环境公益诉讼特别程序研究

李东阳（江西理工大学，江西 赣州 341000）



环境公益诉讼特别程序研究

李东阳
（江西理工大学，江西 赣州 341000）

摘要：近年来，环境公益诉讼已经日益成为社会关注的焦点，而我国现行法律中关于此方面的规定并不健全，一些 环境问题得不到有效解决。新《民事诉讼法》所规定的环境公益诉讼，在制度构成和理论解说上仍然存在着诸多分歧。 因此，构建我国的环境公益诉讼制度势在必行。文章界定了环境公益诉讼基本概念，厘清了环境公益诉讼的制度功能，并且从诉讼实施权配置理论出发重新审视非实体权利义务归属主体享有环境公益性诉讼实施权的正当性基础， 在此基础上阐明了环境公益诉讼有别于普通诉讼程序的若干特别程序规则。

关键词：环境公益诉讼；民事诉讼法；特别程序

一、问题的提出

2012年《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这为环境公益诉讼制度的建构奠定了基础，但由于《民事诉讼法》对公益诉讼的规定过于简单而沦为“公益诉讼原则”，[1]而且配套实体法律尚未修改以及最高人民法院相关司法解释尚未出台而导致环境公益诉讼在2013年陷入低谷，社会各界对修改中的《环境保护法》寄以厚望，新闻媒体持续性关注和推动着环境公益诉讼条款的起草和完善工作，学者同仁纷纷也对环境公益诉讼制度的具体设置展开论战。然而，无论是普通民众抑或法学研究者，大家关注的焦点均为环境公益诉讼的适格原告问题，并且主要从行政机关、检察机关、环保团体以及公民提起环境公益诉讼的优势与劣势进行简单比较研究的基础上仓促地得出结论。事实上，纵观现有文献，人们各自定义的环境公益诉讼各不相同，对环境公益诉讼的功能期待也有所区别，并伴随着作者自身系统的利益诉求，“公说公有理婆说婆有理”的混战局面的发生也就不可避免了。鉴于此，在对环境公益诉讼的程序特则展开详尽分析之前，确有必要对环境公益诉讼的基本理念、基本界定及其制度功能进行研究。与此同时，由于行政机关、检察机关、环保团体以及公民提起公益诉讼的优劣势对比结论取决于作者的研究视角与利益诉求偏好，并且其中的任何一方担任环境公益诉讼适格原告均呈现优势与劣势并存的局面，解决问题的关键在于如何从制度上“扬长避短”，而并非“非此即彼”的抉择。因而，笔者拟从诉讼实施权配置理论出发重新审视非实体权利义务归属主体享有环境公益性诉讼实施权的正当性基础。在解决环境公益诉讼基本概念界定、制度功能厘清寻求的基础上，如何从程序上确保环境公益诉讼实现其预期诉讼价值则当然属于本文的研究对象。

二、对环境公益诉讼概念的理解

何谓环境公益诉讼？在新《民事诉讼法》颁布实施前，我国尚没有一部关于环境公益诉讼的法律规定，只是隐性地规定在相关法律中。这些法律包括1989年《环境保护法》中“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，可以解释或引申为允许提起环境公益诉讼；1999年《海洋环境保护法》第三十条规定的“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。”也隐含了环境公益诉讼的概念；2008年的《水污染防治法》第八十八条规定的“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助”，可以被认为是促进环境公益诉讼的进一步发展的立法；而2005年12月3日国务院颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”、“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”的阐述是对环境行政性法规对环境公益诉讼的明确支持。不仅如此，还有各种地方性法规关于环境公益诉讼的立法界定和司法实践，我国的环境公益诉讼早已先于明确立法而在国内持续发展，如2007年11月，贵州省贵阳市清镇市法院建立全国首个环境保护法庭并按规定受理环境公益诉讼等。虽然上述法律法规和政策性决定不是真正意义上的“环境公益诉讼”，但作为环境公益诉讼的准备和雏形，为我国环境公益诉讼在立法上的确立作出重要贡献。

2013年1月1日，经过修改的新《民事诉讼法》正式颁布施行，其第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，首次在立法层面上明确规定我国的环境公益诉讼，我国的环境公益诉讼制度正式建立。该条规定打破了诉讼法理论上的“直接利益”原则，保护了公民的环境权，激发了公民在保护环境方面的积极作用，对保护环境起到极大的作用。环境公益诉讼主要有以下几个特征：

首先，从环境公益诉讼的目的看，目的具有公益性。原告提起诉讼的目的是为了维护环境的公共利益，不是为了获得个体的私利，而是不特定多数者的利益。如广州石榴岗河污染公益诉讼案件，该案中由于原告的诉求是要求被告赔偿自己的损失，因而不具备公益性，也就不是环境公益诉讼。

其次，从环境公益诉讼的原告来看，原告具有广泛性。也就是说只要有足够的能力，想为保护环境或者为保护那些因环境污染、破坏而受到影响的人做点事，无论你是谁都可以按程序提起诉讼。在此请注意，根据我国最新修改的《民事诉讼法》第五十五条规定： 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。我们可以得知，我们国家并没有赋予个人提起环境公益诉讼的权利，并且能提起环境诉讼的组织也是“法律规定的”机关和有关组织。这难道说环境公益诉讼的原告不具有广泛性吗？答案肯定是否定的。这只能说我们国家的原告资格制度还有待继续完善，直到任何个体和组织都具有法律规定的原告资格。

最后，从环境公益诉讼的提起方式看，环境公益诉讼具有很强的预防性。不像环境私益诉讼，环境公益诉讼原告只要认为被告的行为具有污染或破坏环境的行为，就可提起诉讼。这样可以有效阻止环境危害的发生，把违法行为消灭在最初状态，降低受环境问题影响的风险。《海洋环境保护法》第九十条第二款的规定不具有环境公益诉讼的性质就是因为该条不具备环境公益诉讼的预防性，它是损害后才能提起的诉讼。

总之，要判断一个诉讼是否是环境公益诉讼，综合以上三点基本上就能做出判断。

三、环境公益诉讼的特别程序

《民事诉讼法》是以私益诉讼为中心制定的，而在公益诉讼程序特则的立法供给严重不足。与此同时，《环境保护法》系以实体法规范为主要内容，难以为环境公益诉讼指定详尽的特殊程序规则。因而，环境公益诉讼程序特则只能综合运用包括目的解释在内的各种法律解释方法予以明确，并最终通过最高人民法院出台司法解释的方式对解释效力加以强化。

（一）诉讼模式。在环境公益诉讼中，应当对传统民事诉讼所贯彻的处分原则和辩论原则加以必要限制，以防止社会公共利益因原告的不妥当诉讼行为遭受损害或者得不到保护。处分原则的限制适用主要表现为：对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解等诉讼行为进行严格限制，限制被告反诉，限制法院调解；法院裁判不受当事人诉讼请求的限制，判决主文与诉讼请求不具有对应性。辩论主义的限制适用主要体现为：当事人不主张的事实，如果事关公共利益的保护，法院也应当审理；法院应当依职权调查收集证据，调查范围不限于当事人申请调查的范围；法院对双方自认的事实也要进行审查。诚然，强调法院在环境公益诉讼中适当强化职权主义色彩并不等于法院可以违背司法中立原则，应当确保双方当事人享有充分的攻击防御机会。[2]

（二）管辖制度。在级别管辖方面，考虑到环境公益诉讼案件影响范围大、涉及人数多、社会关注度高，协调复杂利益冲突的难度和压力也很大，建议借鉴意大利2009年关于集团诉讼的法律，规定由省会城市的中级法院或者最高人民法院指定的中级法院集中行使公益诉讼案件管辖权，但跨省市的河流污染以及海洋环境污染案件，由海事法院机制管辖。在地域管辖方面，建议将采取预防污染措施地增加为管辖连接点，具体可以表述为：环境公益诉讼由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地人民法院管辖。污染发生地、损害结果地、采取预防污染措施地在多个人民法院辖区的，有关人民法院均有管辖权。

（三）举证与证明规则的特则。鉴于国家机关的证据收集能力并不亚于被告，行政机关与检察机关提起的环境公益诉讼应当采取与环境私益诉讼相同的举证责任分配规则与证明标准，以免造成双方当事人诉讼地位失衡。对于环保团体与自然人提起的环境公益诉讼而言，考虑到其举证能力弱、距离证据较远、收集证据手段的匮乏等因素，建议采用表见证明、事实推定等方法认定被告的过错以及因果关系等难以证明的要件事实。

（四）诉讼费用与诉讼成本的特则。考虑到环境公益诉讼的利他性，如果需要提供环境公益诉讼原告预交甚或承担案件受理费以及包括交通费、鉴定费、律师费等在内的其他合理诉讼费用，环境公益诉讼实施权主体将缺乏诉讼动力。对此，贵州市中级人民法院出台的《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》已经作出很好的尝试，笔者在其基础上提出以下建议供参考：（1）原告起诉时法院缓收案件受理费，原告败诉时免收原告诉讼费用，鉴定费、律师费和其他诉讼成本由各省、自治区、直辖市设立的环境保护公益基金支付。原告胜诉的，判决被告承担诉讼费以及原告的律师费、鉴定费等费用。（2）原告申请保全或先予执行的，经人民法院审查符合法律规定的，应及时作出裁定并免收保全费用，并可以不要求原告提供担保。

（五）禁止令之发布。环境公益诉讼往往具有滞后性，无法及时遏制污染、破坏环境的违法行为，在理论上存在着适用《民事诉讼法》第100条规定的行为保全制度之必要，即可以根据一方当事人的申请责令对方当事人作出一定行为或者禁止其作出一定行为，当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。然而，《民事诉讼法》第100条规定的行为保全制度系以案件已经系属法院为必要条件，而环境公益诉讼案件的起诉与受理有时候需要花费很长的时间，这使得诉前禁令乃至独立性禁令制度均见诸于我国司法实践。考虑到《环境保护法》只赋予环保行政机关以能够有效应对企业事业单位违法排污的强制性应对措施，环保行政机关只能针对企业事业单位以外其他主体违法排污行为以及所有类型主体破坏环境行为向人民法院申请禁止令，而环保行政机关以外的其他环境公益诉讼实施权主体的禁令申请类型则不应当受到限制。

（六）判决效力的片面扩张规则。根据既判力片面扩张理论，为保障其他没有提起公益诉讼但享有相应诉讼实施权主体获得最低限度的程序正义保障，已经确定的环境公益判决只有在胜诉的情形下才能拘束其他尚未起诉的诉讼实施权主体，而败诉的环境公益诉讼判决则不禁止其他主体针对同一公益性请求再次向人民法院提起诉讼。诚然，为防止被告遭受不必要的额外诉累，可以考虑允许被告提起反诉，请求法院确认其行为并不违反环境保护法律的相关规定，法院受理此类反诉后应当发布公告，以便其他公益性诉讼实施权主体有机会对被告的反诉进行反驳。

注解：

[1]参见张卫平：“民事公益诉讼原则的制度化及实施研究”，载《清华法学》2013年第4期。

[2]在检察机关提起的环境公益诉讼实践中，为了保障环境公益诉讼案件胜诉，法院、检察院与环保部门形成联动机制、集体研究案情、制定诉讼策略的做法显然有违司法的本质属性，长期以往将会危及司法权威。参见王社坤：“检察机关提起环境公益诉讼的现状与建议”，载《环境经济》2013年第4期。

中图分类号：D925

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）04-0144-02

作者简介：李东阳（1987.06-）,男，2013级研究生，江西理工大学，研究方向：环境与资源保护法学。