加强城市规划建设管理打造和谐宜居现代城市

□ 住房和城乡建设部部长、党组书记　陈政高



加强城市规划建设管理打造和谐宜居现代城市

□ 住房和城乡建设部部长、党组书记陈政高

牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，更好发挥法治的引领和规范作用，依法规划、建设和管理城市，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务，走出一条中国特色城市发展道路。

2015年12月20日至21日，中央城市工作会议胜利召开。这是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年目标决胜阶段的关键时刻召开的一次重要会议，我国城市发展将由此掀开新的一页。习近平总书记、李克强总理出席会议，并作重要讲话，系统分析了城市发展面临的形势，深刻阐明了做好城市工作的指导思想、总体思路和重点任务，为破解城市现实矛盾、促进城市转型发展指明了方向。会后正式印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）。深入学习贯彻落实中央城市工作会议精神和《若干意见》，是当前和今后一个时期的重大任务。我们一定要认真学习，深刻领会，抓好落实。

一、加强城市规划建设管理任务艰巨而紧迫

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，日新月异，为经济发展、民生改善做出了巨大贡献。

链 接

新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。

——《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》

一是城镇人口快速增加。1978年到2015年，城镇常住人口从1.7亿增加到7.7亿，增长了3.5倍，平均每年增长1600多万人，比欧洲一个中等国家的人口还要多。改革开放后，城镇化率以年均1个百分点的速度攀升，2015年已达56.1%。城镇化率从20%提高到50%，德国、法国用了70年，英国、美国用了50年，我国只用了30年。

二是市政公用设施服务能力大幅增强。1981年到2014年，城市建成区面积从0.7万平方公里增加到4.9万平方公里，城市用水普及率由53.7%提高到97.9%，燃气普及率由11.6%提高到94.7%，城市集中供热面积由不足0.3亿平方米提高到59.1亿平方米，人均道路面积由人均不足2平方米提高到14.9平方米。从1969年第一条地铁开通到2015年底，我国已有26个城市共102条城市轨道交通运营线路，运营里程达3612公里。大规模市政公用设施的建成投入使用，使得各项城市功能日趋健全，为提高城市居民生活水平奠定了基础。

三是城市人居生态环境显著改善。城市建成区绿地面积从1981年的11万公顷增加到2014年的182万公顷。公园面积从1981年的1.5万公顷增加到2014年的36.8万公顷。人均公园绿地面积从1981年的1.5平方米增加到2014年的13平方米。污水处理厂日处理能力由1981年的64万立方米，发展到2014年底的1.3亿立方米。2010年底，全国城市生活垃圾无害化处理率达到91.79%。截至2015年底，国家历史文化名城有128个，国家级风景名胜区有225处，命名国家园林城市310个，38个城市获得了“中国人居环境奖”，21个城市获得了“联合国人居奖”。城市生态环境不断优化，人居环境显著改善。

四是初步形成大中小城市相协调的多层次城镇体系。改革开放后，一座座城镇不断涌现出来。到2014年底，城市数量已达到653个，建制镇数量达到20401个，分别比1978年增加460个和18228个。城镇群迅速发展，长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，已经成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作竞争的重要平台。

五是城市规划建设管理的法律法规和实施机制基本形成。2007年，《城乡规划法》颁布实施，使城乡规划逐步成为调控城乡建设、优化城镇化布局、促进可持续发展的重要公共政策。同时，积极推动行政法规、部门规章立法。目前，城市规划建设管理领域已有行政法规19部、部门规章107部，依法行政工作不断推进。

同时，我国城市在快速发展中，也积累了一些突出矛盾和问题：城市规划前瞻性、严肃性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。

目前，全国有50%以上的人口居住在城市，80%以上的经济总量产生于城市。今后，仍将有大量人口不断涌入城市。在这个大背景下，我们一定要高度重视这些问题，努力解决这些问题。

二、充分认识中央城市工作会议和《若干意见》的重大意义

中央历来高度重视城市工作。1962年、1963年和1978年，中央分别召开三次城市工作会议，提出了不同时期城市建设发展的方针和任务，都在特定历史条件下对促进城市发展发挥了重要作用。在时隔37年后，去年中央再次召开城市工作会议，出台了《若干意见》，对城市工作这篇“大文章”点了题，对城市发展这个“大棋局”布了局，必将对我国经济社会发展产生重大推动作用。

一是有利于深入推进新型城镇化发展。会议和《若干意见》都明确指出，要走一条中国特色城市发展道路，在加强城市管理、完善城市公共服务功能、营造城市宜居环境等方面提出了一系列创新举措，这些举措对于促进农业转移人口市民化、公共服务均等化、加快培育中小城市和特色小城镇、辐射带动新农村建设，提高城镇化质量，释放城镇化潜力，都具有重要的意义。

二是有利于开创城市现代化建设新局面。会议和《若干意见》以“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局为引领，坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，着眼于积极适应和引领经济发展新常态，对城市规划、市政公用设施建设、城市管理等方面的工作进行了科学的顶层设计，描绘了一幅城市未来发展的美好蓝图。实现了这张蓝图，就能够实现城市有序建设、适度开发、高效运行，就能够建成和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。

三是有利于改善民生和促进社会和谐。会议和《若干意见》坚持以人民为中心的发展思想，把与人民切身利益相关的衣食住行、生老病死、安居乐业作为核心，着力破解制约城市科学发展深层次问题，推动治理“城市病”，化解突出矛盾，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园，住房更舒适，交通更便捷，市容市貌更整洁，生态环境更清新，让人民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

四是有利于实现“两个一百年”奋斗目标。会议和《若干意见》描绘的城市发展蓝图，是整个经济社会发展宏伟蓝图的重要组成部分。认真贯彻落实中央城市工作会议精神和《若干意见》要求，推进城市科学发展，必将会带动整个经济社会发展进步，推动“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。

三、准确把握城市工作的总体思路和重点任务

中央城市工作会议和《若干意见》内容丰富，内涵深刻，必须深入学习、深刻领会、准确把握。

（一）总体思路

当前和今后一个时期，我国城市工作的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，更好发挥法治的引领和规范作用，依法规划、建设和管理城市，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务，走出一条中国特色城市发展道路。

习近平总书记强调，做好城市工作，一是要尊重城市发展规律。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律，必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。

二是要统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。

三是统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。防止出现换一届领导、改一次规划的现象。

四是统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产，努力打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。

五是统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。城市建设以自然为美，把好山好水好风光融入城市。大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。

六是统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。提高市民文明素质，鼓励市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

（二）强化城市规划工作

城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。必须严格执行城乡规划法规定的原则和程序，依法加强规划编制和审批管理。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性。加强空间开发管制，划定城市开发边界，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标。推进城市规划和土地利用规划的两图合一。

经依法批准的城市规划，是城市建设和管理的依据，必须严格执行，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，从制度上防止随意修改规划等现象。未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的各类开发区和城市新区，一律按违法处理。用5年左右时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。

（三）塑造城市特色风貌

城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。鼓励开展城市设计工作，单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。

加强建筑设计管理。按照“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，防止片面追求建筑外观形象。强化公共建筑和超限高层建筑设计管理，建立大型公共建筑工程后评估制度。培育和规范建筑设计市场，完善建筑设计招投标决策机制。进一步明确建筑师的权利和责任，提高建筑师的地位。倡导开展建筑评论，培养既有国际视野又有民族自信的建筑师队伍。

着力保护历史文化风貌。有序实施城市修补和有机更新，恢复老城区功能和活力。加强文化遗产保护传承和合理利用，更好地延续历史文脉。用5年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作。

（四）提升城市建筑水平

完善工程质量安全管理制度，落实建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位等五方主体质量安全责任。加强培训，提高从业人员素质。推广工程总承包制，严厉查处转包和违法分包等行为。

实施工程全生命周期风险管理，建立安全预警及应急控制机制。全面排查城市老旧建筑安全隐患，采取有力措施限期整改，保障人民群众生命财产安全。

发展新型建造方式。大力推广装配式建筑，力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。积极稳妥推广钢结构建筑。在具备条件的地方，倡导发展现代木结构建筑。

（五）推进节能城市建设

提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材。支持和鼓励各地结合自然气候特点，推广应用地源热泵、水源热泵、太阳能发电等新能源技术。发展被动式房屋等绿色节能建筑。

全面推进区域热电联产、政府机构节能、绿色照明等城市节能工程。对城市集中供热系统进行技术改造，加强运行管理，提高热能利用效率。新建住宅必须全部实现供热分户计量，既有住宅要逐步实施供热分户计量改造。

（六）完善城市公共服务

大力推进棚户区改造，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。推动政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作模式，积极推行货币化安置。因地制宜确定住房保障标准，健全准入退出机制。

逐步推开城市地下综合管廊建设，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设等逐步推进地下综合管廊建设。凡建有地下综合管廊的区域，各类管线必须全部入廊，管廊以外区域不得新建管线。管廊实行有偿使用，建立合理的收费机制。

优化街区路网结构，打通各类“断头路”，提高道路通达性。到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里／平方公里。加强自行车道和步行道系统建设，合理配置停车设施，逐步缓解停车难问题。

优先发展公共交通。到2020年，超大、特大城市公共交通分担率达到40%以上，大城市达到30%以上，中小城市达到20%以上。促进不同运输方式和城市内外交通之间的顺畅衔接、便捷换乘，实现中心城区公交站点500米内全覆盖。

健全公共服务设施。形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系，打造方便快捷生活圈。推动社区内公共设施向居民开放。强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。

切实保障城市安全。提高城市排涝系统、综合防灾和安全设施的建设配置标准，加快实施改造。健全城市应急指挥体系，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。

（七）营造城市宜居环境

充分利用自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间，建设海绵城市。鼓励单位、社区和居民家庭安装雨水收集装置。减少城市硬覆盖地面，推广透水建材铺装，大力建设雨水花园、储水池塘、湿地公园、下沉式绿地等雨水滞留设施，让雨水自然积存、自然渗透、自然净化。

制定并实施生态修复工作方案，有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被，恢复城市自然生态。构建绿道系统，将生态要素引入市区。广植当地树种，让乔灌草合理搭配、自然生长。改变城市建设中过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的状况，让城市更自然、更生态、更有特色。

整治城市黑臭水体，强化城中村、老旧城区和城乡结合部污水截流、收集。到2020年，地级以上城市建成区力争实现污水全收集、全处理，缺水城市再生水利用率达到20%以上。以中水洁厕为突破口，不断提高再生水利用率。新建住房和单体建筑面积超过一定规模的新建公共建筑应当安装中水设施，老旧住房也应当逐步实施中水利用改造。推进大气污染防治工作，加大执法力度，倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，着力减少污染物排放。

加强垃圾综合治理。到2020年，力争将垃圾回收利用率提高到35%以上。推进垃圾收运处理企业化、市场化，促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。从源头上减少垃圾产生。推广厨余垃圾家庭粉碎处理。完善激励机制和政策，力争用5年左右时间，基本建立餐厨废弃物和建筑垃圾回收和再生利用体系。

（八）创新城市治理方式

推进依法治理城市。加强重点领域法律法规的立改废释，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法律法规制度。研究推动城乡规划法与刑法衔接，严厉惩处违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本。

改革城市管理体制。明确中央和省级政府城市管理主管部门，确定管理范围、权力清单和责任主体，理顺各部门职责分工。推进市县两级政府规划建设管理机构改革，推行跨部门综合执法。

健全城市基层治理机制，增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。加强信息公开，推进城市治理阳光运行。开展世界城市日、世界住房日等主题宣传活动。

推进城市智慧管理。加强城市管理和服务体系智能化建设，整合各类数字化管理平台，不断提高城市运行效率。积极发展民生服务智慧应用。到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市，提升城市治理和服务水平。

促进市民形成良好的道德素养和社会风尚，提高企业、社会组织和市民参与城市治理的意识和能力。建立完善市民行为规范，增强市民法治意识。

四、全面落实中央提出的重大决策部署

蓝图已绘就，扬帆正当时。全面贯彻落实中央城市会议精神和《若干意见》，是当前全党的一项重大政治任务。我们必须振奋精神，凝聚力量，勇于担当，扎实工作，不折不扣地落实中央提出的各项重大决策部署。

（一）着力推进依法依规治理城市

没有健全的法律法规体系，没有良好的法治环境，实现城市治理体系和治理能力的现代化,实现城市有序建设、适度开发、高效运行，就无从谈起。为此，中央城市工作会议特别强调，必须依法规划、建设、治理城市。

一是要加快科学立法。尽快制定城市管理、住宅、城市设计、地下管线等方面的法律法规，抓紧修订城乡规划法、建筑法、住房公积金管理条例等，形成覆盖全领域全过程、适应事业发展需求的法律法规体系。健全工程建设标准，强化应急防灾、公共服务、节能减排等方面标准的底线要求。

二是要推进严格执法。法律的权威在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法必行”。要强化法律责任追究，提高违法违规成本，加大法律震慑力。严格执行城市行政决策的法定程序，规范执法自由裁量权，坚决遏制领导干部随意干预城市规划设计和工程建设的现象。

三是要倡导文明守法。督促城市管理者自觉运用法治思维和法治方式治理城市，推进依法决策，对关系全体市民切身利益的重大事项，要履行法定程序，坚决杜绝随意决策，杜绝急功近利、劳民伤财的政绩工程。建立市民行为规范，增强市民法治意识，在全社会营造良好的法治环境。

（二）着力贯彻城市发展新理念

中央城市工作会议和《若干意见》提出了一系列创新理念。比如在城市规划方面，提出全面加强城市设计工作，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌；提出强化建筑设计管理,明确了“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针；提出开展生态修复和城市修补工作，延续历史文脉，让城市再现绿水青山。在城市建设方面，提出发展新型建造方式，全面推广装配式混凝土、钢结构建筑，在具备条件的地方推广木结构建筑；提出建设城市地下综合管廊和海绵城市，解决“马路拉链”和暴雨内涝等城市顽疾；提出优化街区路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念；提出以中水洁厕为突破口，提高再生水利用率。在城市管理方面，提出促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合，提升城市治理和服务水平，等等。这些创新理念都是在遵循城市发展规律、总结城市建设经验、适应城市工作新形势基础上提出来的。一定要加快把这些先进的理念转化为具体的政策和行动，大幅提高城市规划建设管理水平。住建部将配合中宣部，把城市发展新理念宣传好；配合中组部，办好干部培训班，用城市发展新理念武装各级领导干部的头脑。

链 接

转变城市发展方式，提高城市治理能力，加大“城市病”防治力度，不断提升城市环境质量、居民生活质量和城市竞争力，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。

——《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》

（三）着力推动体制机制改革

中央城市工作会议和《若干意见》部署了一系列的改革任务，主要有：一是改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。二是完善工程质量安全管理制度，实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度。三是深化城镇住房制度改革，以满足新市民住房需求为主要出发点，建立购租并举的住房制度。四是改革城市管理体制，加强城管执法机构和队伍建设，提高管理、执法和服务水平。五是创新城市建设投融资机制，推行政府和社会资本合作（PPP）模式，破解城市建设资金困境。对于这些改革任务，一定要旗帜鲜明、坚定不移地加以推动，为城市发展创造良好制度环境，提供体制机制保障。

（四）着力改进工作作风

首先要敢于担当。中央城市工作会议的要求高，完成任务的难度大，对我们是一个巨大挑战。但是既然立下了军令状，就决不能有丝毫畏惧和退缩。我们一定要以更加旺盛的斗志和更加充沛的精力冲在第一线，夙夜在公地抓工作质量、抓工作进度，攻克一个又一个难题。

二是要加强学习。做好城市工作，需要一大批高素质的干部队伍。我们不光要“想作为”、“敢作为”，还要“会作为”。这就要求各级城市领导干部必须刻苦学习钻研，尽快弥补自身短板，不断拓宽知识面，完善知识结构，练就一身过硬的真抓实干的基本功，成为自己领域的行家里手。否则，就难以适应新形势，更难以把中央城市工作会议精神落到实处。

三是要有更高的效率。落实中央城市工作会议精神，特别是落实那些刚性指标要求，时间紧，任务重，稍有松懈和拖沓，就会贻误战机，任务目标就会有落空的危险。所以，必须要有时不我待、只争朝夕的紧迫感，大力提高工作效率，大力提高执行效能，真正做到雷厉风行、案无积卷、事不过夜。这是落实中央城市工作会议精神的重要基础和必然选择。

（五）着力加强组织领导

建立城市工作协调机制，定期召开中央城市工作会议，研究解决城市发展中的重大问题。定期组织新任市委书记、市长培训，着力提高城市主要领导规划建设管理的能力和水平。建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。省级党委和政府要围绕中央提出的总目标，确定本地区城市发展的目标和任务，集中力量突破重点难点问题。城市党委和政府要制定具体目标和工作方案，明确实施步骤和保障措施，加强对城市规划建设管理工作的领导。落实工作责任。各地要做好任务分解，列出时间表，明确责任人，形成倒逼机制。建立督查考核机制，定期通报考核结果，并纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价体系。

中央城市工作会议的召开，为我国城市发展掀开了历史性的一页。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，以敢于担当的勇气、坚韧不拔的毅力、雷厉风行的作风，努力开创城市工作的崭新局面，为全面建成小康社会添砖加瓦，让党中央、国务院放心，让人民群众满意！