政治溪流为中心的精准扶贫再分配政策实证研究——以贵州省K市为案例

王 震

中共中央党校研究生院 北京海淀

政治溪流为中心的精准扶贫再分配政策实证研究
——以贵州省K市为案例

王 震

中共中央党校研究生院 北京海淀

在公共政策分析中，Kingdon的多源流理论作为一种议程设置的分析模型反映到精准扶贫政策中体现了以政治溪流为中心的特点，党的十八届五中全会将农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线目标进行安排部署，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。精准扶贫政策的落实应把握矛盾的普遍性和特殊性的规律，致贫原因引出扶贫模式，反贫困理论指导扶贫路径，精准扶贫要“对症下药”。贵州省K市为落实中央精准扶贫政策采取了一系列“因地制宜”的举措，本文在实地调研、访谈、座谈、收集材料的基础上，试图对K市的精准扶贫政策进行一个总结与梳理，以使在其他地方政府精准扶贫政策的设置、制定、执行、评估、监控、分析与纠偏过程中具有参考借鉴意义。

多源流理论；政治溪流；精准扶贫；模式路径

公共政策是对社会价值做权威性的分配，决定哪些问题成为政策问题比决定哪些政策将成为解决方案更重要。公共政策的核心就是要解决社会利益的分配问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理，精准扶贫政策作为社会利益的一种再分配政策，在金登多源流理论议程设置分析模型中政治溪流占有中心地位。党的十八大以来，按照全面建成小康社会的部署和要求，以习近平总书记提出精准扶贫精准脱贫为标志，2020年的脱贫目标与2015年1月中央扶贫开发工作会议颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，体现了政治溪流在精准扶贫议程设置中的中心地位。

贵州省K市“对症下药”，创新精准扶贫路径，开创扶贫脱贫新模式，取得了显著的成效。在三次前往K市实地调研、访谈、座谈、收集材料以及K市组织部整理扶贫脱贫大事记的基础上，总结提炼了K市精准扶贫政策落实的具体路径。

一、基于“涓滴理论”的路径

“涓滴理论”是指在经济发展过程中并不给予贫困阶层、弱势群体或贫困地区特别的优待，而是由优先发展起来的群体或地区通过消费、就业等方面惠及贫困阶层或地区，带动其发展和富裕，或认为政府财政津贴可经过大企业再陆续流入小企业和消费者之手，从而更好地促进经济增长的理论。在国际上基于“涓滴理论”比较典型的反贫困案例是巴西的“发展极战略”，1967年巴西政府选择和培植马斯作为“发展极”，基于重点投资和特殊优惠政策，使之成为区域经济发展的推动力量，带动引导整个区域的发展。在K市，基于“涓滴理论”，也采取了“因地制宜”的扶贫路径。

（一）“股权到户”模式——建设现代农业产业扶贫工程项目。K市通过抓好现代农业大型工程，申请注册商标，成立农业发展有限公司、专业合作社，建立农业种植场繁殖场，并按照股权到户的模式，将扶贫项目资金量化到建档立卡贫困户，产生的效益按比例分红，快速推进了K市商品蔬菜、精品水果、苗木花卉、生态稻（荷）鱼等产业发展。坚持以产业化提升农业、以工业化致富农民、以城镇化带动农村，以农民增收为中心、以结构调整为主线，加快转变农业发展方式，走出一条具有K市特色的现代山地高效生态农业发展新路子。

（二）“公司+合作社+贫困户”模式——探索创新产业扶贫新思路。K市通过大户、龙头企业和返乡农民工等带头，贫困户参与，陆续建立了一批以农民专业合作社为主的按“标准化生产、专业化经营、规范化管理、市场化运作”的专业合作组织，按照“公司+合作社+贫困户”的模式，每年给予贫困户保底分红，在各乡镇初步建成了以中药材、猕猴桃、蔬菜、荷花、草莓、葡萄、辣椒、板栗、民间刺绣、鸟笼加工销售等一批具有特色的优势产业。目前，该市承担产业扶贫合作社总数达59个，参与贫困户达6612人。

（三）“云谷田园”模式——建立现代农业产业园区。K市“云谷田园”现代农业产业园区是引进台湾先进农业观光园理念打造的现代高效农业示范园区，是黔东南州“农文旅一体化”发展典范。园区采取PPP模式合作开发，面积4.62万亩，总投资20亿元，集现代种养殖、农耕体验、旅游观光、养生度假、商业运营等11个业态。在精准扶贫政策上，K市以“云谷田园”现代高效农业园区为平台，推动农文旅一体化深度融合发展，创新“农业+文化+旅游+扶贫”模式，把培养新型职业农民作为精准扶贫和脱贫攻坚的重要抓手，在市一职校成立K市新型职业农民培训学校，构建市乡村三级培训体系，在重点园区设立3个分校（云谷田园、苗侗百草、苗妹银饰），在龙头企业建设10个实训基地，在乡镇成立66个培训点，大规模开展新型职业农民培训，通过培训带动就业创业，推动产业发展，切实将精准扶贫落到实处。以此为基础，K市积极推广“云谷田园模式”，在市周边复制几个乃至十几个具有云谷田园产业模式、产业特征的现代化农业园区，大力建设乾兴农业生态产业园、玫瑰王国、普罗旺斯万花谷、湾溪平茶“世外桃源”等农业园区。把云谷田园百香果种植作为引领全州现代农业产品规模化经营的重大试验，并在全市全面推开，实现云谷田园裂变式发展。

二、基于“赋权理论”的路径

（一）易地搬迁扶贫模式——统筹房源、低房价、政策奖励、完善配套。一是统筹房源实现“去库存”。为最大限度地发挥资源优势，减轻移民筹资负担，K市采取国有公司回购经济适用房用于易地扶贫搬迁安置，将廉租房、公租房直接用于易地扶贫搬迁安置等方式做好房源筹备。二是降低房价实现“搬得出”。开展筹备房源建设成本核算，并以建筑成本核定安置房价格，价格远低于商品房价，减轻了贫困户负担。三是政策奖励实现“抢着住”。为鼓励搬迁户入住安置房，K市结合工作实际，充分利用省州关于易地扶贫搬迁政策，出台了《2016年K市易地扶贫工程实施方案和搬迁入住奖励办法》，明确规定：建档立卡贫困户搬迁后按每户200元/平方米给予装修奖励，入住后免三年物管费，在规定时间内入住的给予每户5000元入住奖励，并可根据家庭实际困难先入住后付房款，保障了建档立卡贫困户拎包入住，激发了搬迁户入住新居的意愿。四是完善配套实现“进城梦”。为确保搬迁对象稳得住、能致富，K市着力完善安置点配套设施和移民就业创业等后续扶持政策。在保就业上，出台《K市鼓励易地扶贫搬迁对象到凯里主城区安置方案》，调动各方力量积极参与，通过创业扶持、技能培训、就业安置、“百企帮扶”、金融支持、救助保障、教育安置等措施，全力帮助解决搬迁群众创业就业的后顾之忧。在配套设施上，在安置点配套建成了便民服务中心、卫生服务中心、小学、幼儿园、警务室、超市、休闲广场，并在周边配套建设初中、高中、职校和三甲医院等，开通了市区经安置点的公交线路，安置点配套设施功能逐步齐全完善，保障了搬迁群众的基本生活需求。五是强化宣传实现“全知晓”。加大对易地扶贫搬迁的宣传力度，特别是加大对跨行政区域安置的宣传，印制了55000余份《K市2016年易地扶贫搬迁政策明白卡》，通过下乡召开动员大会、深入村组户发放宣传资料、开通咨询热线等方式，深入了解群众搬迁意愿，大力宣传中央、省、州和凯里市易地扶贫搬迁政策，确保政策宣传到户到人，做到了家喻户晓。

（二）生态保护扶贫模式——生态经济发展、保护补偿脱贫。一是推进“三城建设”促进生态经济发展脱贫。以创建国际旅游城市、国家生态园林城市、国家创新型城市为契机，加强生态建设，扎实推进天然林保护、植被修复、退耕还林、石漠化治理、过境“两高”道路沿线裸露山体规划及景观改造、“四在农家·美丽乡村”建设以及城乡美化绿化等生态工程建设，夯实生态安全屏障。实施生态创建工程，建成一批全国生态文明建设示范乡镇、示范村（社区），成功创建国家环境保护模范城市。大力发展生态经济，积极发展绿色生产制造业、新能源和再生能源产业，实现生态经济反哺贫困群众。二是加大“造血型”生态保护补偿力度。通过创新资金使用方式，利用生态保护补偿引导贫困人口有序转产转业，使有劳动能力贫困人口转化为生态保护人员，引导贫困群众依托当地优势资源发展“绿色产业”，实现既要金山银山，更要绿水青山。三是健全生态文明体制机制。完善自然资源资产产权和用途管制制度，严格生态文明责任追究，通过生态建设，实现生态补偿和贫困脱贫各美其美，美美与共。

（三）旅游开发扶贫模式——苗侗民族风情旅游。大力发展苗侗乡村旅游，借鉴资源变资产、资金变股金、农民变股民“三变”经验，通过“公司+农户+景区”方式引导农民参与到旅游发展中来，打造贫困群收入的比重，让贫困群众分享旅游发展红利，帮助实现旅游众参与的民族乡村旅游扶贫产业链，着力提高旅游收入占农民脱贫。

三、基于“人力资本理论”的路径

“人力资本理论”中人力资本是体现在人身上的资本，即对生产者进行教育、职业培训等支出及其在接受教育时的机会成本等的总和，表现为蕴含于人身上的各种生产知识、劳动与管理技能以及健康素质的存量总和。“人力资本理论”认为通过整合人力资源管理的各种手段，会获得更高水平的价值实现。在K市，基于“人力资本理论”，采取了以下的扶贫路径。

（一）劳动力培训转移模式——新型农民职业培训。K按照贵州省提出的“要加强农民工就业培训工作，促进农民增收，坚决打赢脱贫攻坚战”重要指示，把新型职业农民培训工作作为精准扶贫和脱贫攻坚的重要抓手，于2016年3月16日，正式挂牌成立K市新型职业农民培训学校，着力通过培训把一大批农民培养成农民合伙人、职业农民，推动创办合作社、形成专业村，构建“一村一品、一乡一业”格局。

（二）教育扶贫模式——保障贫困家庭子女公平教育、面向全州贫困人口开办特困班。K市常年有流动人口子女入学8000余人，为解决好流动人口子女入学问题，K市采取居住证就近入学、同等待遇等方式，解决了流动人口子女入学难题。同时，为帮助全州贫困家庭子女接受良好教育，助推贫困家庭脱贫，从2016年秋季学期起，K市每年拟面向全州贫困家庭子女招生400人，分别开办初中、高中、职校特困班，到2020年，共计招生2000人。

（三）“互联网+”扶贫模式——积极发展大数据产业，引入农村电子商务。K是抢抓入列国家级电子商务综合示范县机遇，以“互联网+电商扶贫”为切入点，着力抓好互联网众创产业园、农产品物流园建设，加强与阿里巴巴集团和中国邮政集团（黔东南分公司）合作，积极推进镇、村两级电商服务站点建设，大力发展农村电子商务，带领全市农村群众脱贫致富。

四、基于“收入再分配理论”的路径

“收入再分配理论”是通过政府的力量完善收入再分配制度，缓和社会矛盾，促进和谐社会的建设。在K市，基于“收入再分配理论”，采取了以下的扶贫路径。

（一）对口、结对帮扶模式——学习发展理念、交流干部、包村扶贫。K市是我国东部沿海H市的对口帮扶城市，K市通过学习H市发展理念、干部互相交流等措施，转变K市领导干部理念，充分发挥在精准扶贫中领导干部的“关键作用”。同时，K市成立大扶贫攻坚领导小组，市级领导分片联系乡镇（街道），市直各部门各帮扶1个贫困村，市直机关干部每人联系1户以上贫困户，各乡镇（街道）包村领导和包村干部组建包村扶贫攻坚工作组，明确各级扶贫职责，层层分解责任，构建“党委主责、政府主抓、干部主帮、基层主推、社会主扶”的大扶贫工作格局。此外，在易地移民搬迁、产业发展、农民技能培训、电商扶贫、特惠贷抱团脱贫、小型工业园区创建等方面K市担当起帮扶州内兄弟县脱贫重任。

（二）社会保障兜底模式。K市遍访贫困村贫困户，精准识别贫困户，并建档立卡，稳步推进农村扶贫标准和农村低保标准“两线合一、减量提标”，完善新型社会救助体系对因灾等造成的临时贫困群众及时给予救助。将完全或部分丧失劳动能力的贫困人口全部纳入最低生活保障，按照规定对重点贫困低保对象按比例增发保障金。

（三）医疗保障扶贫模式。K市让贫困人口享有基本医疗卫生服务，全部纳入重特大疾病救助范围，个人自付合规费用在年度基本住院最高救助限额内给予全额资助。

在政治溪流为中心的精准扶贫政策下，K是以“涓滴理论”、“赋权理论”、“人力资本理论”和“收入再分配理论”为指导，“对症下药”，开创了精准扶贫的新模式、新路子，对其他地方政府精准扶贫政策的落实、脱贫攻坚任务的完成具有参考借鉴意义。

［1］宁骚.公共政策学.高等教育出版社，2010-10.

［2］中共中央.中国共产党第十八次全国代表大会公报，2012.

王震，男，河南人，中共中央党校党建教研部硕士研究生，研究方向为国企党建、党建及经济理论。