贯彻新发展理念 推进结构性改革努力实现“十三五”良好开局——2016年《政府工作报告》解读

□ 《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室副主任　黄守宏



贯彻新发展理念 推进结构性改革努力实现“十三五”良好开局
——2016年《政府工作报告》解读

□ 《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室副主任黄守宏

面对新的形势和任务，《政府工作报告》强调，要充分发挥中央和地方两个积极性，对真抓实干成效明显的地方，加大奖励支持力度，鼓励各地从实际出发干事创业，形成竞相发展的生动局面。

今年是我国全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。作为世界第二大经济体，面对极为复杂严峻的国内外环境，当前发展态势和走势如何、宏观经济政策取向和主要举措是什么、今后五年怎么规划和部署，对此不仅全国人民非常关心，国际社会也格外关注。刚刚闭幕的十二届全国人大四次会议，审议通过了李克强总理作的《政府工作报告》（以下简称《报告》）。《报告》高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，系统总结了过去一年政府工作，深入阐述了“十三五”时期经济社会发展主要目标任务和重大举措，全面部署了2016年的政府工作。《报告》充分体现了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分体现了加强结构性改革特别是供给侧结构性改革的要求，充分体现了以人民为中心的发展思想，重点突出、回应关切、措施有力，是做好政府工作的行动纲领，我们必须理解透、把握准、贯彻好。这里，浅谈一些个人的认识和体会。

看似寻常最奇崛 成如容易却艰辛

2015年，面对多重困难和严峻挑战，我国经济社会发展稳中有进、稳中有好，经济运行保持在合理区间，较好地完成了全年主要目标任务，实现了“十二五”圆满收官。这份出色的成绩单，给13亿多中国人民带来了福祉，给复苏艰难曲折的世界经济带来了福音，也让曾甚嚣尘上的中国经济崩溃论、悬崖论等唱衰论调不攻自破。这再次表明，中国经济发展有独特的制度优势、内生动力机制和强大的抵御风险能力，任何艰难险阻都挡不住前行的步伐。

过去的一年，国内外形势跌宕起伏，多种挑战和风险不期而至，我国发展过程历尽艰辛，常常是“山重水复疑无路”，但最终是“柳暗花明又一村”。一路走来，确实很不容易。对此，《报告》提纲挈领进行了回顾。概括起来，可以说去年我们面临“三难”挑战，取得了“三稳”“三好”成绩。

——“三难”：一是国际环境极为复杂严峻。2015年世界经济步入深度调整期，经济增长再次“以希望开局、以失望结尾”，国际经济和贸易增速均创6年来最低。国际货币基金组织、世界银行分别测算世界经济仅增长3.1%和2.4%，世界贸易组织预计世界贸易量仅增长2.8%，仅为国际金融危机前平均增速的一半。在发达经济体中，美国经济增长2.4%。欧元区经济增长1.5%，失业率仍高达10.4%。日本经济增长0.6%，一年中两度出现萎缩。新兴经济体增长明显放缓，部分国家陷入滞胀甚至衰退，面临资本外流、货币贬值的巨大压力。世界经济表现十分脆弱，股市、汇市、大宗商品市场多次出现大幅波动。中国经济与世界经济深度交融，世界经济不景气、国际市场震荡，必然对我国经济发展造成直接冲击和影响。二是国内深层次矛盾凸显。发展面临“三期叠加”的局面，粗放增长方式尚未根本扭转，长期积累的结构性矛盾和风险进一步暴露，一些行业产能严重过剩，部分企业生产经营困难，财政收支矛盾突出，金融领域风险隐患增多。在这种情况下，做好经济社会发展工作，既要解决短期稳增长、保就业问题，又要考虑长远转方式、调结构，既要着眼增添动力促改革，还得有保有压惠民生，不可避免地遇到两难甚至多难问题，这就像走平衡木，稍有不慎就可能顾此失彼、进退失据，对宏观经济驾驭能力提出了更高要求。三是发展基数高、难度增大。经济规模越大，增长难度随之增加，这是世界经济发展的普遍现象。这犹如推车爬坡，车载愈重，花的力气愈多。许多发达国家经济总量和人均水平达到一定程度后，都经历过增速放缓的过程，增长速度能保持3%、4%就很不错了。在经济总量超过10万亿美元的高基数上，我们要保持7%左右的增长速度，难度可想而知。在国际和国内因素相互影响、结构性因素与周期性因素相互叠加的情况下，经济下行压力持续加大。

链 接

贯彻落实新发展理念、适应把握引领经济发展新常态，必须在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。

——《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》

——“三稳”：一是经济增速稳。去年国内生产总值达到67.7万亿元，同比增长6.9%。这一增速所对应的经济增量超过5000亿美元，不仅相当于我国上世纪90年代初期一年的国内生产总值，也超过了目前一个中等国家一年的国内生产总值。这一增速在世界主要经济体中名列前茅，为世界平均增速的2倍多，我国对世界经济增长的贡献率超过25%。二是居民收入稳。去年全国居民人均可支配收入达到21966元，实际增长7.4%，快于经济增长速度。其中农村居民人均可支配收入实际增长7.5%，城镇居民人均可支配收入实际增长6.6%，城乡收入差距进一步缩小。农村贫困人口减少1442万人。同时，物价涨幅保持在较低水平。三是就业形势稳。经济增长对就业的带动效应增强，去年城镇新增就业1312万人，超过全年预期目标，成为经济运行的一大亮点，这也是经济运行在合理区间的重要标志。这“三稳”充分表明我国经济的基本面是好的，也与一些国家增速明显回落、通货膨胀高企、失业率大幅上升形成了鲜明对比。

——“三好”：一是产业结构调整取得积极进展。粮食产量实现“十二连增”，优质农产品供给充裕。装备制造业特别是中高端制造业增速明显快于一般工业，柔性化、网络化、个性化生产发展态势日益明显。服务业增加值占国内生产总值的比重比上年提高2.4个百分点，达到50.5%，首次占据“半壁江山”。消费对经济增长的贡献率达到66.4%，比上年提高15.4个百分点，成为拉动经济增长的主要力量。二是发展新动能加快成长。突出表现在“四新”并进：新登记注册企业增长21.6%，平均每天新增1.2万户，注册资本增长52.2%。新产业快速成长，高技术制造业增长10.2%，计算机、通信和其他电子设备制造业增长10.5%。新业态蓬勃发展，网上商品零售额增长31.6%，增速比社会消费品零售总额快20.9个百分点。新产品不断涌现，新能源汽车产量增长161.2%。这些新动能对稳就业、促升级发挥了突出作用，正在推动经济社会发生深刻变革。三是节能减排成效明显。单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放量分别下降5.6%和6%以上，二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物排放总量分别下降5.8%、3.1%、3.6%、10.9%，万元工业增加值用水量下降3.9%。首批实施新环境空气质量标准的74个城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降14.1%。这“三好”标志着我国经济加快转型升级，在向形态更高级、分工更细致、结构更合理的方向演进，发展方式正在悄然发生转变。

这里需要指出的是，对近年来特别是去年我国经济形势和走势，国内外有一些看法和议论，甚至有的人特别是境外的媒体对我国经济数据的准确性、真实性提出怀疑。有不同看法和议论，其实很正常。经济现象本来就很复杂，中国又是一个规模居世界第二且处在发展转型中的经济体，经济运行状况和特征正在发生深刻变化，很多情况不仅与我们过去不同，与发达国家、新兴市场国家更不一样，同时不同的人研究经济增长也有多种方法、多种角度、多个指标，“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，见仁见智是自然的。但要对我国经济态势和走势有准确的分析判断，还得用实事求是的科学观点和方法，即全面、客观、辩证、发展的观点和方法，来认识经济运行的“形”与“势”、“量”与“质”、“变”与“不变”，切忌以点代面、以局部代替整体、以过去的尺度衡量现在的状况、以短期的波动断言长期的趋势，否则就会得出错误的结论。就拿我国经济增长与就业、用电量、货运量、银行信贷和货币供应量等指标之间的关系来说，近几年随着结构调整优化速度加快，已经发生并在继续发生新的变化。比如，经济每增长一个百分点，前几年可带动就业130万人左右，现在则可带动180多万人，这主要是因为结构变了，吸纳就业容量大的服务业、新兴产业比重持续上升，这几年经济增速放缓而就业不减还增的原因就在于此。再比如，为什么去年用电量下降而经济增长较快，主要是去年服务业增速加快、比重提高，而服务业单位用电量不到工业单位用电量的1/8。至于衡量一个国家的经济统计数据是否准确真实，除去要看统计方法和基础数据获得方式外，还要看数据是否与这个国家经济实际状况特别是民生改善状况相吻合，因为民生是观察经济的晴雨表。我国的统计方法和基础数据的获得方式是与国际接轨的，统计数据的质量是被国际权威统计组织所认可的。从老百姓的收入、生活状况和消费行为，更能说明和验证我国经济统计数据的真实可靠。比如，居民储蓄存款是实打实的真金白银，是做不了假的。《报告》中讲，去年末居民储蓄存款余额增长8.5%，新增4万多亿元。比如，去年个人所得税增长16.8%，这也是真金白银。再比如，去年中国的旅游突破了40亿人次，收入4万亿元，其中出境旅游的有1.2亿人次，在境外的消费约1.5万亿元。要知道中国人自古就有量入为出的传统，如果去年的收入没有较大的增长、对未来收入的预期不看好，是不敢消费的，更不要说旅游了。他们现在敢于去消费、去旅游，就说明他们腰包是鼓的，对未来继续增收是有信心的。当然，我们的统计也确实有需要改进、完善和提高的地方。比如，很多新业态如家政服务、网络经济、无形资产等领域尚未完全纳入统计范围。再比如，现在发布的月度、季度统计数据，主要仍是传统的工业等指标，其增速较慢，而增长较快的新产业、新业态、新产品等新经济指标未列其中，这就往往容易给人以经济情况不好的印象。

过去一年，在多年少见的困难和压力面前，经济社会发展之所以取得巨大成就，是以习近平同志为总书记的党中央统揽全局、科学决策的结果，是全党全国各族人民齐心协力、顽强拼搏的结果。这进一步坚定了我们攻坚克难、开拓进取的决心和信心。《报告》从六个方面，总结了2015年政府主要工作。

一是增强宏观调控的针对性和有效性。面对复杂多变的经济形势，我们注意在多重目标中找到平衡点，在多项任务中找到关键点，在当前和长远之间找到结合点，继续创新宏观调控思路和方式，在区间调控的基础上，加强定向调控和相机调控，提高调控的精准性和及时性。积极的财政政策加力增效。加大减税降费力度，实施营改增减税2660多亿元，为支持高新技术企业创新发展减免税1570多亿元，为小微企业减免税1000多亿元，同时对小微企业免征42项行政事业性收费，取消或暂停征收57项中央级行政事业性收费。下功夫盘活财政存量资金，全面清理结转结余资金。发行地方政府债券，置换3.2万亿元到期存量债务，降低利息负担约2000亿元，缓解了偿债压力，为地方腾出资金用于重点项目建设创造了条件。新增地方债券6000亿元。稳健的货币政策注重松紧适度，年末广义货币供应量（M2）增长13.3%，多次降息、降准，改革存贷比管理，创新货币政策工具，加大对实体经济的支持力度。去年金融领域还遇到较大的风险挑战，先是股市大幅震荡，后是汇市波动，我们果断采取措施稳定市场，修复市场功能，并加强基础性制度建设，防范住了系统性金融风险。扩大有效投资，设立专项建设基金，加快铁路、水利、棚户区和城乡危房改造等薄弱环节建设。出台促进消费政策，积极挖掘传统消费潜力、扩大新型消费，使消费拉动经济的基础作用明显增强。

二是深化改革扩大开放。破解发展难题，根本上要靠改革开放。我们继续深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，取消和下放311项行政审批事项，取消国务院部门行政审批中70%的中介服务事项，非行政许可审批进了“历史博物馆”。工商登记前置审批精简85%，全面实施三证合一、一照一码。加强事中事后监管，简化优化公共服务流程，让数据多跑路、群众少跑腿，激发更大的创业创新热情。扎实推进财税改革，中央对地方专项转移支付项目减少三分之一，营改增、消费税改革稳步实施，资源税从价计征范围扩大。金融改革办成几件大事，取消了存款利率浮动上限，推出了存款保险制度，深化了开发性、政策性金融改革，建立起人民币跨境支付系统。价格改革迈出重大步伐，中央、地方政府定价项目分别减少80%和55%，具备竞争条件的定价项目全部放开。国有企业、农村、投融资、生态文明等领域改革有序推进。

积极扩大对外开放。面对国际贸易持续低迷的严峻局面，我们采取调整出口退税负担机制、清理规范进出口环节收费、提高便利化水平等措施，努力稳定对外贸易。去年全年货物进出口总额达到24.6万亿元，继续位居世界第一，占世界贸易总额的比重进一步提高。出口结构发生积极变化，机电产品、高新技术产品和服务比重明显上升。外商投资限制性条目减少一半，95%以上实现了备案管理，按人民币计算的实际使用外资比上年增长6.4%。对外直接投资（不含银行、证券、保险）1180亿美元，比上年增长14.7%，截至2015年末对外直接投资存量首次超过万亿美元大关。“一带一路”建设成效显现，我国与沿线国家进出口额占我国进出口总额的比重超过1/4，实际使用沿线国家外商直接投资526亿元（折85亿美元）、增长25.3%，对沿线国家直接投资148亿美元、增长18.2%。国际产能合作步伐加快，铁路、核电等一批重大国际产能合作项目取得突破性进展。签署中韩、中澳自贸协定和中国—东盟自贸区升级《议定书》。人民币加入国际货币基金组织特别提款权货币篮子，这是人民币国际化的重要里程碑。

三是促进产业创新升级。制定实施创新驱动发展战略纲要和意见，出台推动大众创业、万众创新政策措施，落实“互联网+”行动计划，促进一二三产业转型升级。科技创新和成果转化步伐加快。去年全年研究与试验发展（R&D）经费支出14220亿元，比上年增长9.2%。授予境内专利权157.8万件，比上年增长32.4%。全国各类众创空间超过2300家，技术转移示范机构超过450家，交易总额接近1万亿元。促进农业转方式、调结构，中央财政预算内投资用于“三农”比重连续五年超过50%，加强农业综合生产能力建设。促进工业化和信息化融合发展，启动实施《中国制造2025》，设立国家新兴产业创业投资引导基金、中小企业发展基金，扩大国家自主创新示范区，加快培育新产业和改造提升传统产业。积极化解过剩产能，推进企业兼并重组。制定实施加快生产性服务业和生活性服务业发展的政策措施。狠抓节能减排和生态环保，各项约束性指标任务超额完成。

四是推进区域协调发展和新型城镇化。继续深入实施区域发展总体战略，推进东、中、西、东北地区“四大板块”协调发展，新一轮西部大开发政策加快落实，采取有效举措积极应对东北地区经济下行压力，中部地区综合交通枢纽和生态经济区建设步伐加快，东部地区在改革创新、转型升级、提质增效方面继续发挥示范作用。重点推进“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带发展“三大战略”，在基础设施、产业布局、生态环保等方面实施了一批重大工程，新的增长点增长极增长带加快形成。以人为核心的新型城镇化积极推进，常住人口城镇化率达到56.1%，农民工融入城镇、培育新生中小城市、建设新型城市“一融双新”工程进展顺利，27个省区市出台户籍制度改革实施意见，居住证暂行条例发布实施，国家新型城镇化综合改革试点扩大到2个省和135个城市。

五是推动社会事业改革发展。保障和改善民生，既是发展的目的，也是发展的动力。在财政收入增长减缓、收支矛盾加大情况下，我们想方设法保障民生。实施更加积极的就业政策，推动以创业创新带动就业，加大就业救助力度，使750万高校毕业生和就业困难群体的就业问题得到较好解决。城镇保障性安居工程开工783万套、建成772万套，棚户区改造开工601万套，农村危房改造432万户。落实农村义务教育经费保障机制和城市义务教育学生免学杂费政策，惠及1.1亿农村学生和2900多万城市学生。加快改善贫困地区义务教育学校办学条件，重点高校招收贫困地区农村学生人数增长10.5%。县级公立医院改革全面推开，城市公立医院改革试点扩大到100个，4个省级综合改革试点稳步推进，城乡居民大病保险制度实现全覆盖。企业退休人员养老金提高10%，城乡居民基础养老金最低标准由每人每月55元提高到70元、医保财政补助标准由每人每年320元提高到380元。实施机关事业单位养老保险制度改革并完善工资制度。建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，800多万残疾人受益。推动基本公共文化服务体系标准化、均等化发展。群众性体育活动蓬勃开展。

六是坚持依法行政和创新社会治理方式。加快建设法治政府，全面履职尽责。国务院提请审议法律议案和制定修订行政法规多件。去年全年办理法律援助案件132万件。深入推进政务公开，推广电子政务和网上办事。强化互联网综合治理。建立重大政策落实督查问责机制，开展第三方评估。加大行政监察和审计监督力度。深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，查处了一大批违纪违法案件。妥善应对自然灾害和突发事件。加强安全生产监管，加大治理“餐桌污染”等工作力度。严厉打击各类犯罪活动，强化社会治安综合治理。

《报告》还简要总结了纪念抗战胜利70周年和外交工作取得的成就。

在总结成绩和回顾工作的同时，《报告》也坦诚地指出，发展中还存在许多困难和问题，政府工作也存在不足之处。特别是去年进出口增长6%左右的预期目标未能实现，这是所有量化指标中唯一没有完成的。出现这一情况主要是外部原因所致。当初制定这一预期目标时，主要考虑2014年进出口增长2.3%、基数较低，而当时的国际贸易增长势头不错。没想到后来国际贸易形势风云突变，全球贸易大幅萎缩、大宗商品价格大幅下跌，导致全年货物进出口总额下降7%，其中出口下降1.8%，进口下降13.2%。实际上，如果按实物量计算，我国外贸下降的情况没那么严重,而且很多进出口商品数量是增长的。比如，去年我国进口大豆8169万吨，数量增长14.4%，而金额下降12.8%；原油进口33550万吨，数量增长8.8%，但金额下降40.5%。所以国际上有人把国际贸易萎缩甚至增长低迷的原因归咎于中国是不正确的，恰恰相反，中国仍是国际贸易和增长的重要支撑力量，去年我国出口占全球的市场份额由上年的12.3%提高到13%以上。当然，从进出口增长预期目标未能实现这件事上，也提示我们有关部门，在研究制定预期目标时，对各种可能出现的不利情况要尽可能考虑周全、留有余地。同时，经济运行还存在较大下行压力，人民群众关心的医疗、教育、养老、食品药品安全、安全生产等方面问题较多，环境污染形势仍很严峻，有些改革和政策措施落实不到位，一些领域的不正之风和腐败问题不容忽视。《报告》强调，我们要下更大力气解决这些问题，始终以民之所望为施政所向，尽心竭力做好政府工作，决不辜负人民重托。

链 接

2016年，世界经济仍将处于国际金融危机后的修复期，政策措施的有效性下降，新的增长动能尚未确立，仍会维持“低利率、低通胀、低增长、高负债”的“三低一高”态势，复苏将依然疲弱乏力。

——国家统计局官方网站

2015年是“十二五”收官之年。“十二五”时期，面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我们党团结带领全国各族人民，奋力开创了党和国家事业发展新局面，“十二五”规划确定的主要目标任务全面完成，各方面都取得了巨大成就。但限于篇幅，《报告》只简要概括了六个方面具有转折性、标志性的重大成就。一是在经济发展方面，国内生产总值年均增长7.8%，经济总量稳居世界第二位，成为全球第一货物贸易大国和主要对外投资大国。二是在结构调整方面，服务业成为第一大产业，消费成为支撑经济增长的主要力量，超过一半人口居住在城镇。三是在基础设施方面，铁路营业里程超过12万公里，其中高速铁路超过1.9万公里、占世界60%以上，高速公路通车里程超过12万公里，建成全球最大的第四代移动通信网络。四是在科技创新方面，一批基础研究取得原创性成果，一些重大项目达到世界先进水平。五是在人民生活方面，居民收入增长快于经济增长，城镇新增就业人数超过6400万人，建设城镇保障性安居工程住房超过4000万套，农村贫困人口减少1亿多。六是在社会事业方面，教育公平和质量明显提升，基本医疗保险实现全覆盖，基本养老保险参保率超过80%。经过五年努力，我国经济实力、科技实力、国防实力、国际影响力又上了一个大台阶，为“十三五”时期发展奠定了坚实基础。尤为重要的是，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，为新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。

咬定青山不放松 奋将蓝图变现实

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确了今后五年经济社会发展的主要目标任务，提出了一系列支撑发展的重大政策、重大工程和重大项目。《报告》强调了六个方面：一是保持经济中高速增长，推动产业迈向中高端水平；二是强化创新引领作用，为发展注入强大动力；三是推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展；四是推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境；五是深化改革开放，构建发展新体制；六是持续增进民生福祉，使全体人民共享发展成果。《报告》强调，做好“十三五”时期经济社会发展工作，实现全面建成小康社会目标，关键要把握好三点。

（一）牢牢抓住发展第一要务不放松。我国发展阶段、基本矛盾和发展中国家地位“三个没有变”，这是我们在任何情况下都必须清醒认识、牢牢把握的最大国情、最大实际。发展是硬道理，是解决中国一切问题的基础和关键，这是我们在任何时候都不能忘记、不能偏离的根本准则、根本要求。尽管去年我国经济总量已超过11万亿美元，人均近8000美元，但仍排在全球70多位。我国虽然是第二大经济体，但这个“第二”反映的只是即期的规模和增加值，并不完全反映国民财富总体状况和国家综合实力，发达国家经过几百年的发展和积累，家底比我们厚实得多。即使到2020年实现全面建成小康社会目标时，我国人均国内生产总值最多也就是接近世界平均水平，实现第二个百年奋斗目标还有很长的路要走。我们国家地区之间、城乡之间发展还不平衡，产业整体上仍处于全球产业链的中低端，特别是在创新能力、劳动生产率、社会福利水平等方面与发达国家相比有很大差距，改变这一状况需要付出长期艰苦的努力。决不能未富先骄，决不能歇脚停步。我们没有这个资格，也没有这个本钱。我国经济发展进入新常态，中央强调不以国内生产总值（GDP）论英雄，但决不是不要GDP，也不是GDP增速越低越好。在这个问题上，必须防止片面性。当然，发展必须是科学的发展，速度必须是有质量、有效益的速度。实现全面建成小康社会目标，“十三五”时期经济年均增长需保持在6.5%以上。由于各种矛盾和风险明显增多，发展如逆水行舟，保持这样的速度决非易事。但这是底线，必须确保完成，否则不仅全面建成小康社会目标难以如期实现，我国也将面临落入“中等收入陷阱”的危险。因此，我们必须毫不动摇坚持以经济建设为中心，不为任何风险所惧，不为任何干扰所惑，集中力量推动科学发展，妥善应对挑战，保持经济中高速增长、推动产业迈向中高端水平。

（二）大力推进结构性改革。目前，在世界经济深度调整和国内“三期叠加”的大背景下，影响经济增长的既有总量问题也有结构性问题，既有需求问题也有供给问题。但主要矛盾是结构性问题，矛盾的主要方面在供给侧，主要表现在有效供给总量、供给结构不能适应需求总量、需求结构变化，其根源在于不合理的体制机制导致的资源配置扭曲和僵化。要促进经济持续稳定增长，必须大力推进结构性改革，在适度扩大总需求的同时，突出抓好供给侧结构性改革，用改革创新的办法推进结构调整，促进资源优化配置，提高全要素生产率。需要指出的是，我们讲的供给侧结构性改革，与西方经济学的供给学派不是一回事，不能看成是其翻版。西方供给学派兴起于上世纪70年代，当时凯恩斯主义的需求管理失效，西方国家经济陷入滞胀局面，供给学派强调供给会自动创造需求，重点是减税，过分突出税率的作用，并且思路方法比较绝对，只注重供给而忽视需求，只注重市场功能而忽视政府作用。我们讲的供给侧结构性改革，既强调供给又关注需求，既突出发展社会生产力又注重完善生产关系，既发挥市场在资源配置中决定性作用又更好发挥政府作用，不断解放和发展社会生产力。当前，供给侧结构性改革的重点是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，这是一个整体，必须准确理解和全面把握。一是从制度建设和体制层面来讲，推进供给侧结构性改革，要放松管制，促进竞争，支持创新，扩大开放，为市场主体创造平等竞争的环境。二是从产业层面来讲，既要做减法，也要做加法。一方面要减少无效和低端供给。通过市场竞争和倒逼机制，辅之以法律、技术、环保、质量、安全等手段，淘汰落后产能，化解过剩产能。另一方面要扩大有效和中高端供给。大力发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和公共服务供给。只有减法加法一起做，才能够使经济在稳定增长中实现转型升级。如果只单纯做减法，就会产生收缩效应，不仅增长稳不住，失业也会增加，从而影响社会稳定。三是从供求关系层面来讲，推进供给侧结构性改革不仅要从供给侧发力，也要有需求侧的互动。二者之间是互相依存、互为条件的。新的供给本身可以创造一部分新的需求，但很多新的供给要靠需求的扩大来实现；新的需求可以催生一部分新的供给，但更多的需求要靠新的供给来满足。因此，在着力增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性的同时，要积极扩大需求，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升。供给和需求是一枚硬币的两面，不能把二者对立起来，看成是非此即彼的关系。四是从宏观政策层面来讲，要在注重供给侧管理的同时，搞好需求侧管理。需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过税收调节、财政支出、货币信贷等来刺激需求，推动经济增长。供给侧管理，重在解决结构性问题，着眼促进长期稳定健康发展，推进产业重组和结构升级，激发内生动力。但结构调整非一日之功，需要有一个过程。在当前经济下行压力较大的情况下，必须在加强供给侧管理的同时，运用需求侧管理手段，引导社会扩大消费，增加有效投资，开拓国际市场。这样才能稳住增长，保住就业和民生。如果增长稳不住，就难以进行结构调整。没有当前，也就没有未来。

（三）加快新旧发展动能接续转换。经济发展有其内在的规律。传统动能到了一定时候，其潜力发挥到极致，经济发展就会遇到“天花板”，这个时候需要新动能及时跟上，才能突破障碍、实现持续发展。这是事物变化演进的一般规律，一个企业的发展是如此，一个国家经济的发展也是如此。对这种现象，有理论称之为“S型曲线”。就我国经济而言，发展到现在这个阶段，仅靠传统动能支撑，难以长期保持经济中高速增长、推动产业迈向中高端水平，还得要加快培育新动能，以新动能的壮大对冲传统动能的减弱。从近几年的情况看，在经济增速放缓的情况下，新动能的培育对活跃经济、增加就业发挥了重要作用，也为传统产业调整升级创造了条件。当前和今后一个时期，我们要把加快发展新经济、做大做强新动能，作为一项重大而紧迫的战略性任务。要充分发挥创新作为引领发展的第一动力作用，推动新技术、新产业、新业态加快成长，以体制机制创新促进分享经济发展，建设共享平台，壮大高技术产业、现代服务业等新兴产业集群，打造动力强劲的新引擎。但要看到，新动能代替传统动能发挥主导作用毕竟需要一个过程，必须防止传统动能过早过快衰减。要运用信息网络等现代技术，推动生产、管理和营销模式变革，重塑产业链、供应链、价值链，改造提升传统动能，使之焕发新的生机与活力。从根本上说，发展的不竭力量蕴藏在人民群众之中。我国人力人才资源丰富，有9亿多劳动力，其中受过高等教育的超过1亿，技师及以上专业技能人才约5000万，还有各类高等教育在校生3500多万，每年毕业700多万。这是世界上独一无二的宝贵财富，是我们发展的最大本钱。通过激发蕴藏在人民群众之中的无穷智慧和创造力，推动发展转向更多依靠人力人才资源和创新，既是一个伴随阵痛的调整过程，也是一个充满希望的升级过程。只要闯过这个关口，中国经济就一定能够浴火重生、再创辉煌。

凝心聚力打硬仗 真抓实干谱新篇

今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。《报告》提出了政府工作的总体要求。主要包括“三个坚持”，即坚持改革开放，坚持以新发展理念引领发展，坚持稳中求进工作总基调；落实“五大政策”，即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底；抓好“五项重点”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板；把握好稳增长与调结构的平衡，保持经济运行在合理区间，加强民生保障，切实防控风险，努力实现“十三五”时期经济社会发展良好开局。

根据需要与可能，《报告》提出了今年经济社会发展的主要预期目标：国内生产总值增长6.5%～7%，居民消费价格涨幅3%左右，城镇新增就业1000万人以上，城镇登记失业率4.5%以内，进出口回稳向好，国际收支基本平衡，居民收入增长和经济增长基本同步。单位国内生产总值能耗下降3.4%以上，主要污染物排放继续减少。《报告》着重对增长速度作了说明。经济增长预期目标6.5%～7%，考虑了与全面建成小康社会目标相衔接，考虑了推进结构性改革的需要，也有利于稳定和引导市场预期。《报告》特别强调，稳增长主要是为了保就业、惠民生，有6.5%～7%的增速就能够实现比较充分的就业。这反映了政府一以贯之的以人为本、民生优先施政理念。只要就业比较充分、收入持续增长、环境有所改善，经济增长速度高一点、低一点都是可以接受的。但不能滑出合理区间，危及就业和民生，这是我们必须坚决守住的底线。

综合分析各方面情况，《报告》指出，今年我国发展面临的困难更多更大、挑战更为严峻，我们要做打硬仗的充分准备。同时也分析了发展的有利因素。这说明，我们的政府是坦诚的、负责任的，是完全相信和依靠人民群众的。充分阐述有利条件，固然可以鼓舞士气、提振信心，但如实向人民群众交底，实事求是地讲清楚面临的困难和挑战，更有利于增强人们的忧患意识、凝聚起共克时艰的强大力量。群之所为事无不成，众之所举业无不胜。回顾历史，我们国家不管遇到多大的困难和挑战，只要依靠全国上下同心协力、顽强奋斗，都走了过来。就拿最近十几年发生的亚洲金融危机、国际金融危机来说，我们有效应对外部冲击，不仅率先企稳向好，而且为整个亚洲和世界经济复苏提供了有力支撑，还实现了“弯道超车”，在世界的位次不断前移。何况今天我们有多年形成的雄厚物质基础，经济韧性强、潜力足、回旋余地大，特别是我们有中国共产党的坚强领导和中国特色社会主义制度，有什么样的困难不能克服、有什么样的风险挑战不能战胜呢？所以《报告》指出，中国的发展从来都是在应对挑战中前进的，没有过不去的坎。只要我们万众一心，共克时艰，就一定能够实现今年经济社会发展目标。

政府工作涉及方方面面，《报告》强调今年要重点做好八个方面工作。

（一）稳定和完善宏观经济政策，保持经济运行在合理区间。近年来，我们不断创新宏观调控思路和方式，已经形成了在区间调控基础上注重定向调控和相机调控的政策体系。今年要统筹运用财政、货币政策和产业、投资、价格等政策工具，精准进行调控。在宏观调控导向上，要从供给和需求双侧发力，更加注重供给侧管理，为促进供给侧结构性改革和稳定经济增长创造环境；在调控着力点上，要更加突出推动经济转型、产业升级和发展新经济、培育新动能，突出应对工业企业困难和投资增速下降过多的挑战，突出补齐民生和社会发展的短板；在调控策略上，要密切跟踪国际国内经济形势的发展变化，相机抉择，预调微调，把握好力度和节奏，增强调控的前瞻性和灵活性；在调控工具使用上，要更多使用市场化手段。

继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，但积极的财政政策要加大力度，稳健的货币政策要灵活适度。今年适当提高财政赤字率，拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。增加的财政赤字主要用于减税降费，进一步减轻企业负担。从5月1日起，全面实施营改增，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，取消、停征和归并一批政府性基金，扩大行政事业性收费的免征范围。与营改增试点之前相比，实施这些政策，今年将减轻企业和个人负担5000多亿元。广义货币M2预期增长13%左右，新增社会融资规模余额指标，预期增加18万亿元、增长13%左右，保持流动性合理充裕，降低实体经济融资成本。从目前来看，实行这样的财政政策和货币政策是适当的。但一旦经济增长有滑出合理区间的危险，我们会采取更有力的举措予以应对，宏观调控还有很多的创新手段和充足的政策工具可以运用。近几年面临经济下行压力，我们没有搞大水漫灌式的强刺激政策，而是靠推进结构性改革激发内生动力，不仅稳住了增长，也为今后应对更大的困难和挑战预留了政策储备。从财政政策看，我们今年的赤字率虽然提高到3%，但仍低于多数主要经济体，阶段性扩大赤字仍有余地；政府的债务率不到40%，特别是中央政府的债务率只有17%左右，远低于其他主要经济体，与欧盟的60%的警戒线也有很大的距离，还有继续提高债务率的较大空间。至于有人担心地方政府会出现债务危机，也大可不必。因为我国地方政府的债务结构与其他出现债务危机的国家不同，70%左右都是有回报的投资，而不是拿去发各种各样的福利、搞过度消费。大多数新建项目也是有固定收益的，但需要一个建设周期和过程。我们去年安排发行地方政府债券置换存量债务，无非是给搭了一个桥，效果很好，减轻了地方政府偿债压力。今年我们安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券，这既有助于地方化解债务风险，也有利于增强投资能力。从货币政策看，我们的货币供应量是适中的，一年期贷款基准利率4.35%，大型金融机构存款准备金率17%，稳健的货币政策仍有再宽松一些的空间。而其他很多国家搞量化宽松，放出了超量货币，有的实行负利率政策，不仅效果不彰，而且可用的工具不多了。人无远虑，必有近忧。中国式的宏观调控创新，既立足当前、有针对性地出招、顶住经济下行压力，又着眼长远、留有后手、谋势蓄势，这在世界上树立了典范。

《报告》对深化财税金融改革作出了部署。着眼调动地方积极性、扩大地方自主权和提高地方稳增长、调结构、惠民生能力，推进中央与地方事权和支出责任划分改革，合理确定增值税中央和地方分享比例，进一步压缩中央专项转移支付规模、增加一般性转移规模，建立规范的地方政府举债融资机制，在税政管理权限方面给地方适当放权。围绕服务实体经济和防范金融风险两大任务，加快改革完善现代金融监管体制，继续完善人民币汇率市场化形成机制，启动投贷联动试点，推进股票、债券市场改革和法治化建设，规范发展互联网金融，整顿规范金融秩序，坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。这里需要指出的是，虽然金融领域积累了一些风险，但整体上是稳健的。去年末我国商业银行不良贷款率达1.67%，连续10个季度上升，不良贷款余额连续17个季度上升，引起社会上对银行信贷资产质量有些担忧。首先要看到，在经济增速放缓、结构调整过程中，银行业不良贷款余额、不良贷款率阶段性“双升”是正常的。其次，我们对银行业风险上升早有预计，提前做好了“以丰补歉”准备。去年末商业银行贷款损失准备余额增加到23089亿元；不良贷款拨备覆盖率为180%，高于150%的监管标准，即如果产生1元不良贷款损失，商业银行已经提取了1.8元作为冲抵、核销准备。

（二）加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力。《报告》从营造平等竞争市场环境、激发市场主体活力和社会创造力、有减有加调整产业结构等方面进行了部署。

一是深化“放管服”改革。继续大力削减行政审批事项，能放给市场的，尽可能直接放给市场。下放的审批事项，要让地方特别是基层接得住、管得好。要用清单制度约束权力、明确责任、划定边界，全面公布地方政府权力清单、责任清单，试行市场准入负面清单制度，对各类行政事业性收费、政府性基金和职业资格，实行目录清单管理。全面推行“双随机、一公开”监管模式，提高监管效能，减少监管部门寻租机会。大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，提供优质服务，最大程度地便民利民。

二是释放全社会创业创新潜能。中国人具有创业创新的基因和巨大的创业创新潜能，只要使之充分发挥和释放出来，就能形成推动发展的强大力量。我们之所以推动大众创业、万众创新，原因就在于此，这也是实施创新驱动发展战略的具体抓手和实现路径。“双创”不仅是个人和小微企业的兴业之策，也是大企业的兴盛之道；不仅社会上的创客可以搞，科研人员更有优势；不仅适合于电商等新业态，也是促进制造业等实体经济发展的利器。政府要为社会各个群体、各个方面搞“双创”清障搭台、助力加油。要完善和落实企业研发费用加计扣除、高新技术企业、科技企业孵化器等优惠政策，加快将国家自主创新示范区试点政策推广到全国。建设一批“双创”示范基地，培育创业服务业，打造众创、众包、众扶、众筹平台，发展天使、创业、产业等投资，支持分享经济发展。鼓励科研人员创业创新，扩大高校和科研院所自主权，实施支持科技成果转移转化的政策措施。倡导勇于创业创新的企业家精神、精益求精的工匠精神。

三是去产能增效益。以钢铁、煤炭为重点，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能，积极稳妥处置“僵尸企业”。中央财政分两年安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。针对工业品价格下降、生产经营成本持续攀升导致实体经济特别是制造业企业两头受压、利润持续下降的问题，《报告》强调要采取综合措施，降低企业交易、物流、财务、用能等成本。

四是推动产业升级。提升消费品品质，加快质量安全标准与国际标准接轨，建立商品质量惩罚性赔偿制度。深入推进“中国制造+互联网”，建设若干国家级制造业创新平台，实施一批智能制造示范项目和重大技术改造升级工程。启动新一轮国家服务业综合改革试点，发展数字创意产业。放宽市场准入，提高生产性服务业专业化、生活性服务业精细化水平。

五是推进国有企业改革。针对国有企业活力不足、效益下降等突出问题，《报告》要求今明两年坚决打好国有企业提质增效攻坚战。推动国有企业特别是中央企业结构调整，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点，改组组建国有资本投资、运营公司，加快剥离国有企业办社会职能，让国有企业瘦身健体，增强核心竞争力。

六是大力发展非公有制经济。非公有制经济已成为增加投资、扩大就业的主力军，去年民间投资已占全社会投资的64%以上，稳增长、调结构必须更好发挥非公有制经济的作用。要大幅放宽市场准入，消除各种隐性壁垒，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革，严肃查处侵犯非公有制企业及非公有制经济人士合法权益的行为，营造公平、公正、透明、稳定的法治环境。

（三）深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间。我国有13亿多人口，正处在由中高收入向高收入迈进的阶段，需求潜力巨大。顶住当前经济下行压力，保持经济运行在合理区间，必须继续扩大内需，更好发挥消费的基础作用和有效投资的关键作用，在促进供给与需求有效对接、投资与消费更好结合、城乡区域协调发展中持续释放内需潜力，形成对经济发展稳定而持久的拉动力。

一是多渠道拓展消费需求。我国消费结构正在加快升级，要着力推进供给创新，优化消费环境，在扩大传统消费的同时，积极培育新型消费，发展新的消费模式，形成消费和供给良性互动、需求升级和产业升级协同共进的格局。支持发展养老、健康、家政、教育培训、文化体育等服务消费，壮大网络信息、智能家居、个性时尚等新兴消费。“世界那么大，我想去看看”。现在，随着收入水平提高，大众旅游正在兴起，要落实带薪休假制度，加强旅游交通、景区景点、自驾车营地等设施建设，促进旅游业加快发展。上述这些产业都是万亿级的大产业，只要政策跟上，很快能发展起来。

二是投资重在补短板增后劲。我国基础设施和民生领域还有许多薄弱环节，人均公共产品拥有水平、基础设施资本存量以及物质技术装备，与发达国家相比都还有很大差距，仅为西欧的1/3、北美的1/4，有效投资需求有很大潜力，特别是在中西部地区。增加有效投资，既能提高公共产品、公共服务供给能力，又可带动就业、增加收入、扩大消费，拉动当前增长，促进可持续发展。我国总储蓄率高，社会资金充裕，扩大有效投资也有条件。要抓住当前投入品价格低的有利时机，想办法扩大有效投资。今年要启动一批“十三五”规划重大项目，包括铁路、公路、水利、电站、电网等。中央预算内投资增加到5000亿元，同时深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，完善政府和社会资本合作模式。

三是释放新型城镇化潜力。新型城镇化既可带动居民增加消费，又可扩大有效投资，是扩大内需的综合大平台。《报告》强调，今年要重点抓好三项工作。第一，加快农业转移人口市民化。深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，使1600多万符合条件的人口落户，户籍人口城镇化率提高1.3个百分点以上。目前在城镇半年以上的农民工有2亿多人，还有大量的其他流动人口，短期内不可能都取得户籍。这些常住人口怎么办？《报告》指出，要加快实行居住证制度。这是一项具有重大意义的改革举措。1984年我国开始实行暂住证制度，主要是为了采集信息、方便管理，持证人享受不到城镇的基本公共服务。用居住证取代暂住证，虽是一字之差，但有天壤之别。居住证是具有很高含金量的“权利证”，持证人依法享有居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务。随着居住证所包含的基本公共服务内容不断充实提高，城镇户籍人口与持居住证的常住人口的各项权益差距会逐步缩小，将来会有那么一天，城镇不再以户籍来区分服务和待遇，居住证与户籍合二为一，实现“同城同权”。常住人口居住地政府要深化相关改革，加大投入力度，加快实现基本公共服务全覆盖并逐步提高水平，让居住证名符其实。实施居住证制度有利于促进社会公平正义，会推动多方面的改革和政策调整，可以说“小证件”里有“大乾坤”。第二，推进城镇保障性安居工程建设和房地产市场健康发展。住房问题既是民生问题，也是发展问题。要加快建设以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。今年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例，改善中低收入群众和困难群众的住房条件。现在房地产走势出现明显分化，一线城市价格出现较大幅度上涨，但三四线城市库存很大、销售不旺。要完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，适应住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存，促进房地产市场平稳运行。以满足新市民住房需求为主要出发点，建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围。解决三四线城市房地产库存问题，要与新型城镇化结合起来，让更多的农民落户，支持他们购买住房或长期租房，这方面有很大的潜力。第三，加强城市规划建设管理，促进“多规合一”，开工建设城市地下综合管廊2000公里以上，治理交通拥堵等突出问题，改善人居环境。

四是优化区域发展格局。我国地域辽阔，各地有不同的发展优势，要加快实施区域发展总体战略，激发区域经济发展潜力和活力，形成促进全国经济发展的整体合力。要重点实施好“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”，深入推进西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先“四大板块”协调发展。促进资源型地区经济转型升级，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展，制定国家海洋战略。当前，地区发展出现分化，产业转型升级早、培育新动能力度大的地方保持较快发展势头，但也有个别省份困难较大。这些地区要走出困境，根本上靠改革创新、结构调整，着力解决市场化程度不高、产业结构偏重、竞争力不强等问题，加快培育新的产业优势和增长动力。

（四）加快发展现代农业，促进农民持续增收。这几年，粮食等主要农产品增产，为稳定物价、改善民生提供了有力保障，但也面临着库存大幅增加、市场价格下跌、财政负担加重等问题。同时，农业资源环境约束不断加剧，生产成本攀升，主要农产品价格大多高于国际市场，进口压力加大。面对新情况、新问题，推进农业现代化、促进农民持续增收，要有新思路、新举措。一是调整结构。现在粮食多主要多在玉米上，要引导农民适应市场需求调整种养结构，适当调减玉米种植面积，积极稳妥推进玉米收储制度改革，大力支持农产品精深加工。积极发展多种形式农业适度规模经营，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。二是强化基础。要把保障国家粮食安全的基点放在保护耕地、提升产能上，实施藏粮于地、藏粮于技战略。全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护，加强高标准农田建设，增加深松土地1.5亿亩，新增高效节水灌溉面积2000万亩，探索耕地轮作休耕制度试点，实施化肥农药零增长行动。保障财政对农业投入，建立健全信贷担保、农业保险体系，引导更多资金投向现代农业。三是改善服务。加大农村基础设施建设力度，新建改建农村公路20万公里。开展新一轮农村电网改造升级，两年内实现农村稳定可靠供电服务，让平原地区机井全部通电。实施饮水安全巩固提升工程。四是脱贫攻坚。让全部农村贫困人口脱贫，是全面建成小康社会的硬任务。坚持精准扶贫脱贫，因人因地施策。今年要完成1000万以上农村贫困人口脱贫任务，其中易地搬迁脱贫200万人以上，继续推进贫困农户危房改造。中央财政扶贫资金增长43.4%，在贫困县推进涉农资金整合，支持社会力量参与脱贫攻坚。

（五）推进新一轮高水平对外开放，着力实现合作共赢。实践证明，扩大开放是国家繁荣发展的必由之路。面对世界经济的深刻变化，实现国内经济升级发展，必须以“一带一路”建设为统领，丰富对外开放内涵，培育国际竞争新优势。一是推动“一带一路”建设取得新进展。统筹国内区域开发开放与国际经济合作，共同打造陆上经济走廊和海上合作支点，构建沿线大通关合作机制，建设国际物流大通道，推进边境经济合作区、跨境经济合作区、境外经贸合作区建设。二是推进国际产能合作和装备走出去。这既有利于提升我国国际竞争力、拓展国际发展空间，也有利于促进我国产业转型升级。我国有相当一部分过剩产能是先进的，契合很多发展中国家的需求，推动国际产能合作是各得其所。要实施一批重大示范项目，落实和完善财税金融支持政策，设立人民币海外合作基金，用好双边产能合作基金，推动装备、技术、标准、服务走出去，打造中国制造金字品牌。三是促进对外贸易回稳向好。目前，进出口贸易额仍是负增长。要落实和完善相关扶持政策，努力遏制进出口下滑势头。优化出口退税率结构，增加短期出口信用保险规模，扩大跨境电子商务试点，支持企业建设出口产品“海外仓”，开展服务贸易创新发展试点，全面推广国际贸易“单一窗口”，降低出口商品查验率。同时，实施更加积极的进口政策，扩大先进技术设备、关键零部件及紧缺能源原材料进口。四是努力保持利用外资优势。现在我国不缺钱，外汇储备也较多，为什么还要强调利用外资呢？这是因为，利用外资不是简单地引进资金，更重要的是获取先进技术、管理经验、市场机会，这些都不是有钱就能买到的，利用外资是我们的长期方针。要营造更加公平、更为透明、更可预期的投资环境，继续放宽投资准入，简化外商投资企业设立程序，扩大自贸试验区试点，加大招商引资力度。

（六）加大环境治理力度，推动绿色发展取得新突破。治理污染、保护环境，事关人民群众健康安全和可持续发展，必须态度坚决、措施有力。我国作为仍处在工业化进程中的发展中国家，要坚持在发展中保护、保护中发展，在二者之间找到平衡点、结合点，努力实现双赢，走出一条中国特色绿色发展之路。当前，社会最关心的是大气雾霾和水污染，要重拳出击予以治理。今年要使化学需氧量、氨氮排放量均下降2%，二氧化硫、氮氧化物排放量均下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。大气雾霾成因很复杂，其中燃煤和机动车是主要污染源。我国是以煤为主的能源结构，目前煤在能源消费中的比重仍高达64%，短期内很难把煤的比重一下子降下来，但提高煤炭高效利用水平和集中度有很大潜力。要推进以电代煤、以气代煤，减少煤炭散烧，增加煤炭用于发电的比重。全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造，加快淘汰不符合强制性标准的燃煤锅炉，在2020年前，使所有符合改造条件的机组排放达标，使所有现役电厂每千瓦平均煤耗低于310克、新建电厂低于300克。增加天然气供应，完善可再生能源发展扶持政策，提高清洁能源比重。全面推广车用燃油国五标准，淘汰黄标车和老旧车380万辆，加快报废更新国一排放标准车辆。在重点区域实行大气污染联防联控。全面推进城镇污水处理设施建设与改造，加强农业面源污染和流域水环境综合治理。加大工业污染源治理力度，对排污企业全面实行在线监测，严厉打击超排偷排行为，严肃追究姑息纵容者。大力发展节能环保产业，开展全民节能、节水行动，把节能环保产业培育成一大支柱产业。继续加强生态安全屏障建设，健全生态保护补偿机制，停止天然林商业性采伐，退耕还林还草1500万亩以上，实行新一轮草原生态保护补助奖励政策，治理荒漠化、石漠化和水土流失。

（七）切实保障改善民生，加强社会建设。为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本。《报告》强调，我们要念之再三、铭之肺腑，多谋民生之利，多解民生之忧。财政收入增长虽放缓，但该给群众办的实事一件也不能少。为此，要调整财政支出结构，压缩一般性开支，确保民生投入。同时，也要注意量力而行和可持续性，不作脱离发展阶段、难以兑现的承诺。要重点抓好“五保”。一是保就业稳定。实现比较充分的就业，是民生改善之本，也是社会稳定的重要条件。今年高校毕业生高达765万人，人数再创新高，化解过剩产能也会有分流人员，社会就业压力很大。要实施更加积极的就业政策，鼓励以创业带动就业，落实大学生就业促进计划和创业引领计划，做好企业下岗职工再就业工作，对城镇就业困难人员提供托底帮扶。二是保义务教育。公共教育投入要向中西部和边远、贫困地区倾斜，促进教育公平发展。统一城乡义务教育经费保障机制，加快城乡义务教育公办学校标准化建设，改善薄弱学校和寄宿制学校办学条件，通过推进远程教育扩大优质教育资源覆盖面。对贫困家庭学生率先免除普通高中学杂费，继续扩大重点高校面向贫困地区农村招生规模，落实和完善农民工随迁子女在当地就学和升学考试政策。三是保基本医疗。今年要实现大病保险全覆盖，政府加大投入，让更多大病患者减轻负担。中央财政安排城乡医疗救助补助资金160亿元，增长9.6%。整合城乡居民基本医保制度，财政补助由每人每年380元提高到420元。基本公共卫生服务经费财政补助从人均40元提高到45元。扩大公立医院综合改革试点城市范围，协同推进医疗服务价格、药品流通等改革，在70%左右的地市开展分级诊疗试点。改革医保支付方式，加快推进基本医保全国联网和异地就医结算。健全统一权威的食品药品安全监管体制。四是保基本养老。现在一些地方基本养老保险基金收支出现缺口，各地要切实负起责任，确保养老金按时足额发放。继续提高退休人员基本养老金标准，制定划转部分国有资本充实社保基金办法。五是保民生底线。加快健全城乡社会救助体系，城乡低保人均补助标准分别提高5%和8%，落实临时救助、特困人员救助供养等制度，不能让冲击社会道德底线的事情屡屡发生。

越是发展遇到困难，越要重视发挥文化的作用。《报告》强调，要用中国梦和中国特色社会主义凝聚共识、汇聚力量，培育和践行社会主义核心价值观，加强爱国主义教育，引导公共文化资源向城乡基层倾斜。要加强和创新社会治理，推进城乡社区建设，促进群团组织参与社会治理，依法规范发展社会组织，完善社会信用体系，有效预防和化解矛盾纠纷，最大限度凝聚社会和谐的正能量。开展法治宣传教育，创新社会治安综合治理机制，坚持不懈抓好安全生产和公共安全，增强人民群众的安全感。

（八）加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平。面对异常艰巨复杂的改革发展任务，《报告》要求各级政府要深入贯彻新发展理念，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。《报告》强调要坚持依法履职、廉洁履职、勤勉履职，并提出了明确要求。毛泽东同志讲过，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。我国改革开放30多年取得的巨大成就，就是广大干部带领群众干出来的。大家敢于担当、主动作为、争分夺秒，很多干部工作起来是“五加二”、“白加黑”。应对当前的困难和挑战，更需要广大干部继续这样干。但“为官不为”、庸政懒政怠政现象在一些地方有蔓延之势。对此要具体分析。有的是不适应新常态下的新要求，老办法不管用，新办法不会用，干工作不得要领。有的是缺乏责任意识和担当精神，畏首畏尾、患得患失，不求有功、但求无过，多一事不如少一事，特别是对一些复杂的矛盾和问题，能推则推、能躲就躲、能拖就拖，追求所谓的“风险最小化”。还有的认为现在不以GDP论英雄，发展快点慢点无所谓，上项目搞建设自己也没什么“甜头”，劳神费力不说，弄不好还得被追责。这些突出问题，虽然发生在少数干部身上，但危害很大。古人讲，“仕而废其事，罪也”。不管属于哪种情况，不管什么原因，只要“为官不为”，都不符合向党中央看齐的要求，不符合依法履职的要求，都是不能允许的，必须尽快加以扭转改变。《报告》指出，要健全并严格执行工作责任制、督查问责机制、激励机制和容错纠错机制，坚决整肃庸政懒政怠政行为，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事，确保各项政策和任务不折不扣落到实处。

改革开放以来，我国经济社会发展之所以取得巨大成就，很大程度上靠的是发挥中央和地方两个积极性。中央通过宏观调控和政策引导为地方发展营造了良好环境，各地争先恐后、你追我赶，竞相迸发的创造力有力地促进了发展。这是我们制度优势的重要体现。面对新的形势和任务，《报告》强调，要充分发挥中央和地方两个积极性，对真抓实干成效明显的地方，加大奖励支持力度，鼓励各地从实际出发干事创业，形成竞相发展的生动局面。

《报告》还对做好民族宗教侨务工作、国防和军队建设、港澳和对台工作、外交工作等作了阐述，我们要认真抓好落实。