公共政策制定与协商民主——从制度化建构与“全过程”落实谈起

◎钱再见

公共政策制定与协商民主
——从制度化建构与“全过程”落实谈起

◎钱再见

公共政策是政府等公共权威部门为解决公共问题、配置公共资源、达成公共目标和实现公共利益而制定的公共行动计划、方案和准则，具体地表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。在现代民主政治条件下，公民通过政策参与对政策体系施加影响，来表达和实现自身的利益要求。因此，公民政策参与在公共政策制定中发挥着重要作用，不断促进公共政策过程切实以公共利益为出发点和落脚点。

诚然，传统聚合民主注重公民的政治参与，甚至是直接的政治参与，但是却忽视了公民参与的力度和效度；相反，协商民主则强调通过交往沟通、对话讨论和政策辩论等方式，从而保证了公民参与的深度介入、意志渗透和利益表达。从这个意义上说，协商民主是民主进程中的一种自我矫正和超越性转向，并且逐渐成为当代民主发展的中心。现代社会的最显著特征就是利益与文化的多元性。对社会中多元化利益诉求和多元性价值取向的协调，必然强调多元主体之间理性的对话、妥协和协商，通过利益表达和利益协调达成利益实现。目前，我国已进入改革的深水区，各项事业的发展正处在关键时期，各种社会利益关系错综复杂、盘根错节，种种新矛盾新问题层出不穷，利益冲突日渐突出。协商民主强调广泛参与、公开讨论和平等对话，只有通过平等对话、理性沟通和公开辩论等方式促进偏好的合理转换，才有助于形成公共政策决策结果的最优化。

协商民主制度化建构的重要意义

协商民主的价值目标需要通过一套复杂而系统的制度设计形成行之有效的制度体系才能实现。协商民主作为一种公共政策制定过程中的民主决策体制或理性决策形式，意味着每个公民都能平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见主张并倾听他人的观点，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。在当代中国，作为社会主义人民民主重要形式的协商民主是一种切实保障公民参与的公共政策制定过程中的决策体制和决策方式。

然而，协商民主在从形式走向制度的过程中经历了曲折。“文革”时期中国共产党领导的多党合作制度曾经遭到严重的破坏。“文革”后，为了保障党外人士参政议政的民主权利，中断了十多年之久的人民政协会议恢复召开，这也标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进入正常发展时期。20世纪80年代尤其90年代以来，中国城乡社会已经发展了许多新的协商民主形式——民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）证会。将协商民主从形式上升为制度，被认为是中共十八大理论创新的一个突破。协商民主从一种民主的形式上升为一种民主的制度，加深了对中国特色社会主义政治建设的认识，表现了中共中央对推进中国特色社会主义政治发展的战略谋划。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化。

首先，中国特色社会主义协商民主制度化建构有利于促进公共政策制定的科学化和民主化。2015年2月，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）强调，协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。中国特色社会主义协商民主制度化建构的实质是为广大民众广泛而充分地参与国家政治生活、公共决策和公共治理提供多层次渠道和制度化平台，保障人民当家作主。人民当家作主就是人民通过公共协商的体制、渠道和方式参与公共政策制定过程和重大问题的公共决策过程。协商民主能够让社会群体中各种不同意见和要求，在理性对话中得到系统、综合的反映，并通过沟通交流和对话讨论达成共识，从而使公共决策最大限度地实现各方利益的协调与均衡。协商民主有利于完善“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”的决策机制，从而推进公共政策制定的民主化和科学化。

其次，中国特色社会主义协商民主制度化建构还意味着“制度笼子”的建设，即把公共政策制定过程中的决策权关进制度的笼子里。《意见》指出，社会主义协商民主是深化政治体制改革的重要内容。推进协商民主广泛多层制度化发展，有利于建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化意味着公共权力运行的公开化、民主化、法治化和责任性。有了事前的协商和事后的监督，就可以破解公共政策过程中“决策权”、“执行权”和“监督权”过于集中的困局，有效防止公共政策过程中的腐败、避免决策失误、执行失败和追责不力。可以说，社会主义协商民主是制约公共权力的“制度笼子”。协商民主制度化建设的一个基本路径是规范协商程序。民主协商的先决条件是程序性保障，即在确定议程与决策阶段保证平等参与相关的协商领域。协商程序依靠公开的理性争论作为遏制权力的方式，并因此保证参与者得到公平对待。协商规范化和程序化的基本内涵，应当是通过一系列明确、具体的规范，来规范相关的协商组织的行为，包括政党、各人民团体等政治协商组织本身的行为，建立规范化的协商民主秩序。如协商组织通过什么方式开展活动、行使职权，协商意见和建议的提出、采纳以及反馈的行为方式等等。规范化和程序化是制度化实现的基本方式，完善的制度只有通过良性的、良好的运行才能实现其价值。

第三，中国特色社会主义协商民主制度化建构能够有效促进公共政策制定实现公共利益的最大化。《意见》指出，社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。有了事前的协商和事前的监督，就能很好地解决人民要解决的问题，尊重群众首创精神，注重实践经验提炼总结，并适时上升为制度规范。《意见》明确指出，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。因此，要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。加强协商民主建设的基本原则就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。公共协商就是要在广泛考虑公共利益的基础上进行理性参与、公开讨论和平等对话，进而就公共政策制定达成广泛共识。在公共政策制定过程中，公共利益既是政策目标，同时也可以发挥凝聚功能，因为公共利益是团结的象征，可以融合歧见，形成同盟，达成广泛共识。同时，公共利益的政策目标还可以不断提醒公共管理者不可忽视弱势群体的利益，公共政策制定必须始终追求公平正义。坚持围绕中心、服务大局，经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，有利于实现公共利益，促进社会和谐发展。

协商民主“全过程”落实路径

在早期的公共政策研究中，人们曾经把注意力只放在制定公共政策的过程上，而对于这些公共政策的内容以及政策制定后的执行则相对不太关心。但是，20世纪70年代中期以后，情况发生了变化，政策制定后的执行与评估以及对公共政策的调整甚至终结，都受到了关注。人们认识到，公共政策在经过制定—执行—评估—终结的过程中构成一个政策周期。在政策制定与政策成功之间不能出现一个“错失的联结”（the missing link），政策制定后的实施对于实现政策目标同样也是至关重要的。

同样，我们对于公共政策制定和公共决策中协商民主的认识，也有一个不断深化的过程。在社会生活领域中，协商是处理人际关系、群际关系和组织之间关系的润滑剂。在公共政治领域，协商则是一种重要的民主形式。我国政治文化传统中推崇商量，讲究“和而不同”、“和为贵”，为协商民主的发展提供了良好的本土资源。但是，我们在协商民主的初期实践中，主要是强调了决策之前的协商。关于这种协商，周恩来曾经在《关于人民政协的几个问题》（1949年9月7日）中说过：“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”就是说，坚持决策之前的协商，是新民主主义议事超越旧民主主义议会中议事的特点之一。1991年，江泽民在《在统一战线内部形成党领导下的团结、民主、和谐的合作共事关系》（1991年3月23日）中概括“我国社会主义民主的两种形式”时提出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家作主的权利”。在这一提法中，明确强调了“在选举和投票之前进行充分协商”。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中强调“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商”，明确提出“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。2012年，中共十八大报告中首次提出“社会主义协商民主”的科学概念，重申要“坚持协商于决策之前和决策之中”，同时，还提出要“健全社会主义协商民主制度”。2013年，中共十八届三中全会进一步提出要“坚持协商于决策之前和决策实施全过程”。从“协商于决策之前”发展到“协商于决策之前和决策实施全过程”，反映了各地在协商民主实践中积累的新经验、实现的新进展，体现了我们对中国特色社会主义协商民主原则认识的深化。

如何做到协商于决策之前和决策实施全过程？

首先是要拓宽协商渠道。人民政协是协商民主的重要渠道，但不是唯一渠道。十八届三中全会对推进协商民主发展的主要任务作出部署，拓宽五个协商渠道，包括了国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织。同时，协商的形式也更加多样化了，包括开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。《意见》作为新形势下指导社会主义协商民主建设的纲领性文件，更是对拓展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七个方面的协商渠道作出了全面部署。

其次是要扩大公众参与。民主意味着人民的统治，协商民主将理性参与、公共讨论和平等话语看作是政治的核心。实现公民与公民、公民与政府之间的对话、讨论、协商，是政治民主最基本的要素之一。《意见》指出，加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利。协商是为公共政策制定和公共决策的科学化服务的，因此，在协商民主条件下，就应做到不协商不决策。公共决策中的“策”需要出谋划策，群策群力，多一点民主参与才能多一点策；“决”是在多种多样“良策”的基础上进行的“议决”和“抉择”。国家治理进程中的公共政策制定和公共决策要善于问政于民、问需于民、问计于民，才能通过协商寻求公共政策制定中决策的“最大公约数”，进而在政策执行过程中把政策主张变成群众的自觉行动。协商民主强调尊重公民的利益表达、促进广泛的参与，从而使政策决策更民主、更完善。从这个意义上说，协商民主是对间接民主的完善和超越，是民主政治的发展方向。增进共识以协商沟通为前提，以知情权和参与权为基础。没有广泛的协商、没有信息的公开、没有深入的沟通，共识就只是一种良好的愿望。为此，《意见》进一步指出，围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商，增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平。

最后是要培育协商精神。《意见》指出，各级党委要自觉把协商民主建设贯穿于各领域，坚持有事多协商，遇事多协商，做事多协商。通过民主协商机制将各阶层的利益诉求置于可解决的范畴，防止矛盾的升级和恶化，这是协商的核心目的所在。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”社会转型期是一个矛盾多发、冲突加剧的时期。面对矛盾和冲突，需要通过合理的制度安排，让冲突双方或多方坐下来，“有话好好说”，在协商中达到共识、实现利益合理平衡。这是一个制度安排、程序设计的问题，更是一个理念转变的问题。有了平等的理念，才会有谦卑的姿态，才会有真正协商的可能。民主协商精神主要表现为参与主体在平等、公开、理性的前提下的协商讨论。“公共协商需要一系列道德上的重要品质，如理性、自主与尊重他人”，“政治中的这些重要品质将会在一个鼓励所有公民进行协商的社会中得到更大改善”。民主和民主化很大程度上是一个社会学习过程，普通公民、政治领袖和政治理论家都可以参与这一过程。《意见》明确指出，党委宣传部门和主要新闻媒体，要加强正确舆论引导，普及协商民主知识，宣传协商民主理论和实践。在新时期，应透过政治社会化机制，以社会主义核心价值观引领公民民主协商精神的培育。

（钱再见，民革党员，南京师范大学强化培养学院院长、地方政府治理创新研究中心主任、教授、博士生导师。此文为国家社会科学基金项目“公共权力运行公开化路径研究”<项目编号: 13BZZ032>的阶段性成果/责编刘玉霞）