公民社会影响政策制定的利弊分析

刘明贵 班 婷

新疆大学政治与公共管理学院

公民社会影响政策制定的利弊分析

刘明贵 班 婷

新疆大学政治与公共管理学院

随着改革开放的深化以及公民主体性意识的增强，我国公民社会逐步兴起，这对我国政策制定产生了深刻的影响，一方面能够保证政府制定相对公正的政策，从而有效弥补政府失灵，也有利于政府进行利益协调和综合，同时能够保证决策信息的充分性，实现决策过程的民主化、科学化，但是另外一方面公民社会的兴起也给政府政策合意带来了困难，削弱政府的权威，增加政策制定的社会成本。

公民社会；影响；政策制定

公民社会又被称为市民社会和民间社会，是指相对独立和自治于国家和政府系统以及市场和企业系统之外，由各类合法的民间组织和团体构成的社会力量。具体来说，各种非政府和非企业的公民和社会组织是公民社会的组成要素，包括公民的各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体等，它们又被称协会，是不同于政府和企业的“第三部门”。公民社会是政治文明的一种表现形式，标志着社会处于民主、商谈、参与的状态，各种不同的力量处于均衡之中。

一、中国公民社会的发展现状

随着改革开放的逐步深化，公民意识开始逐步觉醒，国家与社会关系得到不断的调整，中国建立社会主义市场经济体制后，中国公民社会开始逐步兴起。现在社会的民主化程度不断的提高，公民自我参政意识和主体性意识也得到不断的增强，越来越多地借助各种非盈利非官方组织参与到公共政策制定过程中来，并成为现代公共政策的基石，影响政府的政策导向。根据民政部发布的《2014年民政事业发展统计报告》，2014年底我国民间组织数量已达到60万个，比2013年增长17.4％，在这当中社会团体有30.7万个，比2013年增长7.3％；民办非企业单位28.9万个，比上年增长15.1％；基金会4044个比上年增长15.7％ 。这些都表明公民深层次的权利意识开始觉醒，人们希望通过政治参与的行为来维护自身利益的愿望越来越明显。

公民社会的兴起对政策的制定有着利弊两个方面的巨大影响，利的方面主要表现在公民社会的兴起能够提升公民的参与意识，扩大公民参与的领域，促使多元互动政策主体的出现以及政府政策制定模式的转换。但是公民社会兴起也有不利的一面，加剧政策制定过程中的利益博弈，造成政府难以形成政策合意，增加政策制定的成本同时也会造成政策的不公平等问题。

二、公民社会对政策制定的积极影响

（一）可以促使政府制定相对公正的政策

公共政策制定是一个动态的过程，在这个过程中各民间组织相互斗争、相互牵制，这种竞争与制衡不仅能够使民间组织之间保持动态均衡，同时也会对政府的政策制定有制约作用，迫使政府在制定政策时不能任意妄为或偏袒一方，必须要综合考虑各方面的利益要求，制定出各利益主体都认可政策，这样就在一定程度上促使了政府制定相对公正的政策。

（二）有效的弥补政府失灵

政府存在的目的是为了实现公共利益，但是政府在运作过程中也存在着深层次的矛盾，主要体现在两个方面，首先政府官员维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾，其次是政府官员实现公共利益的角色要求与满足自我利益的矛盾。公共选择理论假设并证实，政府或者公共部门也不是完全的公共利益的代表者，他们都是复杂的经济人，是自身利益最大化的追求者，在政策的制定和实施的过程中也有自利的一面。由于这种矛盾的存在，政府在制定与执行公共政策时，不可避免的会借公共利益的名目行使机构私利，对社会资源作出利己性或倾向性的分配。这便会导致政府失败，寻租行为盛行、公共政策失误、行政效率低下等问题的出现。而公民社会组织作为“第三部门”在公共政策制定过程则充当公民要求的代言人，它能够将各个公民分散的个人意志聚合起来形成合力，向政府部门表达公民综合性的利益诉求。同时它也对政府制定和实施政策过程进行监督和影响，促进政府制定和实施正确而有效的公共政策。

（三）起到“调节器”作用缓冲社会矛盾

公共政策的目标是实现社会利益的最大化，增进社会福利，一项公共政策如果不能照顾到各方面的正当利益，就不能够获得社会的广泛支持、认同、配合和顺利实施，更加不可能产生良好的政策效果。公共政策制定过程是公共利益和个人利益相互交错、多元社会主体共同参与的复杂过程，它实际上是把社会各种主体的利益要求输入到政策制定系统中，在政府部门对利益进行协调与平衡后，制定出相应的政策来实施，因此利益分配协调不当，会影响到政策效果和社会稳定。公民社会组织作为各种不同的利益表达主体，能够协调社会各方面的利益关系，通过有计划地向政府反映公民的要求，监督政府行为，有效的推动政府服务公平化，并增进公共利益和社会福利。另外，公民社会作为一种制度性的利益表达渠道，还可以缓解社会利益冲突，防范或减少游行、示威、罢工等行为。因此，公民社会可以吸纳和缓冲社会矛盾，起到“调节器”作用，促进社会的和谐发展。

（四）便于政府进行利益协调和综合

政府的政策过程实质上就是进行利益选择、综合、协调和落实的过程。在政策制定的过程中，各民间组织作为本组织利益代表者，为了获取更多的资源实现其成员利益的最大化，不可避免的会展开激烈的竞争。在政策制定中各个主体之间展开的利益博弈和斗争，也在客观上给民间组织提供了充足的利益表达机会，同时政府也可以通过这些竞争和利益表达来充分了解各个民间组织的诉求，各团体的政治态度与价值取向，从而在协调综合利益关系、解决利益矛盾的基础上出台合理的政策。

（五）保证决策信息的充分性，实现决策过程的民主化、科学化

现今社会，公民的利益要求和意愿表达是公共政策制定的重要依据，而公民在面对行政性机构时往往有所顾忌，不会轻易地毫无保留的表达自己的意向，因此政府在制定公共政策时面临的最大难点是如何获取有效的信息，而公民社会组织的介入，可以在很大程度上减轻政府决策部门收集信息的负担，同时公民社会组织有一定的社会性，在获取真实信息方面有较多的优势和有利条件，可以克服行政机构在搜集真实政策信息上的局限性，提高政府部门的决策效率，实现决策过程的民主化和科学化。公民通过社会组织参与政策制定是实现公民对公共政策制定影响的重要方式，这种方式能够比较好地实现双向沟通，迅速解决政策制定过程中的矛盾和问题，最大可能地防止决策失误。即使出现决策失误，公民社会也能通过参与新一轮的政策制定及时纠正失误，从而起到监督政府行为的作用，实现决策的民主化、科学化。

三、公民社会对政策制定的消极影响

（一）导致政策合意的困难

政策制定是进行社会公共利益分配的重要步骤，因此其必然成为各民间组织相互竞争的重要部分。随着我国公民社会的兴起和发展，利益诉求不同的民间组织增多，进而政策制定中的利益博弈现象就愈演愈烈。政策制定中各民间组织出于自身利益考虑就会各执己见，互不相让，这种利益博弈与互不妥协合作的状况也给政府政策制定带来了不利影响，导致政策合意的困难。同时如果出现彼此之间利益冲突大，利益整合就很困难，政策设想也存在在利益博弈中流产的可能。因此，公民社会的兴起、参与意识的增强有时候会成为政府制定政策的资源，有助于政府制定各方都赞成、支持的政策，但有时候也会造成政策冲突，导致政策合意困难。

（二）可能导致政策制定的不平等

公共政策的制定过程是政府、公民社会组织与社会公众等各种不同的利益主体之间相互博弈、相互协商、相互合作、相互妥协的过程。在这个博弈的过程中，最终制定出来的政策必然受各个利益主体间实力大小的影响。实力强大的利益主体可以利用自身的优势对政策制定者施加压力，从而促使政府出台和实施对自己有利的政策，而实力弱小者则难以有效的表达自己的利益诉求，出台和实施的政策也难以维护实力弱小团体的利益，从而导致政策的不平等。

（三）增加政策制定的社会成本

公民社会组织代表一定群体的利益，其最终的目标是实现该群体的利益，不同群体的利益诉求不同，要求政府制定政策的倾向性也不同，利益的竞争性和排他性，不可避免地会引起民间社会组织间的摩擦与冲突。那么，社会就会为此而付出无谓的代价，增加额外成本，同时不同利益群体之间的博弈和竞争导致政策合意的困难，使得一项政策出现议而不决的现象，最终也增加了政策制定的成本。

（四）消弱政府的权威

权威是政策制定的基础，也是政府本身施政的基石，各项政策要想顺利的执行和实施，前提条件即为政府必须要具有充足的权威，否则难以实现对社会的良好治理。公民社会的兴起，一方面使得各种维权组织、行业协会、民间组织和社区组织参与政策的制定和实施，另一方面各利益主体也会利用各种手段对政府施加压力，不可避免的也会约束和限制政府的行为，相应的也就削弱了政府的权威。

综上所述，公民社会的兴起对政策制定既有积极的作用，也有消极的方面，我们应该辩证的看待它。目前我国公民社会的发展还不太成熟，很多方面还有待规范和完善，以民间组织为主体的公民社会也正处在生长发育阶段，远未定型和成熟。因此我们要正确对待公民社会的兴起，正视公民社会，采取有效的措施发挥其在政策制定中的积极作用，抑制消极影响，引导公民社会良性发展。

［1］高丙中，袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［2］卢荣荣.我国公民社会的兴起对政策过程的影响［J］.天水行政学院学报，2013.

［3］俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［4］林志刚.公共政策制定过程中政府对公民参与的回应［J］.人民论坛，2013

班婷（（1990—），女，汉族，研究生，新疆大学政治与公共管理学院，行政管理专业，行政理论与实践。

刘明贵（1991—），女，汉族，河南，研究生，新疆大学政治与公共管理学院，行政管理专业，政府治理与社会建设。