有序推进政府购买服务工作；2014年4月，财政部再次要求每个中央部门都要有试点项目。同时印发了《关于做好2014年中央部门政府购买服务的通知》（财综〔2014〕18号），进一步规范了政府购买服务工作流程。

水利部结合财政部文件要求，积极探索试点政府购买服务项目，但水质监测项目目前尚不属于水利部政府购买服务试点项目，水质监测业务开展政府购买服务国内尚无先例。2014年湖南省开始试点水质自动监测部分政府购买服务，淮河流域水质监测部分虽未纳入试点政府购买服务，但已通过政府采购方式对外招标运维单位进行购买服务尝试。但针对水质监测非自动监测部分，国内尚无购买服务水质监测项目先例，因此，本文从业务流程角度尝试分步开展政府购买服务的探索。

三、购买服务实施流程与策略

淮河流域水质监测项目实施政府购买服务，从时间上划分，每月完成工作量同等类务基本相同（特殊汛期项目在汛期内每月相同），可以分月管理；从业务流程划分，可以把项目阶段分为条件保障、科学采样、及时化验、质量控制和统计分析五个步骤，每步职责划分清晰，既相互独立，又项目关联，流程层次分明，利于分段实施政府购买服务，具体步骤图解如图1。

图1 淮河流域水质监测项目实施流程图

通过图解分析：按照政府采购服务范围界定，兼考虑保障国家水环境数据安全性，其中“分析与报告”和“质量控制”两项核心业务不实施外部采购，由具体采购人实施。除上述两项业务外，可以实施政府购买服务的有条件保障、前期准备、科学采样、测试化验四项业务。

1.前期准备和条件保障业务

按照流程分类，第一步试点的内容是条件保障和前期准备，具体内容涉及水质监测过程中监测人员的劳务派遣、检测试剂和专用材料的采购、小型仪器维修维护、实验室物业管理和监测车辆租赁与运维等，可以根据具体事项通过市场公开的方式，确定最佳采购人提供水质监测前期准备和条件保障相关具体业务需求。

主要控制手段：步骤监控按具体内容分别实施，监测人员的劳务派遣可以采取定期考核制度；检测试剂可以采取不定期抽样分析；实验室物业管理可以由质控部门实时监控抽查。

2.科学采样业务

水质采样是水质监测数据准确有效的前提，只有科学的取样、及时的运送、规范的移交才能保证水质监测水样的安全可靠。

在该业务购买过程中，购买人需进行必要的质量控制，控制内容包括采样地点的GPS定位、采样人员取样过程的规范性、运输时效的及时性。

主要控制手段：可以在车辆内外安装监控摄像记录装置，记录采样、存样、送样全过程；可以给监测车辆配置专用定位系统，随时监控车辆所处位置。

3.测试化验业务

测试化验是整个项目重点内容，也是该项目最后一项可以购买服务的事项，该业务承接前提是必须确保测试数据准确。

结合水质监测质量控制体系要求，该业务内容及流程包括：水质样品的前期处理，按照项目绩效指标分类内容确定实施水质监测部门，每部门为一个责任中心，每个责任中心负责人监督确保化验过程科学合理，化验人员操作规范有效，对责任中心数据负责；数据统计、分析、复核等程序按照质量控制体系规范完成；业务记录过程完整真实全面。

主要控制手段：监测化验过程监控记录签字确认、合理保存；监测化验过程符合质量控制体系规范，进行必要比照分析；监测化验员通过计量认证考核持证上岗，操作符合质控手册规范；复核员和责任中心负责人认真负责、合理确认。

按照上述业务流程分步实施政府购买服务应分年度进行，每步骤试点期限1～2年。如果2017年开始试点，预计2020年前该项目可以基本全面实施政府购买服务，满足财政部对政府购买服务制度建立的相关要求。同时可以逐步探索适合该项目的政府购买服务经验，满足流域水质监测项目目标需求，全面系统地收集和掌握水质状况及变化趋势，更好地服务流域水资源保护事业。

四、目前政策中的困惑

政府购买服务资格主体资格的困惑。按照财政部试行《管理办法》第四条要求，政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。目前，淮河流域水质监测项目监测部分预算实施单位为监测中心，属于中央差额拨款事业单位，无行政管理职能，不具备政府购买服务资格。监测中心上级部门淮河流域水资源保护局（以下简称水保局）是具有行政职能的事业单位，承担流域水资源保护的行政职责，具备政府购买服务主体资格，因此，水质监测项目如果实施政府购买服务需转由水保局实施。

承接政府购买服务主体资格的困惑。按照目前事业单位分类改革进程，监测中心申报为公益一类事业单位。《管理办法》第六条规定，承接政府购买服务的主体包括在登记管理部门登记或国务院批准免予登记的社会组织，按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。由此可以确定：一旦水质监测政府购买服务主体资格由水保局实施，监测中心将不具备承接政府购买服务的主体资格，也就无法实施参与政府购买服务。因此该问题必须和事业单位分类改革连同考虑，待政府服务管理相关细则进一步出台后才能解决

（作者单位：淮河流域水资源保护局233001）